Шинкарук Елена Вячеславовна. Планирование расходов бюджета в условиях реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации

Краткое описание

Шинкарук Елена Вячеславовна. Планирование расходов бюджета в условиях реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Шинкарук Елена Вячеславовна; [Место защиты: Финансовая акад. при Правительстве РФ].- Москва, 2007.- 190 с.: ил. РГБ ОД, 61 07-8/5620

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Теоретические и методологические аспекты планирования расходов бюджета12
1.1 Содержание и место планирования расходов бюджета в системе государственного управления 12
1.2. Методология планирования расходов бюджета 32
Глава 2.Анализ современной практики планирования расходов бюджета51
2.1. Анализ нормативно-правового регулирования планирования расходов федерального бюджета 51
2.2. Новые подходы к планированию расходов федерального бюджета в условиях реформирования бюджетного процесса в России 71
2.3 Зарубежный опыт планирования расходов бюджета 99
Глава 3.Направления совершенствования планирования расходов бюджета117
3.1. Совершенствование методологии планирования расходов бюджета 117
3.2. Совершенствование нормативной правовой базы планирования расходов федерального бюджета 135
Заключение 149
Список использованной литературы 160
Приложения 170

Содержание и место планирования расходов бюджета в системе государственного управления

В условиях рыночной экономики «бюджет является не только финансовым выражением государственной политики, но и важнейшим инструментом реализации стратегических приоритетов»1, его можно использовать не просто для регулирования макроэкономических пропорций, но и воздействовать через него на экономическое развитие страны и использовать его для решения социальных задач, стоящих перед обществом и государством.
Воздействие бюджета на экономику осуществляется через доходы, расходы, межбюджетные отношения. Используя специфику перечисленных выше понятий, можно оказывать количественное и качественное воздействие на общественное производство, т.е. использовать указанные понятия в качестве экономических инструментов.
С точки зрения теории финансов расходы бюджета представляют собой распределительные (перераспределительные) отношения . Их материальным воплощением являются денежные средства, выплачиваемые из бюджетного фонда.
Качественное влияние расходов бюджета связано с воздействием на интересы субъектов экономики. Такое влияние связано с созданием экономических стимулов и определяется направлениями, принципами и формами использования бюджетных средств.
Одновременно объемы вовлечения бюджетных средств в экономику и пропорции их распределения предопределяют количественное влияние бюджетных расходов на социально-экономические процессы, происходящие в обществе.
Во многих учебниках и практических изданиях понятия расходов бюджета и бюджетных ассигнований трактуются как синонимы: их рассматривают только в аспекте денежных средств, используемых в рамках бюджета - для обеспечения задач и функций государства.
Отсутствие глубоких теоретических исследований вопроса «трансформации» (постепенного логического перехода) «расходов бюджета» в «расходные обязательства» и «бюджетные ассигнования» может приводить и реально приводит к искажению трактовки данных понятий.
Для определения того, какое влияния использование бюджетных средств оказывает на социально-экономические процессы, в каком объеме и по каким направлениям они используются, понятия расходов бюджета оказывается недостаточно.
В процессе выработки государственной политики государство берет на себя ответственность по решению существующих проблем и достижению соответствующих результатов, в т.ч. посредством использования бюджетных средств, которые направляются не просто на содержание органов власти, а на обеспечение их деятельности, связанной с реализацией приоритетов социально-экономического развития страны.
Это обусловливает объективную необходимость возникновения понятия расходное обязательство, которое составляет основу планирования объема и направлений использования бюджетных средств. Оформление решений об использовании бюджетных средств посредством принятия расходных обязательств обеспечивает стабильность и последовательность проводимой бюджетной политики; не требует ежегодного формирования бюджетной политики, а предполагает ее корректировку и дополнение направлений с учетом достигнутых результатов и дальнейших возможностей развития.
Расходное обязательство становится правовой основой формирования бюджета. Понятие расходов бюджета такого правового аспекта не дает.
Для решения существующих проблем бюджетные средства могут использоваться в различных объемах. Размер вовлекаемых в экономику бюджетных средств определяется бюджетными ассигнованиями, предопределяющими предельный объем расходования бюджетных средств.
Таким образом, взаимосвязь выбора направлений использования бюджетных средств и выплачиваемых из бюджета денежных средств -бюджетных ассигнований - устанавливается через расходные обязательства.
С учетом вышеизложенного представляется целесообразным уточнить понятийный аппарат, упорядочив взаимосвязь используемых терминов, следующим образом.
Расходы бюджета - инструмент государственного регулирования экономики, представляющий собой использование бюджетных средств в целях социально-экономического развития.
Расходные обязательства - решения о направлениях, объемах и формах использования бюджетных средств.
Бюджетные ассигнования - предельный объем денежных средств, предусматриваемых в бюджете для исполнения расходных обязательств.
Понятие расходного обязательства неразрывно связано с рядом уточняющих его содержание понятиями.
Расходное обязательство может быть принято на определенный период или быть не ограниченным по времени действия. Бюджетные ассигнования для исполнения соответствующего расходного обязательства предусматриваются в бюджете в размере, необходимом в плановом периоде. Расходное обязательство, исполнение которого предусмотрено законом о бюджете, является бюджетным обязательством.
Расходные обязательства, установленные ранее принятыми законодательными и иными нормативными правовыми актами, при формировании бюджета рассматриваются как принятые расходные обязательства. Бюджетные ассигнования для их исполнения подлежат обязательному включению в бюджет (за исключением отмененных или прекративших действие расходных обязательств). Предполагаемые к принятию и (или) вступающие в силу в плановом периоде расходные обязательства называют принимаемыми; их возникновение обусловливается необходимостью решения новых задач в области социально-экономического развития.
Возможности использования расходов бюджета для воздействия на социально-экономическое развитие страны закладываются в процессе их планирования.
Составляя основу реализации финансовой политики, правильно организованное планирование способствует повышению эффективности процесса управления, позволяя на основе оценки состояния, состава и структуры финансовых ресурсов выявлять резервы их роста и определять наиболее эффективные направления использования аккумулируемых в бюджете средств путем их рационального распределения для решения поставленных задач и увязки объемов использования бюджетных средств с предполагаемыми (желаемыми) результатами.
Несомненно, в условиях рыночной экономики, в отличие от административно-плановой, планирование не может принимать форму всеобщего охвата всех сфер социальной и экономической деятельности. Основным способом связи производства и реализации товаров и услуг такой экономической системы выступает рыночный механизм1. В то же время рыночная экономика не должна полностью исключать планирования. В противном случае экономическое развитие будет представлять собой хаотичный, непредсказуемый и, соответственно, сложно управляемый процесс.
В рыночных условиях хозяйствования директивное планирование, имеющее место в плановой экономике, сменяется планированием индикативным, основанном на прогнозном методе определения результатов деятельности в разных сферах и секторах экономики и многовариантности ее развития.
Несмотря на дискуссионность вопроса о целесообразности и степени участия государства в экономических процессах, современной экономической наукой обоснована необходимость планирования как функционального элемента государственного управления социально-экономическими процессами. Наиболее полного отражения данные вопросы нашли в институциональной теории экономических учений и неоинституционализме как его современном течении.

Анализ нормативно-правового регулирования планирования расходов федерального бюджета

Качественное управление бюджетом предполагает наличие нормативного правового регулирования, устанавливающего базовые принципы, правила и стандарты управления финансами в государственном секторе экономики, в том числе применительно ко всем этапам бюджетного процесса. Правовая регламентация процесса планирования расходов бюджета имеет важное значение для успешного проведения государственной политики и обеспечения эффективности расходов бюджета.
Эффективность планирования расходов бюджета во многом зависит от качества действующих нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения. Полнота, стабильность и соответствие нормативной правовой базы сложившимся экономическим условиям создают необходимые организационные правовые основы планирования расходов бюджета.
Нормативная правовая база регулирования бюджетных отношений включает в себя акты разного уровня регулирования: от федерального законодательства до ведомственных актов, регламентирующих внутренние процедуры участия в бюджетном процессе. Согласно статьям 2 и 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, а также указов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения.
Нормативную правовою базу управления федеральным бюджетом можно представить следующим образом (Схема 1).
Основополагающими документами, регламентирующими порядок планирования расходов федерального бюджета в настоящее время, являются Бюджетный кодекс Российской Федерации и постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 2006 г. № 118 «Об утверждении положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год».
Принятие Бюджетного кодекса в 1998 г. и вступление его в силу в 2000 г. стало ключевым этапом формирования нормативной правовой базы планирования расходов бюджета. В Бюджетном кодексе Российской Федерации были определены участники бюджетного процесса и их полномочия, базовые понятия и принципы составления проектов бюджета, рамочные требования к порядку составления проектов бюджетов.
В настоящее время нормативная правовая база регулирования бюджетного процесса претерпевает кардинальные изменения, выражающиеся в модернизации существующих правовых основ и принятии новых законодательных актов, которые направлены на внедрение современных принципов и методов планирования расходов бюджета, создание действенной системы управления бюджетом и повышение эффективности использования бюджетных средств.
Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О повышении результативности бюджетных расходов» определило основные направления реформирования бюджетного процесса. В части планирования расходов бюджета Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, утвержденная указанным постановлением, устанавливает необходимость:
- совершенствования среднесрочного финансового планирования;
- совершенствования и расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
- упорядочение процедур составления бюджета.
Ориентируясь на изменяющиеся экономические условия, вызванные в том числе положительной динамикой социально-экономического развития Российской Федерации и постановкой новых целей и задач государственной политики, ориентированных на дальнейшие преобразования и качественные улучшения экономического положения России, за последние годы нормы "Бюджетного кодекса Российской Федерации, в т.ч. регулирующие вопросы планирования расходов бюджета, претерпели существенные изменения.
Первым шагом к обеспечению правовыми основами новых подходов к планированию расходов бюджета в России стало введение понятий расходного обязательства и бюджетного обязательства.
Сегодня согласно статье 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.
Экономическое содержание указанных понятий представлено в 1.1.
С правовой точки зрения (статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации) расходные обязательства представляет собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Бюджетным обязательством является расходное обязательство, подлежащее исполнению в соответствующем финансовом году.
Переход к формированию бюджета на основе расходных обязательств создало предпосылки для стабильности и последовательности проведения государственной политики, а также ликвидации нефинансируемых «мандатов».
Расходные обязательства стали правовым основанием включения в проект бюджета соответствующих бюджетных ассигнований и упорядочили процесс их планирования.
Формирование бюджета на основе строго учета и необходимости исполнения расходных обязательств органов власти потребовало внедрение в процесс планирования расходов бюджета реестра расходных обязательств, под которым согласно статье 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимается свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, обуславливающих публичные нормативные обязательств и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений законов и иных нормативных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.
Реестр расходных обязательств является важным информационным ресурсом, предоставляющим сведения о принятых органами решениях, влекущих за собой использование бюджетных средств, позволяющим проводить анализ расходных обязательств, обеспечивающим повышение прозрачности бюджетного процесса, обоснованности расходов бюджетов и их ориентацию на выполнение законодательно установленных функций государства (местного самоуправления).
Порядок формирования и ведения расходных обязательств федеральных органов власти установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2005 г. N 440 «О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации».

Зарубежный опыт планирования расходов бюджета

Переход России к рыночной экономике потребовал пересмотра принципов государственного управления и подходов к организации бюджетного планирования, распределению бюджетных средств, а также оценке потребности в бюджетном финансировании.
Внедрение в практику бюджетного планирования и организации бюджетного процесса в Российской Федерации инструментов и механизмов ориентированы на применение зарубежного опыта бюджетного планирования.
Эффективность управления государственными и муниципальными финансами и методы по ее достижению являются в настоящее время одними из самых актуальных вопросов зарубежной теории и практики государственного управления. Об этом позволяет судить в том числе значительное количество общепризнанных руководств и методических рекомендаций в сфере управления общественными финансами, изданных под эгидой Международного валютного фонда, Всемирного банка, Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР) и других международных организаций.
Анализ международной практики позволяет получить более наглядное представление об альтернативных методологиях и организационных решениях бюджетного планирования, которые могут быть использованы в России.
Вместе с тем абсолютная ориентация проводимых в России преобразований на использование зарубежного опыта планирования расходов бюджета представляется нецелесообразной и требует анализа и учета накопленного опыта с целью минимизации возможных провалов и максимизации эффекта от их внедрения, выявления преимуществ и недостатков, возможностей применения в отечественной практике и адаптации используемых в иностранных государствах механизмов для российских условий с учетом существующей специфики. Представляется исключительно важным не поддаться соблазну на основе существующих рекомендаций выработать усредненный подход к решению существующих проблем и применить его на практике, поскольку такой подход не учитывает сложившуюся макроэкономическую ситуацию, бюджетное устройство, специфику организации власти, законодательной и правоприменительной практики в Российской Федерации и другие факторы.
Особенности организации бюджетного процесса и планирования бюджетных расходов в конкретной стране определяются государственным устройством, спецификой государственного управления, целями и задачами проводимой государственной и бюджетной политики. Указанные факторы влияют на структуру бюджетной системы и организацию бюджетных отношений, состав доходов и расходов бюджетов, роль бюджета в экономической политике государства, а также разграничение функций и полномочий органов власти при формировании соответствующих бюджетов и определение направлений использования бюджетных средств, порядок расчета бюджетных ассигнований. Существование различий между действующими в разных странах системами управления бюджетно-налоговой сферой, их культурными, конституционными и правовыми условиями признается МВФ .
Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами // Финансы. - 2006. - № 10.-С. 12
В то же время управление бюджетом в развитых зарубежных странах ориентировано на реализацию ряда базовых принципов, обеспечивающих эффективное использование бюджетных средств, к которым относятся:
- прозрачность бюджетно-налоговой сферы;
- стабильность и устойчивость общественных финансов;