Рыжков, Денис Викторович. Механизм развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации

Краткое описание

Рыжков, Денис Викторович. Механизм развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Рыжков Денис Викторович; [Место защиты: Рос. гос. торгово-эконом. ун-т].- Москва, 2011.- 148 с.: ил. РГБ ОД, 61 11-8/1656

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Теоретические аспекты бюджетного федерализма11
1.1. Сущность понятия «бюджетный федерализм» 11
1.2. Развитие бюджетного федерализма за рубежом 21
1.3. Бюджетный федерализм в Российской Федерации 37
Глава 2.Оценка уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации53
2.1.Распределение налогово-бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации 53
2.2. Социально-экономическая дифференциация субъектов Российской Федерации 68
2.3 Дотационные и целевые финансовые потоки в системе межбюджетного регулирования 82
Глава 3.Методические положения совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации95
3.1. Основные направления развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации 95
3.2. Пути повышения эффективности функционирования системы местного самоуправления в Российской Федерации 109
Заключение 125
Библиографический список 132
Приложения ...141

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Проблема налогово-бюджетных диспропорций в Российской Федерации, существующая на протяжении многих лет, оказывает негативное влияние на эффективность функционирования межбюджетных отношений в Российской Федерации. Вертикальный дисбаланс в бюджетной системе России, существенно усиленный влиянием финансово-экономического кризиса, обуславливает необходимость поиска путей восстановления ее сбалансированности. В сложившихся условиях особую актуальность приобретает разработка комплекса мероприятий по совершенствованию бюджетного устройства государства, а именно оптимизации движения финансовых потоков и рациональному разграничению налогово-бюджетных полномочий в целях снижения масштабов налогово-бюджетных диспропорций в бюджетной системе Российской Федерации.
Чрезмерная централизация бюджетного устройства государства лишает региональные органы власти мотивации к эффективному управлению своими бюджетами и позволяет перекладывать ответственность за потенциально возможную неплатежеспособность. Существующий порядок распределения финансовых ресурсов ставит в крайне невыгодное положение те субъекты федерации, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают нерациональные бюджетные расходы, и во многом дает преимущество тем регионам, которые полагаются исключительно на финансовую помощь из федерального бюджета.
Осуществляемые и предлагаемые на перспективу центральными органами власти меры по устранению существующих диспропорций в бюджетно-налоговой сфере не до конца последовательны, носят половинчатый характер, основаны на внесении частных усовершенствований, не затрагивая базового основополагающего принципа -централизацию финансовых ресурсов центра с подчиненным положением региональных и местных бюджетов. Дальнейшее сохранение нынешнего положения чревато снижением эффективности использования ресурсов национальной бюджетной системы, ухудшением условий для проведения социально-экономических реформ, еще большим нарастанием напряженности в отношениях между центром и регионами. Совершенствование бюджетно-налогового устройства, таким образом, есть насущная практическая необходимость, осуществление преобразований должно основываться на качественно новом подходе к государственной финансовой политике.
Эти и другие обстоятельства обусловили актуальность и научно-практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам повышения эффективности функционирования бюджетной системы Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Вопросы функционирования механизма бюджетного федерализма являются предметом исследования многих экономистов. Анализ научной литературы в области государственных и муниципальных финансов указывает на значительный интерес к данной теме в научных кругах.
Исследованию вопросов реформирования отечественной бюджетной системы, существовавшей значительное время в условиях унитарного по своей сути государства, посвящены труды многих финансистов-практиков: М.П. Афанасьева, A.M. Година, В.П. Горегляда, Э.А. Исаева, И.В. Кривогова, А.С. Нешитого, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, Ю.В. Рожкова, О.И. Тишутина.
Существенный вклад в разработку концепций государственных и муниципальных финансов, в которых содержался анализ развития межбюджетных отношений, внесли исследования Л.Н. Борисоглебская, И. А. Василенко, Л.С. Гринкевич, Д.В. Дементьев, В.Г. Игнатов, С.А. Кирсанов, И.М. Мысляева, В.А. Щербаков.
Проблемы совершенствования налогообложения и развития налогового потенциала регионов рассматривались в работах Т.П. Беляевой,
О.В. Врублевской, А.П. Зрелова, В.В. Климанова, Ю.А. Корчагина, В.Г. Панскова, В. А. Парыгиной, А. А. Тедеева, Н.Н. Тютюрюкова.
Теоретическую и практическую ценность представляют также работы зарубежных исследователей в области бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, а именно: Р. Берда, С. Брю, А. Вагнера, Е.М. Гремлича, Д. Кинга, Дж. Литвака, Р. Масгрейва, Ф. Ньеру, В. Оатса, В. Танзи, С. Тибу, А. Токвиля, А. Шаха.
Анализ основных положений исследований российских и зарубежных экономистов позволил систематизировать существующие позиции различных авторов по кругу изучаемых вопросов, сформулировать собственные выводы, а также теоретические и практические предложения. Таким образом, актуальность, недостаточная разработанность и практическая значимость этих вопросов предопределила цель, задачи и структуру работы.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в определении основных направлений развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. В соответствии с целью исследования в диссертации были поставлены следующие основные задачи: - обобщить существующие концепции бюджетного федерализма для исследования проблематики, связанной с закономерностями развития межбюджетных отношений в Российской Федерации; определить проблемы функционирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на основе количественного и качественного анализа сложившегося распределения налогово-бюджетных полномочий между различными уровнями бюджетной системы с целью получения адекватной оценки исполнения государством его основных функций на местах; предложить основные направления развития системы бюджетного федерализма в России, которые позволили бы оптимизировать межбюджетные потоки с учетом финансового потенциала региональных центров, а также использования механизмов стабилизации финансов субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются социально-экономические отношения, возникающие в процессе функционирования бюджетной системы Российской Федерации.
В качестве объекта исследования выступает бюджетная система Российской Федерации, с установленным в ней порядком распределения налогово-бюджетных полномочий между различными уровнями государственной власти.
Область исследования соответствует п. 2.7. «Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования», п. 2.16. «Модели бюджетного федерализма в России: проблемы и перспективы развития» специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта номенклатуры специальностей научных работников ВАК Минобрнауки России.
Теоретическую и методическую основу исследования составили основные концепции, изложенные в трудах известных отечественных и зарубежных учёных-экономистов по вопросам бюджетного федерализма. При проведении исследования использовались следующие методы: общенаучные приёмы анализа и синтеза, сравнительно-исторический метод и экстраполяция.
Информационную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы, законодательные и нормативно-правовые акты в сфере межбюджетных отношений, данные Федеральной службы государственной статистики, Министерства финансов, Министерства экономического развития, а также Министерства регионального развития Российской Федерации. Проанализированы публикации специальной и периодической отечественной и зарубежной печати, электронных СМИ, материалы российских научно-практических конференций по рассматриваемой проблеме.
Научная новизна исследования заключается в разработке методических и практических рекомендаций по совершенствованию бюджетного устройства
Российской Федерации, повышению эффективности функционирования межбюджетных отношений в государстве, устранению налогово-бюджетных диспропорций на субфедеральном уровне. Получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной: — на основе анализа изложенных в современной научной литературе теоретических подходов к определению понятия «бюджетный федерализм» предложена авторская трактовка данного термина, согласно которой под бюджетным федерализмом следует понимать концепцию разграничения бюджетно-налоговых полномочий в условиях многоуровневой бюджетной системы государства, основанную на принципах равноправного партнерства и автономного функционирования административно-территориальных образований; — доказана целесообразность расширения налогово-бюджетной автономии на субфедеральном уровне, как основного условия повышения эффективности функционирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, а именно - формирования устойчивых стимулов у региональных и местных органов власти к наращиванию экономического потенциала административно-территориальных образований и проведению более рациональной бюджетной политики. Расширение налогово-бюджетной автономии субъектов федерации подразумевает под собой установление приоритетной роли в процессе формирования территориальных бюджетов собственных доходных источников, над регулирующими налогами и межбюджетными трансфертами, что позволит образовать прямую взаимосвязь между финансовым состояниям региональных и местных бюджетов и результатами проводимой ими налогово-бюджетной политики; — разработан и предложен механизм развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации, представляющий собой совокупность последовательно реализуемых правовых, организационных и экономических мер, направленных на улучшение качественных характеристик действующей модели бюджетного устройства государства. Разработанный механизм включает в себя поэтапное формирование модели бюджетного федерализма «смешанного2 типа, сочетающей в себе элементы концепций кооперативного и конкурентного бюджетного федерализма.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в обобщении накопленного практического опыта и развитии теоретических основ в области бюджетного федерализма и возможности использования полученных результатов в научно-практической поддержке деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления Российской Федерации. Аналитические материалы и теоретические выводы могут найти применение при разработке учебных программ, лекционных курсов и методических материалов по бюджетному федерализму и межбюджетным отношениям.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на VII Международной научно-практической конференции «Экономика, государство и общество в XXI веке» (г. Москва, РГТЭУ, 2009 г.), VIII Международной межвузовской научно-практической конференции «Современная Россия: проблемы и перспективы» (г. Москва, МИПП, 2009 г.), XI Международной Межвузовской научно-практической конференции «Антикризисное управление, экономическая безопасность и борьба с коррупцией» (г. Москва, ВГНА, 2009 г.), VIII Международном научно-практическом семинаре «Проблемы трансформации современной российской экономики: теория и практика организации и обеспечения управления» (г. Москва, МЭСИ, 2010 г.).
Полученные результаты диссертационного исследования были внедрены в учебный процесс ГОУ ВПО «Московский государственный университет прикладной биотехнологии», ГОУ ВПО «Московский энергетический институт», ГОУ ВПО «Международный академический институт», что подтверждается справками о внедрении результатов диссертационного исследования.
Публикации, отражающие результаты диссертационного исследования. Основные положения диссертационной работы изложены в 10 опубликованных работах общим объемом 5,8 печ.л., включая 4 статьи объемом 2,6 печ.л. в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов научных исследований.
Объём и структура исследования. Диссертационная работа изложена на 131 страницах печатного текста и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Работа содержит 14 таблиц, 3 рисунка и 8 приложений.
Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, дана характеристика степени её разработанности, сформулированы цель и задачи исследования, обозначены объект и предмет исследования, охарактеризованы элементы научной новизны полученных результатов, их практическая значимость и апробация.
В первой главе - «Теоретические аспекты бюджетного федерализма» исследованы теоретико-методологические основы функционирования бюджетной системы в государстве федеративного типа, рассматривается само понятие бюджетного федерализма, развитие основных теорий и концепций, накопленный отечественный и зарубежный опыт построения бюджетного федерализма.
Во второй главе — «Оценка уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации» рассматривается социально- экономическое положение субъектов федерации, приводится анализ распределения налогово-бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы, выделяются причины несбалансированности региональных и местных бюджетов, а также рассматривается действующий механизм финансовой поддержки субъектов федерации.
В третьей главе «Методические положения совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации» изложены пути повышения эффективности функционирования межбюджетных отношений в России, выдвинуто предложение о внедрении новых элементов в бюджетную систему государства.
В заключении диссертационной работы систематизированы основные выводы о результатах исследования и определены возможные направления дальнейшего развития предложенных подходов.

Развитие бюджетного федерализма за рубежом

Эффективное функционирование входящих в систему евро-атлантической цивилизации государств, а в эпоху глобализации — также и их многостороннего общения — во многом обусловлено наличием общей для многих из них политической самоорганизации общества — федерализма. Федерализм сохранился в большинстве развитых европейских стран, несмотря на то, что в годы второй мировой войны их территории подвергались неоднократным изменениям. В послевоенные годы преимущества федерализма по сравнению с унитаризмом были оценены целым рядом ранее унитарных и в то же время многонациональных и многоконфессиональных государств. Постепенно они приходили к соответствующим конституционным решениям, исходя из того, что лучшим способом совместного проживания является децентрализация власти, ее передача на более низкие этажи политико-управленческой системы и превращение находившихся под угрозой раскола государств в федерации.
Сегодня из общего числа политически суверенных государств мира лишь 24 отвечают критериям федерализма, в них по некоторым оценкам проживает более 2 млрд. чел, что составляет почти 40% населения планеты. Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и к реформам в области бюджетов и налогов.
Российский федерализм еще достаточно молод, его становление происходит в непростых социально-экономических условиях. Поэтому во избежание принятия многих ошибочных решений нам безусловно необходимо тщательное изучение передового опыта федеративных государств с развитой рыночной экономикой. По мнению многих ученых-экономистов с точки зрения возможности заимствования и внедрения в российскую практику наиболее целесообразным является изучение опыта построения бюджетных систем трех государств: США, Германии и Канады. Данные страны объединяет между собой наличие федеративного устройства, эффективной системы межбюджетных отношений, высокоразвитых институтов демократии и рыночной экономики, но в то же время каждая из этих стран имеет свои специфические особенности. Краткая характеристика рассматриваемых стран приведена в табл. 1. Источник: составлено автором
Американская модель бюджетного федерализма. Принципиальным шагом в развитии и утверждении федеративных начал стало образование в 1787 г. Соединенных Штатов Америки, в основу конституции которых была положена кооперативная модель федерализма. Согласно конституции, в США была установлена федеративная форма государственного устройства, предусматривавшая жесткое разграничение полномочий и компетенций между Центром и Штатами. К исключительному ведению центра были отнесены: регулирование внутренней и внешней торговли, установление налогов и сборов, чеканка монеты и определение ее стоимости, учреждение федеральных органов власти, набор и содержание армии, осуществление внешних сношений, регламентация авторского права и вопросов натурализации, управление территориальными владениями США. За штатами сохранялась «остаточная» компетенция; т.е. вопросы, которые не были отнесены основным законом или принятыми поправками к ведению федерации4.
Бюджетная система США состоит из федерального бюджета, бюджетов штатов и бюджетов муниципалитетов. Представляет собой трехуровневую систему, характерную для федераций. В США органы власти на уровне штатов и муниципалитетов традиционно несут ответственность за обеспечение населения основными государственными услугами: начальное и среднее образование, местная полиция и пожарная охрана, муниципальный транспорт, общественные работы и социальное обеспечение, а также высшее образование на уровне штата. На федеральном правительстве лежит обязанность финансирования национальной обороны и систем государственного социального обеспечения.
Конституция США наделяет собственными налоговыми полномочиями только федеральное и региональные правительства, в то время как органы власти муниципалитетов получают права по установлению и сбору налогов в результате их делегирования органами власти штатов. Отличительной чертой налоговой системы США является то, что в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству этого уровня. Таким образом, в Соединенных Штатах отсутствует практика, когда поступления от налогов, которые регулируются одним правительством, распределяются между различными бюджетами.

Социально-экономическая дифференциация субъектов Российской Федерации

Сбалансированность и обоснованность закрепления налогово-бюджетных полномочий, оказывает большое влияние на эффективность выполнение государством, возложенных на него социально-экономических функций. Несбалансированность даже небольшой части бюджетов влечет за собой задержки финансирования государственных и муниципальных заказов, сбои в системе сметно-бюджетного финансирования, порождая в конечном итоге цепочку неплатежей в народном хозяйстве страны.
Принцип сбалансированности бюджета, сформулированный в ст. 33 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Согласно этой статье, сбалансированность бюджета ориентирована на поддержание финансовой стабильности, реальности и выполнимости бюджета, утвержденного на предстоящий год. Достижение необходимого уровня сбалансированности бюджетной системы государства сводится к решению трех взаимосвязанных задач: - разграничение расходных бюджетных полномочий между федерацией и ее субъектами; - рациональное закрепление доходных источников бюджетов за различными уровнями государственной власти; - построения оптимальной системы межбюджетного регулирования. При разграничении расходных бюджетных полномочий между федерацией и ее субъектами основной вопрос заключается в том, власти какого уровня должны обеспечивать финансирование расходов по выполнению тех или иных государственных функций. Это, в свою очередь, требует оптимального распределения ответственности между уровнями власти и повышения эффективности расходования средств. Такой подход предполагает разграничение предметов ведения и распределение функций по финансированию тех или иных расходов между субъектами федерации и федерацией в целом.
Обеспечение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для этого. Для определения реального уровня сбалансированности бюджетной системы РФ проведем анализ структуры и динамики налогово-бюджетных полномочий, закрепленных за федеральным и региональным уровнями государственной власти.
В бюджетную систему Российской Федерации за 2010 год поступило 13 трлн. 264,3 млрд. рублей налогов, сборов и иных обязательных платежей, что на меньше 2 трлн. 210,4 млрд. рублей или на 16,7%. Совокупные расходы консолидированного бюджета РФ в 2010 году составили 15 трлн. 915,7 рублей, увеличившись по сравнению с 2009 годом на 2 трлн. 91млрд. рублей или на 13%. В результате превышения доходов над расходами дефицит бюджетной системы составил 2,6 трлн. рублей.
В федеральный бюджет РФ за 2010 год поступило 7 трлн. 337,7 млрд. рублей, уменьшившись по сравнению с 2009 годом на 1 трлн. 938,2 млрд. рублей или на 26,4%. Расходы федерального бюджета в 2010 году составили 9 трлн. рублей 660 млрд. рублей, превысив аналогичный показатель пре