Усовершенствование методов сбора и организации пространственных данных в автоматизированной информационной системе Московского земельного комитета

Краткое описание

Оглавление...•••— 2

Введение...3

1. Анализ существующих средств и методов кадастрового учета недвижимости и оформления земельно-правовых отношений...8

1.1. Системы кадастрового учета недвижимости, функционирующие в зарубежных странах...8

1.2. Средства и методы кадастрового и технического учета объектов недвижимости г. Москвы...27

2. Особенности кадастрового учета единых объектов недвижимости и организации пространственных (топографических) данных для оформления земельно-правовых отношений...36

2.1. Методы учета объектов недвижимости уполномоченными службами города Москвы (Москомзем, БТИ и ДИГМ)...36

2.2. Хранение информации в геоинформационных системах...53

2.3. Программные решения, использованные в экспериментальных работах для формирования БОН...58

2.3.1 Программный продукт GeoMedia Professional версии 5.01 ...58

2.3.2 Программный продукт GeoBuilder версия 2.6...63

2.3.3 Программный продукт Maplnfo...69

2.3.4 Программный продукт Oracle 8i Enterprise Edition...73

2.4. Предложения по порядку взаимодействия городских структур при оформлении прав на объекты недвижимости с последующим формированием единых объектов недвижимости...77

3. Методика формирования ЕОН...87

3.1. Концепция системы формирования ЕОН...87

3.2. Состав табличных и пространственных данных БД, необходимых для формирования ЕОН. Регламент предоставления информации...91

3.3. Усовершенствование пространственной базы данных Московского земельного комитета...98

3.4. Экспериментальная реализация методики формирования ЕОН...102

Заключение...118

Источники литературы...122

ПРИЛОЖЕНИЯ...128
Введение

Введение

Начиная с 1991 года, в Российской Федерации проходит земельная реформа, результатом которой должна стать ведущаяся по единой технологии рациональная и актуальная система кадастра. В ходе реформы затрагиваются многие вопросы, в том числе и вопрос о создании в стране кадастра недвижимости. Сегодня в России существует 5 официальных государственных кадастров. Это государственный земельный кадастр (ГЗК), государственный градостроительный кадастр (ГТК), государственный кадастр полезных ископаемых, водный кадастр и лесной кадастр. Есть основания предполагать, что скоро к ним добавится и кадастр недвижимости, который будет объединять данные ГЗК и ГТК, выполнив тем самым норму кодексов (гражданского, земельного, градостроительного) о единстве судеб земельных участков и зданий и сооружений, на них расположенных.

Современная история кадастра начинается со времен Наполеона. Именно тогда были заложены его основы. За это время кадастр реформировался от инструмента, позволяющего определить какое количество денег необходимо взять за использование именно этого куска земли, до информационной системы, которая содержит сведения, позволяющие получить исчерпывающую информацию по объекту недвижимости, земельному участку, как фактически неком имущественном комплексе. Это информация о местоположении, назначении, правовом статусе, владельце, экспликация земельного участка, его ограничения и обременения.

Современный зарубежный кадастр представляет собой систематизированный электронный документ, содержащий актуальную, достоверную, полную информацию о земельном фонде государства. Российский кадастр далек от «идеального» зарубежного оригинала, но множество принятых на сегодняшний день законодательных актов, нормативных документов свидетельствует о том, что это лишь дело времени, усилия органов исполнительной власти всех уровней и человеческих усилий. Законодательная база, созданная в Российской Федерации за последние несколько лет, позволяет делать по-

4

ложительные прогнозы. В большинстве субъектов РФ развернуты автоматизированные комплексы ведения Государственного земельного кадастра, которые позволяют вести кадастр по единой технологии, основываясь на единых принципах, независимо от территориального расположения. Начало нового тысячелетия стало переломным в этом направлении - приняты Земельный кодекс РФ и Федеральные законы о государственном земельном кадастре и землеустройстве, которые закрепили базовые понятия.

Города Санкт-Петербург и Москва, являясь городами федерального значения, одними из первых приступили к созданию автоматизированных систем кадастра. Этому способствовал и переход России, начиная с 1991 года, к рыночной экономике. Земля, а особенно городская, приобрела ценность и стала приносить доход. Поэтому сначала были созданы службы, занимающиеся учетом земельных ресурсов, собраны все имеющиеся данные о земле. Через несколько лет было накоплено огромное количество информации о землепользованиях, информация, которую становилось труднее и труднее анализировать, поэтому остро встал вопрос о создании автоматизированной системы. Были изучены все передовые технологии хранения и управления данными, поскольку речь шла не только о текстовых данных документов, удостоверяющих права пользования земельными участками, но и графическом представлении границ земельных участков. В результате в 1995 году была создана автоматизированная система Московского земельного комитета (АИС МЗК). За время ее существования изменялись требования к представлению информации, увеличивалось количество информации, которую нужно было анализировать, увеличивалось и количество видов хранимой информации. Поскольку изначально система АИС МЗК задумывалась как система сведений о землеустроительных делах, то экспликация земельных участков, сведения об объектах недвижимости в виде семантической информации отсутствует. В качестве «подложки» используются растровые изображения топографических планшетов масштаба 1:2000, что позволяет получить наглядную картину об этих данных, но зачастую актуальность топографической ос-

5

новы составляет несколько лет, и состав сведений недостоверен. Более того, растровая картографическая основа не может быть проанализирована с целью получения топологических и геометрических данных.

Тенденции развития рынка земли в Российской Федерации диктуют требования к составу информации по земельным участкам, необходимой для ее качественного и количественного учета, а также для совершения сделок с ней. В этой связи орган государственной власти, осуществляющий этот учет, принял соответствующие нормативные документы, регламентирующие состав информации. Таким образом, основным документом, содержащим все сведения о земельных участках, установлен Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ), который состоит из множества форм, которые в свою очередь включают следующую информацию о земельных участках:

• местоположение,

• количественные показатели,

• экономические характеристики земельного участка,

• правовой статус,

• сведения об ограничениях и обременениях,

• сведения об объектах недвижимости, неразрывно связанных с земельным участком [46].

Эти данные тесно связаны с еще одним государственным реестром — Единым государственным реестром прав (ЕГРП), который ведется учреждениями юстиции. Он является систематизированным сводом правовых сведений об объектах недвижимости (земельных участках, неразрывно связанных с ними зданиях и сооружениях) и совершаемых с ними сделках [44]. Остальными источниками информации для ЕГРП являются органы, осуществляющие технический учет объектов недвижимости и занимающиеся подготовкой документов и информации для оформления прав на них.

Все это позволяет сделать вывод, что подобное размножение данных приводит к неоднозначности в получении сведений об интересующем объекте, которую можно устранить путем создания информационной системы, по-

6

зволяющей интегрировать данные с целью актуализации и проверки полноты сведений и их достоверности.

Научная и практическая направленность представляемой работы связана с проработкой ряда вопросов усовершенствования организации пространственной составляющей базы данных Московского земельного комитета, содержащей сведения о земельных участках. Корректное и безопасное преобразование данных АИС МЗК в полноценную геоинформационную среду с интеграцией этих данных с другими источниками пространственной и семантической информации московского мегаполиса является на сегодня наиважнейшей научно-практической задачей. Необходимость этого решения назрела уже давно и стала еще более актуальной с возникновением и развитием институтов Градостроительного кадастра, а также с развитием и совершенствованием нормативно-правовой базы всех кадастров (в первую очередь земельного) [5].

Интеграция данных по земельным участкам и неразрывно связанной с ними недвижимостью, очевидно, выдвигает более строгие, гибкие требования к системам сбора и хранения пространственных данных. Поэтому, в предлагаемой работе в первую очередь уделено внимание усовершенствованию существующей модели хранения пространственной базы данных Московского земельного комитета, с целью приблизить ее к современному уровню, позволяющему производить полноценный пространственный анализ данных и взаимодействовать АИС МЗК с другими информационными системами.

Наряду с этим, в исследовании разрабатываются вопросы, касающиеся получения, преобразования и агрегировании информации по совокупным характеристикам объектов недвижимости (земельным участкам, а также зданиям и сооружениям, неразрывно с ними связанным), используя данные существующих кадастров на примере ситуации, имеющей место в г. Москве. При корректной реализации предложений, выдвигаемых в этой работе, можно будет говорить о создании автоматизированной системы, позволяющей

7

интегрировать сведения земельного и градостроительного кадастров и ряда учреждений и ведомств московского мегаполиса, понимая под кадастром недвижимости совокупность сведений полностью описывающих их правовые, технические, социальные и прочие характеристики, представляя его единым объектом недвижимости (БОН).

8

1. Анализ существующих средств и методов кадастрового учета недвижимости и оформления земельно-правовых отношений.

Кадастровый учет на сегодняшний день для России понятие не новое. Под кадастром понимается регистр или реестр правовых записей об объектах недвижимости. Причем за рубежом основным объектом недвижимости является земельный участок. Такая ситуация сложилась исторически в силу того, что целью создания кадастра было введение поземельного налогообложения. На современном этапе слово кадастр несет на себе более весомую нагрузку. Его рассматривают как систематизированный свод документированных сведений об объектах недвижимости их местоположении, назначении и правовом статусе [46]. Причем это не только словесное описание, но и графическое представление объектов. Кадастровые системы существуют практически в каждой стране, их сведения широко используют не только налоговые органы, но и другие городские или сельские службы. Среди них можно выделить органы архитектурного управления (в крупных населенных пунктах), коммунальные службы, органы исполнительной власти и др. Как осуществляется кадастровый учет, каковы его особенности, насколько достоверны и актуальны его данные, есть ли незатронутые стороны или кадастровую систему можно признать всеохватывающей и полной — этому будет посвящена эта глава.

1.1. Системы кадастрового учета недвижимости, функционирующие в зарубежных странах.

Для того чтобы получить представление о кадастре, кадастровых системах, его основах и принципах, рассмотрим существующие кадастровые системы некоторых европейских стран и перспективы их развития.

Все кадастровые системы сходны между собой и имеют одинаковую структуру, которая включает 3 основных компонента: регистр (реестр) участков, кадастровые карты и записи о правах. Различия связаны с юридической стороной землепользования, регламентируемой земельными кодексами

9

стран, и заключаются в правовом положении земель, различных видах собственности на землю, различных условиях получения и передачи прав собственности на объекты недвижимости. Западноевропейские кадастровые системы обеспечивают систематическое покрытие всей территории и ведут непрерывное обновление данных. В регистре участков содержится вполне привычный для нас состав сведений — площадь участка, местоположение, вид землепользования, данные о землепользователе, строения, расположенные на земельных участках. Эти данные в совокупности с данными других информационных систем позволяют получить полную и разнообразную информацию об участках и их владельцах. В свою очередь, это же позволяет говорить о ведении многоцелевого кадастра.

В 1985 году Международная группа экспертов по землеустройству и информационным системам в землепользовании утвердила следующее определение: «Кадастр — это систематически поддерживаемый публичный реестр сведений о недвижимости на территории страны или региона, основанный на топографической съемке границ участков собственности, которым присваиваются надлежащие обозначения. Очертания границ участков и их обозначения отображаются на крупномасштабных картах».

Как говорилось ранее, информационные кадастровые системы большинства стран схожи. Это в частности обусловлено единством их происхождения - все они содержат принципы французского кадастра, определенные Наполеоном. Главным было наличие словесного описания и карты. Кроме того, французский кадастр был направлен на взимание налогов за пользование землей. До сих пор во многих странах сведения кадастра являются основой для начисления различных видов земельных и имущественных налогов.

Основные принципы земельного кадастра европейских стран:

1. Кадастровый учет должен быть полностью завершен на исследуемой территории.

2. Кадастр должен вестись на достаточном объеме данных.

3. Затраты должны быть соизмеримы с ожидаемыми средними прибы-

10 лями от ведения кадастра.

4. Кадастр должен быть многоцелевым.

5. Кадастровая единица должна быть единой земельной единицей, надежно защищенной законом.

6. Записи должны вестись относительно земельных участков, а не владельцев.

7. Затраты на ведение кадастра должны быть определены Правительством.

8. Проектирование земельно-учетных систем должно быть ориентированно на будущее.

Одним из важнейших принципов, как мы видим, является ведение многоцелевого кадастра, то есть кадастра, который содержит избыточные данные, относящиеся не только к землепользованиям (земельным участкам). Например, к таким данным можно отнести сведения о наличии зданий, растительности, водных объектов на земельных участках и др. [3].

В последние годы активно обсуждается вопрос о создании единой кадастровой системы в Евросоюзе. Был разработан проект EULIS - European Land Information Service (Европейская Служба Информации о Земле). Одна из основных целей проекта EULIS состоит в том, чтобы поддержать не учитывающие границ услуг по предоставлению информации о земле, которые будут расширять рынок недвижимой собственности. Станет более доступной операция продажи и покупки собственности между жителями различных стран. Будет более легко получить ссуду, основанную на закладном кредите с банком в другой стране. Конкуренция между банками и учреждениями, выдающими кредиты, будет обострена, что приведет к положительному воздействию на потребителей. Надежная и легко доступная информация о земле -одно из оснований для развития единого рынка, то есть свободного движения в ЕС товаров, людей, услуг и капитала [14].

Информация о земле имеет жизненный интерес для социального и экономического развития общества. Система регистрации земли является осно-

11

ванием, которое гарантирует собственность и безопасность срока владения, обеспечивает безопасность для кредита, уменьшает земельные споры и гарантирует результат судебных процедур, касающихся права на землю, включая права передачи земли. Информация о земле также является основанием для налога на землю и на собственность, городского планирования и развития инфраструктуры, управления окружающей средой и статистического производства.

Проект EULIS предполагает создать электронную информационную систему ЕС. Обработанная на компьютере информация о земле станет доступной посредством усилия ответственного агентства, непосредственно или через дистрибьютора. Общественный доступ к правительственным записям и секретность будут регулироваться законодательством. В наиболее развитых странах выдача сведений из информационной земельной системы посредством служб и приложений осуществляется достаточно быстро. Однако это касается только информации на национальном уровне. А возможности систем предоставлять данные, прежде всего, относительно области самого большого интереса для индивидуальных граждан, то есть передачи и заклада семейного дома, находящегося на территории другой страны малы - главным образом из-за высоких операционных затрат. Это также влияет на тот факт, что число, например, финансовых компаний на национальных рынках, и также конкуренция, находятся в подавленном состоянии.

Земельное право является, и будет в течение обозримого будущего оставаться национальной проблемой, но существует серьезная причина для улучшения полезности и доступа к информации по мере уничтожения препятствий, которые могли бы существовать для финансовых учреждений. Европейская Ассоциация Заклада также отмечает это. Реализация предложенного проекта может быть отмечена как мера по уничтожению торговых барьеров, и одновременно может увеличивать возможность использования общественной информации для компаний частного сектора.

Вплоть до сегодняшнего дня сделки с недвижимой собственностью

12

были национальными в смысле того, что некоторые лица работали поперек национальных границ. Это означало наличие закрытых рынков, зачастую низкую конкуренцию, в связи с чем клиенты сталкивались с трудностями при сравнении цен и т.д. Те, кто владеет недвижимой собственностью в разных странах, столкнулись с затруднениями и высокими затратами при попытке заклада собственности, расположенной в другой стране, также как фактически при покупке собственности.

Развитие интернетовских банков и телефонного банка, однако, означает, что начались радикальные перемены рынка. Обеспечиваются новые возможности для одного индивидуума по сравнению условий и много другого. Многие европейцы могут теперь получить ссуду и заимствовать деньги без урегулирования фута в офисе банка. Возможность получить заклад под семейный дом через интернет уже существует. Но проблемы, связанные с получением информации о земле, такой как: кто является зарегистрированным владельцем или держателем права (титула) собственности, какие препятствия существуют или где собственность зарегистрирована - все еще существуют. Учреждение Службы Европейской Информации о Земле стремится адресовать эту проблему.

Директор Microsoft Стив Боллмер недавно заметил, что ИТР (информационная техническая революция) может быть охарактеризована 4 шагами:

1) развитие компьютера,

2) развитие дружественного компьютера (PC, Windows,H т.д),

3) появление Интернета,

4) появление XML.

Применительно к информационным земельным системам можно сказать, что с появлением интернета постепенно увеличивается использование их информации. Интересно наблюдать, как растут новые пользовательские группы и новые приложения.

XML - и его географический "диалект" GML - облегчают обмен данных и комбинацию данных из различных источников. Это означает, например,

13

что кадастровая информация более легко может быть объединена с информацией об окружающей среде или с информацией об интересах страховых компаний.

Существует также сильная тенденция движения к объектно-ориентированным базам данных. Существующие и появляющиеся ISO (международная организация по стандартизации) стандарты по географической информации (19 100 рядов) строятся на архитектуре управляемой модели, которая подразумевает объектно-ориентированный подход. Использование объектно-ориентированного подхода означает, что информация может использоваться более гибким способом. Те, кто ранее говорили, что карта «говорит» больше чем тысячи слов, могли бы теперь сказать, что та тысяча слов «говорит» больше, чем карта [17].

Рассмотрим особенности кадастровых систем отдельных стран. Поскольку Франция является родиной кадастра, то ее кадастровую систему мы рассмотрим подробнее.

Франция. Хотя французский кадастр и является «прародителем» кадастров других европейских стран, на сегодняшний день он не является образцом. Литеральная (буквенная) информация строго связана с географической. Участок земли определен как сущность, привязанная к владельцу и финансовому подразделению (части), следуя наполеоновской концепции. В основном, кадастр несет финансовую функцию, эволюционирующую к информативной функции и, дополнительно, имеет некоторую доказательную функцию. Бюро "Защиты залога " держит и управляет Земельным регистром.

Кадастр однороден на всей столичной территории Франции с некоторыми небольшими отличиями для кадастра Эльзаса-Мозеля, потому что юридический характер здесь более явно выражен посредством ведения Книги Регистра и обязательства проведения маркировки земельных участков.

До революции 1789 года кадастр носил по существу местный характер во Франции, несмотря на различные попытки его глобализации. Короли Чарльз VII, Луи XIV и Луи XV предусмотрели, в свою очередь, проект сие-

14

тематического кадастра как основу последовательной системы таксации (налога), применимой ко всей стране.

Накануне революции, основанием для установления размера налога являлся тот же самый метод, который установлен в соответствии с Римским законом: декларация владельцами содержания и дохода от их собственности, под наблюдением специальных уполномоченных.

В 1789 году 73 избирательных собрания Дворянства и 58 Третьих Сословий потребовали реализацию общего (генерального) кадастра, как единственной системы, способной положить конец существующей произвольности.

Учредительное собрание, согласно закону от 1 декабря 1790 года, отменило прежние налоги — на обработку почвы, двадцатину, подушный налог, и церковную десятину - и заменили их единственным налогом. Однако этот закон не устанавливал создание планов земель.

Декреты от 21 августа и 23 сентября 1791 года окончательно наделили властью управления Департаментов (единица административного деления Французской Республики) установить съемку части плана территорий. Однако, выполнение этой съемки, оплачиваемой коммунами, должно было остаться ограниченным.

Закон 22 брюмера года VI (12 ноября 1797 года) закончил и расширил органический закон 3 фримера года VII (23 ноября 1789 года), создав администрацию прямых налогов, отвечающую за справедливое применение налога. Однако общая идеология кадастра не была предусмотрена на этой стадии. Система все еще была основана на декларациях, сделанных владельцами.

Администрация окончательно подтвердила потребность в единстве технологии работ по определению содержания каждой собственности и ее дохода, но стоимость таких действий и временные затраты, заставили общественные власти отказаться от проекта.

Декрет консулов 12 брюмера года XI (3 ноября 1802 года) остановился на "Общем кадастре по массам зерновых культур" в 1915 коммунах. План,

15

вычерченный в масштабе 1:5000, представил ситуацию территорий коммун с массами, обозначенными естественными пределами. В каждой из этих масс, владельцы объявляли содержание участков, находящихся в собственности.

Поскольку такая система увеличила число жалоб мэров, общих советов и владельцев, то после пяти лет работы от нее отказались.

Поэтому генеральная съемка всех частей (участков) территории стала существенной. Закон от 15 сентября 1807 года явился основанием происхождения французского парцеллярного кадастра.

Начатые в 1808 году, работы прогрессировали быстро до 1814 года, а затем замедлили темп с 1814 года до 1821 года. После 1822 года темп работ опять был увеличен. Работы были закончены в 1850 году в континентальной Франции. Далее их продолжили на Корсике и на захваченных территориях (Графстве Найса и Савойе).

Однако парцеллярный кадастр, называемый "старый кадастр", остался неизменным, поскольку обновление не было предусмотрено. Ситуация с участками была преобразована с общим развитием сельской экономики и развитием городов, автомобильных и железных дорог и т.д. Это стало основой для обновления плана (сохраняя кадастр современным).

Внепарламентская комиссия, отвечающая за изучение вопросов, поднятых реформой кадастра, была создана в 1891 году. Ее работы были закончены в 1905 году, не получив законодательную санкцию. Однако их полезность нельзя отрицать, поскольку они вдохновили работы, которые привели в 1955 году к реформе регистрации недвижимого имущества и к новым правилам, применимым для обновления кадастра, чтобы он соответствовал названию «современный».

Окончательно, закон от 16 апреля 1930 года установил исключительный пересмотр оценки, служащей основанием для налога неразработанных свойств собственности. Это сформировало предпосылку общего восстановления старых кадастровых планов, важных для государства, и сохраняя их современными на постоянной основе.

16

Закон 1930 года ограничил полную перерисовку кадастра в некоторых коммунах, где он был признан необходимым для основания оценки налога на собственность. Простое обновление плана было положено в основу в других коммунах, где ценность структуры старого кадастрового плана была признана достаточной, и где участки не претерпели слишком много изменений с самого начала. Обновление, установленное этим законом, сегодня закончено. Однако в Департаментах Эльзаса и Мозеля, где обновление Наполеоновского кадастра было предпринято в соответствии с Немецким законом от 31 марта 1884 года, оно ещё не закончено.

Принцип обновления был повторно представлен в пределах структуры реформы регистрации недвижимого имущества от 1 января 1956 года, делая обязательным в параметрах обозначение их кадастровыми идентификаторами в любом акте, подчиненном формальностям регистрации недвижимого имущества (дело обстоит так в отношении нотариальных актов). Теперь существуют близкие отношения между кадастром и файлом недвижимого имущества, содержащегося в закладных регистрах, излагающих подробно юридические (законные) события, происходящие с собственностью (в Эльзасе-Мозеле действующая система такова, что книга собственности находится у судей (должностных лиц), это унаследовано из Немецкого закона).

Наконец, закон 1974 года разрешил дальнейшее обновление кадастра, называя его "проверкой" всякий раз, когда это было вызвано недостатком адаптации плана и изменений структуры (остова) участка.

Сегодня кадастр Франции можно назвать ИСЧЕРПЫВАЮЩИМ, ПОСТОЯННЫМ, ОПИСАТЕЛЬНЫМ (НАГЛЯДНЫМ) и ОЦЕНОЧНЫМ реестром (списком) установленной собственности, кадастр отражает гражданский статус построенной и неразработанной собственности.

Его главные миссии:

• Финансовая (фискальная) (оценка недвижимого имущества, определение базовых ставок налога на собственность, идентификация владельцев, которые способны заплатить налог),

17

• Юридическая (законная) и связанная с собственностью (идентификация и физическое описание собственности),

• Техническая (учреждение кадастрового плана и сохранение его современным, а также топографические карты существенны для идентификации и физического описания собственности при возникновении вопросов).

Система кадастра включает:

• 7500 агентов, включая 1500 инспекторов,

• 313 офисов или центров по сбору налогов на собственность, распространенных по всей Франции,

• 4 региональных центра обработки данных со специализацией на собственности, и которые обновляют документацию,

• 4 фотограмметрических цеха: Saint-Germain-en-Laye, Ренн, Марсель и Тулуза для производства кадастровых планов по аэрофотоснимкам,

• Национальная Служба Кадастровой Документации, расположенная в Saint-Germain-en-Laye, которая имеет дело с индустриальным воспроизводством кадастровых планов, архивированием или воспроизводством матрицы, и изданием кадастрового регистра или микрофишей,

• Ecole Nationale du Cadastre в Тулузе, обеспечивающий основное профессиональное обучение агентов.

В его управлении также находятся:

• 590,000 листов планов,

• 34,5 миллионов общинных счетов владельцев,

• 96,7 миллионов участков,

• 35,5 миллионов помещений,

• 5,7 миллионов названий (имен) окрестностей,

• 680,000 названий (имен) дорог.

Во Франции основным является финансовая сторона кадастра. Таким образом, ответственность за регистрацию собственности в Земельном регистре и Кадастр находятся под контролем (управлением) Министерства Эко-

Список литературы