Соломаха Дмитрий Вячеславович. Управление муниципальным имуществом и местным бюджетом как функция местного самоуправления: правовые основы и проблемы реализации

Краткое описание

Соломаха Дмитрий Вячеславович. Управление муниципальным имуществом и местным бюджетом как функция местного самоуправления: правовые основы и проблемы реализации: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.02 / Соломаха Дмитрий Вячеславович;[Место защиты: ФГАОУВО Белгородский государственный национальный исследовательский университет], 2017

Содержание к диссертации

Введение
Глава I.Теоретико-правовые основы определения функции местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом и местным бюджетом
1. Понятие и система функций местного самоуправления: исторический аспект и современные подходы
2. Содержание и значение функции местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом и финансовыми средствами
Глава II.Имущественные и бюджетные отношения как объекты управленческой деятельности местного самоуправления
1. Особенности объектного состава муниципального имущества, его формирования и использования как элемента экономической основы местного самоуправления
2. Местные бюджеты и особенности их формированияв целях надлежащего обеспечения решения вопросов местного значения
Глава III.Реализация функции местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом и местным бюджетом
1. Население муниципального образования как основной субъект осуществления функции по управлению муниципальным имуществом и местным бюджетом
2. Реализация функции по управлению муниципальным имуществом и местным бюджетом органами местного самоуправления
3. Особенности реализации функции по управлению муниципальным имуществом и местным бюджетом в различных типах муниципальных образований
Заключение 190
Список использованных источников и литературы

Содержание и значение функции местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом и финансовыми средствами
Местные бюджеты и особенности их формированияв целях надлежащего обеспечения решения вопросов местного значения
Реализация функции по управлению муниципальным имуществом и местным бюджетом органами местного самоуправления
Особенности реализации функции по управлению муниципальным имуществом и местным бюджетом в различных типах муниципальных образований

Введение к работе

Актуальность темыисследования обусловлена недостаточной разработанностью проблематики правового регулирования и механизма реализации функции управления муниципальным имуществом и местным бюджетом, необходимостью выявления факторов как позитивного, так и негативного характера, влияющих на процессы управления муниципальным имуществом и местными бюджетами на современном этапе развития нашего государства.
Необходимость рассмотрения данного вопроса связана также со сложившейся в последнее время в силу воздействия целого ряда неблагоприятных факторов как внутреннего, так и внешнего характера финансово-экономической напряженностью в государстве. Сложности финансово-экономической ситуации предопределяют необходимость повышения эффективности использования всех внутренних ресурсов, находящихся в ведении субъектов публичной власти, а также оптимизации механизмов управления данными ресурсами, что должно способствовать стабилизации экономической, социальной и внутриполитической ситуации в стране. Это в полной мере относится и к проблеме совершенствования экономической, и в том числе финансовой деятельности местного самоуправления как первичного звена публичной власти государства, основной задачей которого является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, создание максимально комфортных и безопасных условий проживания граждан, поскольку «во многом именно состояние местного самоуправления определяет социальное самочувствие населения и гарантированность экономической свободы граждан по месту жительства, а институты хозяйственно-экономической самоорганизации населения являются, в свою очередь, существенным фактором самостоятельного решения населением вопросов местного значения»1.
Актуальность темы диссертационной работы вызвана также произошедшими в последнее время существенными изменениями в сфере правового регулирования местного самоуправления, в том числе в связи с принятием Федерального закона от 27 мая 2014г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъек-
1Бондарь, Н. С. Местное самоуправление: законодательство и практика реализации (в свете региональной правовой политики) / Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян. Серия «Библиотечка судебного конституционализма». Вып.6. Ростов-на-Дону: Профпресс. 2016. С.9.
тов Российской Федерации» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. В результате данных изменений, с одной стороны, были устранены законодательные ограничения, связанные с формированием и управлением муниципальным имущественным комплексом. Однако, с другой стороны, были существенно расширены полномочия органов государственной власти субъектов РФ, связанные с возможностью регулирования ими отношений по решению вопросов местного значения, в том числе в области управления муниципальным имуществом, перераспределению данных вопросов, а также полномочий по их решению законами субъектов РФ. Во многих субъектах РФ это породило ситуацию дисбаланса экономического комплекса местного самоуправления, муниципалитеты были лишены значительной части собственных источников дохода, а бюджеты муниципальных образований начали формироваться в основном на основе субсидий из бюджетов субъектов РФ.
Указом Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года»2установлены основные направления экономического развития регионов, основу которых составляет повышение материальной самостоятельности субъектов РФ и местного самоуправления. Данным Указом устанавливаются принципы государственной политики, одним из которых является разграничение полномочий между органами публичной власти, а также закладывается тенденция для развития механизмов и условий экономического взаимодействия участников экономических процессов.
В силу этого назрела потребность в комплексном исследовании функции местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов, как одной из основных составляющих полноценного существования местных сообществ, сбалансированного экономического и социального развития территорий муниципальных образований.
Степень научной разработанности темы исследования.Функции органов публичной власти как основные направления их деятельности, в том числе функции местного самоуправления и связанные с ними вопросы компетенции различных видов муниципальных образований, форм и способов их осуществления рассматривали С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, К.С. Бельский,
1Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 22. Ст.2770.2Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 4. Ст. 637.
Н.С. Бондарь, Т.М Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, В.В. Гулина,
А.А. Джагарян, В.В. Комарова, О.Е. Кутафин, Н.В. Постовой, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев, В.Г. Шайхразиев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др.
Отдельные правовые аспекты управления муниципальным имуществом и финансами были предметом научного анализа в работах таких ученых, как: О.И. Баженова, Л.А. Велихов, Е.Л. Глазков, А.Н. Костюков, В.В. Мокрый, Л.И. Пронина, А.И. Широков, В.П. Мазолин, И.И. Овчинников и др.
Проблемам взаимосвязи различных функций местного самоуправления посвящены работы ученых: О.В. Берга, А.В. Винницкого, А.Р. Еремина, О.А. Кожевникова, А.Н. Кокотова, А.Ф. Малого, Ю.Н. Мильшина, С.Ю. Наумова, И.В. Новиковой, С.Е. Чаннова, Л.А. Чердаковой, В.А. Щепачева и др.
При анализе функций местного самоуправления автор исходил из концептуальных подходов к исследованию функций субъектов публичной власти таких представителей науки теории государства и права как М.И. Абдулаев, Л.А. Морозова, А.И. Пиголкин и др.
В последние годы тематике, связанной с экономическими и финансовыми основами местного самоуправления, были посвящены диссертационные работы: Н.П. Олиференко «Полномочия органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений» (Москва, 2009), Д.С. Писарева «Экономическая основа местного самоуправления в городах Федерального значения: конституционно-правовой аспект (на примере города Москва» (Москва, 2010), В.В. Гулина «Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование» (Казань, 2013), О.В. Скорняков «Конституционно-правовое регулирование участия представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в бюджетном контроле» (Москва, 2013), С.В. Матвиенко «Экономическая основа местного самоуправления как комплексный правовой институт муниципального права Российской Федерации» (Москва, 2015).
Однако отдельных диссертационных работ, посвященных комплексному исследованию вопросов управления муниципальным имуществом и муниципальными финансами как функции местного самоуправления, ее содержанию и способам реализации, месту и роли в системе иных функций местного самоуправления, а также воздействию исследуемой функции на решение вопросов местного значения до настоящего времени не было.
Объектом исследованияявились общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией субъектами местного самоуправления законода-
тельно закрепленных полномочий по управлению средствами муниципальных бюджетов, а также имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований как самостоятельной функции местного самоуправления.
Предмет исследованиясоставили нормы конституционного, муниципального, а также связанные с ними нормы иных отраслей права, регулирующие деятельность и правомочия субъектов местного самоуправления по вопросам реализации функции управления муниципальным имуществом и местным бюджетом для решения вопросов местного значения.
Цель диссертационного исследованиязаключалась в формировании системного научного представления о содержании и реализации функции управления муниципальным имуществом и бюджетом муниципального образования, выработке на этой основе рекомендаций по совершенствованию правового регулирования данной функции и практики деятельности органов местного самоуправления по ее реализации.
Для достижения заявленной цели автором были поставлены и решены следующие исследовательскиезадачи:
проанализировано и раскрыто содержание базовых теоретических конструкций о функциях местного самоуправления как института публичной власти;
выявлена взаимосвязь между различными функциями местного самоуправления, произведена их систематизация по определенным критериям;
рассмотрены содержание и значение функции местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом и финансовыми средствами;
проанализирована правовая основа формирования и использования муниципального имущества, определены особенности состава имущественного комплекса муниципальных образований и порядок его использования;
охарактеризована правовая база формирования местного бюджета, источников его доходов и направлений расходования средств;
установлена правовая природа полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом и формированию местного бюджета;
рассмотрен состав субъектов муниципальной власти, наделенных полномочиями по управлению муниципальным имуществом и местным бюджетом;
выяснены особенности реализации полномочий отдельных органов местного самоуправления, по управлению муниципальным имуществом и местным бюджетом, а также направления их взаимодействия в данном процессе;
определено общее и особенное в формировании имущественного ком-
плекса и местного бюджета для различных типов муниципальных образований.
Методологическую основу диссертационного исследованиясоставили диалектический метод научного познания, а также основанные на нем общенаучные методы (синтез, анализ, индукция, дедукция, сравнение, обобщение, классификация) и частнонаучные (историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, формально-юридический) методы исследования.
Историко-правовой метод исследования применялся при изучении истории развития законодательства Российской Федерации, регулирующего как сам процесс формирования публичной власти на местном уровне, так и определение полномочий данных органов по реализации функции управления муниципальным имуществом и бюджетом публично-территориальных образований.
Сравнительно-правовой метод использовался при сопоставлении правовых норм нормативных правовых актов, регулирующих рассматриваемые функции местного самоуправления, в том числе муниципальных правовых актов различных муниципальных образований, в числе которых муниципальные правовые акты ряда городских округов из нескольких субъектов Российской Федераций.
Системно-структурный метод был применен при определении правовой природы муниципального имущества и средств муниципальных бюджетов, полномочий органов местного самоуправления в данной сфере.
Формально-юридический метод исследования был использован при характеристике различных субъектов, реализующих полномочия собственника муниципального имущества и местного бюджета.
Комплексное применение вышеуказанных методов научного познания способствовали изучению объекта диссертационного исследования с различных сторон во взаимосвязи и взаимодействии его элементов между собой, а также с иными функциями, реализуемыми органами местного самоуправления при решении вопросов местного значения, что позволило достичь решения поставленных целей и задач исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследованиясоставили сложившиеся в отечественной правовой доктрине, а также иных общественных науках учения и идеи о государстве и местном самоуправлении, публичной, в том числе муниципальной власти, функциях субъектов публичной власти, предметах ведения и полномочиях органов государственной власти и местного самоуправления, основах местного самоуправления, в том числе экономической основы и ее особенностях.
Нормативную основу диссертационного исследованиясоставили Кон-
ституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы реализации органами местного самоуправления функции по обеспечению управления муниципальным имуществом и местным бюджетом, а также взаимосвязанные с ними вопросы.
Эмпирической основой диссертационного исследованиястали материалы судебной практики, в том числе решения Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, материалы правоприменительной практики органов местного самоуправления по реализации функции управления муниципальным имуществом и местным бюджетом, статистические данные органов государственной власти и местного самоуправления Воронежской области, других субъектов Российской Федерации, экспертные заключения, данные социологических исследований, опубликованные в средствах массовой информации, на официальных сайтах органов государственной власти и местного самоуправления.
Научная новизнадиссертации заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
разработана новая научная идея о классификации функций местного самоуправления по такому критерию, как характер (содержание) вопросов местного значения, что позволяет объединить их в рамках одного направления управленческого воздействия;
предложено авторское определение функций местного самоуправления, обоснован вывод об их взаимосвязи и взаимозависимости;
доказана необходимость учета особенностей реализации функции по управлению муниципальным имуществом и местным бюджетом, характерных для разных видов муниципальных образований;
введены в научный оборот авторские трактовки населения муниципального образования как особого субъекта, обладающего определенными полномочиями в процессе управления муниципальным имуществом.
На защиту выносятсяследующиеположения,обладающие элементами научной новизны:
1. Комплексный подход к определению функций местного самоуправления как института публичной власти в Российской Федерации, в соответствии с которым функции представляют собой основные направления его деятельности, осу-
ществляемой населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления в целях достижения его главной конституционно закрепленной цели решения вопросов местного значения. В связи с этим функции органов местного самоуправления являются производными от функций местного самоуправления как публично-властного института, и должны рассматриваться в единстве и взаимосвязи (взаимозависимости) друг с другом.
2.Классификация функций местного самоуправления по такому критерию как характер (содержание) определенных групп вопросов местного значения, объединенных в рамках одного направления деятельности субъектов местного самоуправления, в целях выявления особенностей форм, методов, способов их управленческого воздействия на соответствующую область (сферу) общественных отношений. В соответствии с данным критерием предлагается выделять административно-правовую, социально-коммунальную и экономическую функции местного самоуправления.
3. Понятие экономической функции местного самоуправления как дея тельности населения и органов местного самоуправления по управлению муни ципальным имуществом и финансовыми средствами муниципального образова ния, которая обеспечивает реализацию конституционно закрепленного принци па самостоятельности местных сообществ в решении вопросов местного значе ния, а также оказывает существенное влияние на качество и уровень решения данных вопросов.
4. Уточненное положение о том, что в муниципальной собственности может находиться любое имущество, предназначенное для законодательно установлен ных целей его использования, если при этом не нарушаются положения законода тельства Российской Федерации в части ограничения круга имущества, нахожде ние которого возможно исключительно в собственности Российской Федерации. Несмотря на отсутствие законодательного ограничения на нахождение в муници пальной собственности того или иного имущества, его состав непосредственно за висит от видов функций местного самоуправления, реализуемых населением, ор ганами местного самоуправления самостоятельно либо через создаваемые ими му ниципальные предприятия и учреждения.
5. Авторский вывод о том, что при определении субъектов, обладающих полномочиями по управлению муниципальным имуществом от имени муници пального образования, недостаточно руководствова