Шахова Елена Сергеевна. Становление и развитие государственной политики в области борьбы с безнадзорностью в 1917-1941 гг. : на материалах Курского края

Краткое описание

Шахова Елена Сергеевна. Становление и развитие государственной политики в области борьбы с безнадзорностью в 1917-1941 гг. : на материалах Курского края : диссертация ... кандидата исторических наук : 07.00.02 / Шахова Елена Сергеевна; [Место защиты: Кур. гос. техн. ун-т].- Курск, 2008.- 269 с.: ил. РГБ ОД, 61 08-7/467

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального
образования «Курский государственный университет»
На правах рукописи
20°.S 18508 -
Шахова Елена Сергеевна .
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ БОРЬБЫ С БЕЗНАДЗОРНОСТЬЮ В 1917-1941 гг. (на материалах
Курского края)
Специальность 07.00.02. - отечественная история Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук
Научный руководитель доктор исторических наук, профессор Салтык Галина Александровна
Курск 2008
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА I. СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ СТАНОВЛЕНИЯ ДЕТСКОЙ БЕСПРИЗОРНОСТИ И БЕЗНАДЗОРНОСТИ В РОССИИ 23
1. Исторические условия формирования детской беспризорности и
безнадзорности 23
2. Правовые основы борьбы с безнадзорностью в советском государстве 48
ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В БОРЬБЕ С ДЕТСКОЙ БЕЗНАДЗОРНОСТЬЮ 70
1. Структура государственных органов и общественных организаций по борьбе с детской беспризорностью 70
2. Финансово-экономическое положение и материально-техническая база учреждений по борьбе с детской безнадзорностью 97
ГЛАВА III. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПО БОРЬБЕ С БЕСПРИЗОРНОСТЬЮ И БЕЗНАДЗОРНОСТЬЮ 125
1. Становление и развитие сети детских учреждений 125
2. Формирование системы учреждений для исправления и перевоспитания несовершеннолетних 153
3. Формы защиты интересов детей, нуждавшихся в государственной поддержке 171
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 182
ПРИМЕЧАНИЯ ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА ПРИЛОЖЕНИЯ

Список литературы

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Основными факторами появления массовой безнадзорности и беспризорности в первые годы Советской власти явились социально¬экономические причины: Первая мировая война, революции, Гражданская война, «красный» и «белый» террор, повлекшие массовые репрессии, разрушение патриархальной семьи, нехватка детских учреждений, тяжелое экономическое положение, массовая безработица, продовольственный кризис, голод.
Для Курского края были также характерны слабые темпы возрождения промышленности, наличие трех крупных железнодорожных центров, аграрная направленность региона, несоблюдение правил реэвакуации детей, массовый голод, эпидемии инфекционных болезней.
На наш взгляд, для ликвидации безнадзорности несовершеннолетних требовались значительные усилия со стороны государства и общества в целом. Важность устранения этого явления подчеркивается тем, что беспризорности сопутствуют тяжёлые социальные последствия: рост правонарушений,
преступность подростков, проституция, алкоголизм, наркомания, а также болезни и опасность возникновения эпидемий.
Мы считаем, что можно выделить несколько основных этапов реализации государственной политики в данной области в исследуемый период.
Первый этап - с Октябрьской революции 1917 г. по январь 1921 г. В этот период' был провозглашен основной лозунг «Все дети — дети всего государства». Зародились идеи социального воспитания. Решение задач охраны детства с января 1920 г. возлагалось на Отдел охраны детства Наркомпроса. Перед ним стояла задача спасения несовершеннолетних от голода и смерти. Вопросы воспитания отодвигались на второй план. Организовалась детская социальная инспекция. Процесс создания и строительства учреждений социального воспитания не планировался, а шел стихийно.
Второй этап — конец 1922—1923 гг. Центральное место в деле охраны детства продолжали занимать борьба с беспризорностью и ликвидация последствий голода. В данный период беспризорность была официально признана государством, впервые предпринята попытка дать четкое законодательное понятие «беспризорный». Увеличивались темпы ее роста, наблюдалось резкое и при этом хаотичное сокращение численности детских домов. Ставился вопрос об организации правовой помощи подросткам.
Третий этап - 1923-1924 гг., объявленные ударными. В качестве важнейшего условия успешной ликвидации безнадзорности рассматривалось широкое привлечение «рабоче-крестьянской общественности», на первый план ставилась уже не борьба с голодом, а воспитание несовершеннолетних. Однако данный период характеризовался сокращением числа детских учреждений, переводом их из городов в сельскую местность.
Четвертый этап - 1925—1927 гг. Фактически именно с этого периода была начата планомерная борьба с массовой беспризорностью. Проводилась комплексная система, основной целью ставилось выполнение программ Гуса, сформировалась нормативная правовая база для ликвидации негативного явления, государственные органы всячески способствовали самоорганизации детей в пионерские и комсомольские отряды. Старались усилить наблюдение над несовершеннолетними, проходящими Комонес и отданными под надзор родным или родственникам.
■ Пятый этап - 1928-1935 гг. — характеризуется репрессивными методами, произошел коренной перелом в общей работе в рассматриваемой сфере. Основным методом борьбы стало изъятие беспризорников с улиц. Требовалось «правильно организовать само изъятие и соответственно к нему подготовиться» и не допустить накопления беспризорников в дальнейшем.
Шестой этап - 1935 —1941 гг. Официально на государственном уровне признавалось, что к 1935 г. с детской беспризорностью как массовым негативным социальным явлением было полностью покончено. Вместе с тем существование небольшого количества беспризорных детей не отрицалось.
Итак, как свидетельствуют материалы исследования, для ликвидации массовой детской безнадзорности требовались следующие условия: стабилизация экономики, реформирование социальной и культурной сфер жизни, проведение последовательной государственной политики в области охраны материнства и детства.
На наш взгляд, темпы снижения рассматриваемого явления в исследуемый период были крайне низкими и не отвечали требованиям времени. Заботе о детях отводилась далеко не первостепенная роль, это видно из программных документов большевистской партии. Целью общества объявлялось «счастье людей». Внутренний мир человека был поставлен под контроль государства. В качестве основной задачи выступало воспитание несовершеннолетних в духе морально-нравственных ценностей советского общества.
В работе по ликвидации детской безнадзорности наблюдалось две тенденции: общественная и государственная. При этом преобладала именно первая. Материалы исследования показали, что борьба с безнадзорностью в стране была начата не властью, а по инициативе общественности на добровольных началах.
Вместе с тем, наш взгляд, нельзя уменьшать роль советской власти в снижении количества беспризорников. Так, для спасения детей от голода по инициативе государственных органов открывались общественные столовые, бесплатные пункты питания, детские дома и приемники-распределители. Проводились также недели беспризорного ребенка в качестве благотворительных акций. Все это указывает на то, что советская социальная политика была направлена на действительную ликвидацию данного негативного явления.
Однако борьба с безнадзорностью для Советской России очень быстро превратилась в политическую задачу, от решения которой зависел престиж первого социалистического государства. Важна была не просто ликвидация беспризорности, а такая борьба с нею, при которой обеспечивался бы приоритет классовых ценностей.
В целом период до 1921 г. можно охарактеризовать как этап вхождения в проблему детской безнадзорности, осознания ее важности, приспособления господствующей идеологии к существующей действительности.
В первые годы для устранения данного негативного явления применялись: устройство на работу в учебно-производственные мастерские, назначение опеки, передача под наблюдение работника комиссии о несовершеннолетних или лица, выделенного общественной организацией, и др. Однако новые методики борьбы с безнадзорностью не были полностью разработаны и имели существенные недостатки. Так, оригинальными способами устройства подростков являлись выдача замуж или женитьба, направление в армию, военные школы и музыкантские команды.
Помощь несовершеннолетним в Курском крае шла в нескольких направлениях: реэвакуация на родину, обследование жилищных условий и оказание материальной помощи или устройство в учреждения социального воспитания, передача на частный патронат, выдача субсидий детским домам, защита интересов ребят.
Предупредительными мероприятиями в данной сфере в Курском крае выступали: помещение беспризорников в приемники, ночлежки, отправка и
переотправка детей, разыскиваемых родителями и родственниками, выдача несовершеннолетним, прибывшим из соседних губерний, пособий на проезд до постоянного места жительства, прикрепление детей к семьям крестьян и ремесленников.
Архивные материалы позволяют исследовать деятельность
государственных органов и общественных объединений в области борьбы с детской безнадзорностью, выявить их структуру и сделать вывод, что в годы советского правления была создана развернутая система государственных органов для ликвидации негативного явления.
Начало формирования системы социального обеспечения
несовершеннолетних было связано с организацией в ноябре 1917 г. Наркомата государственного призрения, который в апреле 1918 г. был переименован в Наркомат социального обеспечения.
Особая роль в ликвидации исследуемого явления в Курском крае отводилась деятельности Комиссии по улучшению жизни детей и по борьбе с детской беспризорностью. Важно было значение деятельности Комиссии о несовершеннолетних. Широкую агитацию по привлечению работниц и крестьянок к вопросам охраны материнства и младенчества в Курской губернии развернули женотделы местных комитетов партии. Для оказания помощи беспризорным детям создавались специализированные государственные органы - комитеты крестьянских обществ взаимопомощи (ККОВ) Курской губернии.
В Курском крае основные полномочия государственных органов из-за частой реорганизации были неопределенными. По причине недостаточного финансирования штат сокращался, а масштаб работы постоянно увеличивался. Негативно сказывалось на процессе снижения безнадзорности отсутствие систематического учета подобных детей в исследуемом регионе.
По нашему мнению, система борьбы с беспризорностью в Курском крае должна была выполнять две основные задачи: в первую очередь, оказывать помощь беспризорным, находившимся на улице, размещать их в детские учреждения и, второе, проводить мероприятия по ее предупреждению, а также по развитию патроната, укреплению трудовой базы учреждений социального воспитания.
Как показало исследование, государственная политика по борьбе с детской безнадзорностью проводилась непоследовательно. Несмотря на обширную законодательную базу, государство не выработало четкой целенаправленной программы для ликвидации данного явления. На первое место ставилось соблюдение классовых приоритетов, а не реальная борьба с негативным социальным явлением. Не было организовано слаженной работы государственных органов в этой сфере, не создан единый координирующий центральный орган.
Правовые основы для ликвидации рассматриваемого негативного явления в советском государстве складывались постепенно, в законодательстве были неточности и противоречия. Анализ нормативных актов в области трудовых, гражданских, семейных правоотношений, уголовной ответственности несовершеннолетних позволил сделать вывод, что документы того периода были направлены на обеспечение социально-правовой охраны детей и подростков. В 1935 г., по официальным данным, беспризорность считалась полностью ликвидированной. На самом деле ее уровень продолжал оставаться достаточно высоким.
Обращает на себя внимание то, что в Курском крае так и не были решены проблемы финансирования учреждений социального воспитания,
неудовлетворительным было состояние их кредитования, несвоевременно
утверждались сметы.
Как показало исследование, бытовые, санитарные условия в детских домах в рассматриваемом регионе были крайне тяжелыми. Сеть
существовавших учреждений не в состоянии была принять всех беспризорных несовершеннолетних, а для открытия новых не хватало средств.
Важной проблемой в рассматриваемом регионе выступал недостаток квалифицированных, подготовленных кадров воспитателей детских домов Курской губернии, в том числе из-за текучести персонала, был низким уровень постановки учебно-воспитательной работы. Существовали и проблемы, связанные с медицинским обслуживанием воспитанников. В целом
материально-техническая база детских учреждений Курского края характеризовалась крайне негативно.
При установлении патроната не было институтов контроля за осуществлением воспитания детей, что часто приводило к ухудшению качества жизни несовершеннолетних и возвращению их в детские дома.
Требовалось уточнение и дополнение законодательства об опеке детей, лишившихся родителей, о защите подростков от эксплуатации и жестокого обращения, охране детского труда, ответственности родителей за неисполнение обязанностей по обеспечению своих детей. Кроме того, на наш взгляд, в Курском крае остро стояли вопросы организации правовой защиты и оказания юридической помощи несовершеннолетним.
Тем не менее была проделана значительная работа по улучшению профилактического и лечебного обслуживания воспитанников детских учреждений, но требовалось дальнейшее обеспечение их медицинской помощью: лечебной, нервно-психиатрической. Проводилась систематическая деятельность по выдаче пособий сиротам. Было признано целесообразным существование детских адресных столов.
Итак, проведенный анализ деятельности партийно-государственных органов и общественных организаций в борьбе с безнадзорностью в Курском крае с 1917 по 1941 г. показал, что, несмотря наряд выполненных мероприятий, эти проблемы решены полностью не были. Предпринимались попытки борьбы с общими количественными показателями безнадзорности, а не с причинами данного явления. На общегосударственном уровне институт безнадзорности и беспризорности четко определен не был.
В Курском крае активно велась работа по ликвидации данного явления, создавались новые государственные органы, общественные организации. В ходе проведенных мероприятий удалось значительно сократить количество беспризорных детей.
В настоящее время вопросы детской безнадзорности также чрезвычайно актуальны. Исследование становления и развития государственной политики по борьбе с безнадзорностью в Курском крае 1917—1941 гг. позволяет сделать ряд выводов, имеющих важное практическое значение сегодня. Так, для решения указанных проблем необходимо проведение целенаправленной социальной политики государства, оказание материальной помощи, выработка комплексного подхода, взаимодействие государственных органов, общественных, благотворительных организаций для защиты детства, профилактическая работа как непосредственно с подростками, так и с родителями, улучшение финансирования детских учреждений и контроль за расходованием средств. Требуется не только фиксация количества беспризорных детей, а действующая информационная система о реальном положении несовершеннолетних, учет неблагополучных семей. Необходимы единая система федерального законодательства по развитию семейных форм устройства детей и строгий надзор над деятельностью государственных органов в данной сфере. На наш взгляд, следует повысить эффективность политики, направленной на решение данной проблемы, в каждом регионе, при этом определить государственный или муниципальный орган по выявлению и устройству детей, попавших в сложные ситуации