Зерщиков Юрий Стефанович. Региональная налоговая политика: границы самостоятельности и механизм реализации

Краткое описание

Зерщиков Юрий Стефанович. Региональная налоговая политика: границы самостоятельности и механизм реализации : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Ростов н/Д, 2001 166 c. РГБ ОД, 61:02-8/130-6

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования региональной налоговой политики 12
1.1. Региональная налоговая политика: сущность, принципы построения, границы самостоятельности 12
1.2. Роль налоговой политики в структурной организации экономической политики 34
Глава 2. Налоговая система как инструмент регулирования регионального воспроизводственного процесса 44
2.1. Региональная налоговая система: содержание и структура 44
2.2. Критерии оптимизации функционирования налоговой системы в рамках собственной компетенции 59
Глава 3. Механизм осуществления региональной налоговой политики 81
3.1. Налоговый паспорт региона - нотационный инструмент информационного обеспечения региональной налоговой политики 81
3.2. Институционально-организационный механизм обеспечения региональной налоговой политики как фактора достижения финансовой самодостаточности и устойчивости экономики региона 109
Заключение 134
Список библиографических источников 144
Приложения

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Востребованность концептуальной разработки проблем региональной налоговой политики определяется решающей ролью для государства сферы налоговых отношений, сложных и противоречивых по своей природе. Россия переживает период становления их цивилизованных форм. Возрастает стабилизирующая роль налоговой системы регионов как фактора обеспечения устойчивости динамики их экономического развития. Без ведения мобильной и научно-обоснованной налоговой политики на местах государственное регулирование во всех сферах жизни региона: экономической, социальной, политической - лишено перспективы. Дефицит научных разработок проблем региональной налоговой политики в условиях поиска новых подходов к их решению, позволяющих обеспечить большую эффективность налогообложения, актуализирует постановку проблемы проведенного исследования.
Степень изученности проблемы. При достаточно широком спектре исследований, посвященных процессам становления и проблемам формирования налоговой системы России, экономическая наука обнаружила недостаточность теоретических знаний по вопросам региональной налоговой политики, отвечающих потребностям практики. Концепция налоговой политики, строительство системы государственного и регионального налоговедения, механизм налогового регулирования экономики - вот далеко неполный перечень предметов анализа многих современных ученых-экономистов и специалистов-налоговиков высокого квалификационного ранга, которые ищут ответы на возникающие вопросы, генерируемые радикально меняющейся экономикой России. Среди них труды А.Брызгалина, И. Горского, Ю. Данилевского, З.Клюкович, В. Князева, А.Коломиец, Л.Окуневой, А.Левина, В.Панскова, Л.Павловой, А. Починка, А.Паскачева, В.Сенчагова, Д. Черника, С. Шаталова, Т.Юткиной. Институциональные проблемы реформирования налоговой системы анализируются в работах В. Волконского, Г. Клейнера, В. Полтеровича, А.Шаститко.
Однако вопросы собственно региональной политики чаще всего затрагиваются в монографических исследованиях попутно. О налоговой политике высказываются суждения, касающиеся ее эффективности или неэффективности, в связи с необходимостью реформирования налоговой системы. Недостаточно разработаны методологические основы реализации налоговой политики, отвечающие на вопрос, как управлять налоговым производством. Ни в законах, ни в реальной политике не обоснована до конца степень самостоятельности регионов в принятии налоговых решений. При объективно существующем разнообразии условий и факторов социально-экономической жизни конкретных территорий порой затруднительно установить региональную специфику в построении системы налогообложения. Методологически значимыми в формировании авторской концепции проблем региональной экономики послужили теоретические положения и подходы, обоснованные в работах Л. Абалкина, А.Адамеску, В. Бильчака, В. Бутова, А.Гранберга, А. Грязновой, А. Добрынина, А. Дружинина, В.Золотарева, В. Игнатова, О. Иншакова, Н. Кетовой, Ю. Колесникова, Д.Львова, В. Овчинникова, А. Тамбиева, А. Татаркина и др.
Большая социальная и народнохозяйственная значимость, недостаточная разработанность теоретико-методологических и организационно информационных аспектов региональной налоговой деятельности, практический и научный интерес диссертанта обусловили выбор темы исследования, логику и внутреннюю структуру работы.
Цель исследования состоит в обосновании сущности, концепции, приоритетов, принципов построения механизма реализации региональной налоговой политики и поиска практических решений по ее осуществлению на примере Ростовской области.
Реализация поставленной цели обусловила необходимость последовательного решения следующих задач:
• установить формы взаимосвязи стратегии налоговой деятельности с другими сферами (компонентами) экономической политики региона;
• определить приоритеты и принципы формирования региональной налого
вой политики;
• раскрыть условия, в которых осуществляется налоговая политика регионов, акцентируя внимание на определении границ ее самостоятельности;
• на основании предложенных подходов дать оценку состояния налоговой системы и политики Ростовской области, особо выделив два аспекта - стимулирующий и фискальный;
• разработать методологические подходы к моделированию региональной концепции развития налоговой политики с использованием данных налогового паспорта;
• обосновать программу и инструментарий реализации концептуальных мер налоговой политики в Ростовской области.
В соответствии с целью и задачами диссертации объектом исследования является структурно-рыночная трансформация налоговой системы России и ее регионов, являющаяся действенным инструментом регулирования экономических отношений, ориентированных на стабилизацию и развитие воспроизводственного потенциала региона.
В границах обозначенного объекта предметом исследования выступает региональная налоговая политика, формирующая институционально-организационный механизм оптимального функционирования налоговой системы региона в рамках установленных границ ее самостоятельности.
Методологические и теоретические основы исследования. Теоретическая концепция работы базируется на фундаментальных и прикладных исследованиях отечественных и зарубежных авторов, посвященных экономической природе налогов, региональным моделям налогообложения, налоговому администрированию. Методологической основой исследования явились используемые в рамках общего системно-функционального подхода методы общенаучного познания: наблюдение, систематизация и логически познавательное осмысление, факторный анализ, а также традиционные приемы экономического анализа: экономико-статистических группировок, сравнительных и выборочных обследований, графический, интерпретаций и другие.
Информационно-эмпирическая и нормативная база исследования
представлена данными ведомственной и государственной статистики, первичного учета управления Министерства по налогам и сборам Ростовской области, фактами, опубликованными в научной литературе и периодической печати, директивными, нормативно-правовыми документами, актами Президента и Правительства РФ.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Региональная налоговая политика обладает особым статусом, функционально дополняя право на регулирующую роль общегосударственной федеральной политики, мобилизацией налоговых поступлений, обеспечением собираемости налогов и пополнением бюджетного потенциала. Региональная налоговая система функционирует в условиях ограниченной самостоятельности, которая формирует особые принципы ведения налоговой политики. Наиболее важными из них являются: компетентное налогообложение; сбор всех налогов и контроль за ним; специальная, дополненная региональной компонентой, нормативно-законодательная база, обеспечивающая действенное функционирование региональной налоговой системы; инициативы по повышению стимулирующей функции налогообложения; инновации в сфере мотивации активности налоговых органов.
2. Характерной качественно-образующей чертой рыночно-экономичес- кого пространства России являются единство и общность ее налогового пространства, проявляющаяся в целостности трехуровневого организационно-институционального устройства ее налоговой системы, включающей федеральную, региональную и местную (муниципальную) подсистемы, каждая из которых решает собственные задачи, и реализует свою функцию в системе государственного регулирования. Региональная налоговая система, функционируя на территории субъектов Федерации по правилам, установленным Налоговым кодексом РФ, является по компетенции нижним уровнем для общероссийской и верхним - для местной системы налогообложения, что с позиции структурной организации отвечает сущности ре
гиональной налоговой политики.
Содержание налоговой политики меняется в зависимости от изменений экономических условий. Анализ репрезентативного эмпирического материала, характеризующего состояние налоговой системы Ростовской области, выявил уровень ее развития, позволил обосновать и апробировать ряд инструментов повышения действенности региональной налоговой политики: ориентирующая адаптация к новым налогам, подготовка пакета региональных законов в сфере налоговой политики и активная коммуникационно-информационная разъяснительная работа по поводу нововведений с учетом российского налогового менталитета плательщиков.
Проявление закономерной взаимосвязи между обновлением парадигмы налоговой политики и изменением ее методологии, инструментарно-методологического аппарата нашло воплощение в реализации идеи налоговой паспортизации регионов РФ, внедренной в практику работы налоговых служб Ростовской области. Представленная в паспорте области система обобщающих индикаторов характеризует в развернутом виде все стороны функционирования налоговой системы, ее взаимодействие с бюджетами, а также содержит расчетно-аналитические показатели взаимосвязи с другими сферами жизни региона, что обеспечивает принятие более обоснованных решений в налоговой политике и делает ее конкретной, рациональной и реальной. Организация в составе Управления МНС по Ростовской области отдела налоговой паспортизации (по предложению диссертанта) позволит довести разработанную форму паспорта до городов и районов области.
Принципиальная новационная черта обоснованной концепции развития налоговой политики в Ростовской области, представляющей собой идеологию программы перспективных действий, состоит в перенесении центра тяжести с фискальных начал системы налогообложения на функции ее регулятивного характера, что проявляется в повышении роли имущественных налогов, увеличении доли ресурсных платежей, упорядочении и максимальном сокращении налоговых льгот.
Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в теоретико-методологическом обосновании новационных черт региональной налоговой политики и механизма ее реализации. Элементы реального приращения научного знания состоят в следующем:
- выработана авторская позиция и обоснованы принципиальные положения, характеризующие специфику региональной налоговой политики, ее взаимодействие с политикой федерального центра, разграничение функций между ними, что позволило обосновать меры по автономизации региональной налоговой системы, обеспечивающей финансово-бюджетную самодостаточность воспроизводственного режима функционирования производственно- территориального и социально-экономического комплексов региона;
- дана трактовка сущности введенных в научный оборот понятий «функциональной», «бюджетно-доходной», «бюджетно-налоговой» границ самостоятельности региона (региональной налоговой компетенции);
- разработан нетрадиционный методологический подход к моделированию вариантов развития региональной налоговой системы и, соответственно, политики. Предложен оригинальный институционально-организационный механизм нормативно-паспортного обеспечения региональной налоговой политики как фактора достижения финансовой самостоятельности и устойчивости экономики региона;
обосновано авторское видение перспектив развития региональной налоговой политики, сформулирована ее концепция, основные идеи которой представлены в принципиальной блок-схеме, отражающей новые приоритеты политики, индикативность налогового планирования, меры по усилению налогового стимулирования экономической стабильности;
- адаптирована применительно к региону идея налоговой паспортизации, обоснована ее целесообразность и функционально-инструментарная применимость для налогового планирования и прогнозирования. Разработан и апробирован комплекс конкретных мер по реализации института и технологии паспортизации в деятельности налоговых органов Ростовской области. Обоснова
ны пути регулирования налогового производства, обеспечивающие позитивные сдвиги в развитии региона. На основе мониторинга изменений налоговой политики последнего пятилетия выявленная тенденция усиления право- и нормотворческои деятельности налоговых органов наряду с укреплением их фискальных позиций;
разработана система инструментария и мер аналитико-прикладного характера по оценке влияния региональных факторов на процессы, происходящие в налоговой сфере Ростовской области. Установленный уровень показателя финансового левериджа позволил автору подтвердить финансовую самодостаточность и устойчивость этого региона.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что соискатель, выполняющий обязанности руководителя Управления Министерства по налогам и сборам РФ по Ростовской области, концептуально обосновывая инициировал подготовку к введению новых региональных налогов (налога с продаж, налога на игорный бизнес, единого налога на вмененный доход), обсуждение предложений по назревшим изменениям в налоговом законодательстве.
Результаты исследования использованы в представленных в вышестоящие органы аналитических записках, разработанных предложениях по улучшению налогового законодательства, направленных для рассмотрения в Законодательное Собрание Ростовской области и Министерство по налогам и сборам РФ.
Отдельные авторские разработки используются в практической деятельности Управления Министерства по налогам и сборам по Ростовской области. Это относится, в частности, к методике оценки эффективности новых региональных налогов, разработке «Сертификата доверия», статус которого предусматривает их выдачу предприятиям, не имеющим задолженности по платежам в бюджет всех уровней. Авторский проект налогового паспорта прошел апробацию в деятельности налоговых органов Ростовской области. Новаторством в налоговой политике являются разработанные автором конкретные меры
по технологии реализации идеи паспортизации в деятельности налоговых органов региона.
Теоретические положения, инструментарий и практические результаты диссертационного исследования используются автором в системе повышения профессиональной квалификации работников налоговых, финансовых органов, в учебном процессе при подготовке специалистов в Ростовском государственном экономическом университете, в Ростовском институте управления, бизнеса и права, а также могут найти применение при разработке региональной бюджетной и налоговой политики Минфином РФ, Министерством по налогам и сборам России.
Обобщения и выводы диссертации могут служить основой последующего исследования теоретических и прикладных проблем налоговой политики.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования прошли научную и практическую апробацию. Наиболее важные из них нашли отражение в выполненной с участием диссертанта научной работе по заказу Торгово-промышленной палаты Ростовской области на тему «Разработка рекомендаций по совершенствованию налоговой системы Ростовской области как фактора экономической стабилизации и развития предпринимательства», и были представлены в докладах на республиканских, межрегиональных, межвузовских научно-практических конференциях.
Практические рекомендации нашли отражение при разработке областных законов по налогам, а также использованы в организации деятельности Министерства экономики, финансов Ростовской области, Торгово-промышленной палаты, отдельных предприятий, организаций. Автор участвовал в разработке раздела «Налоговая политика» Концепции экономической политики Ростовской области. Результаты научного исследования отражены в монографии, статьях, докладах на научно-практических конференциях, представлены в докладах и выступлениях на Законодательном собрании, координационных советах, коллегии Министерства по налогам и сборам РФ.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 научных работ об щим объемом 9,3 п.л.
Структура диссертации отражает цели и задачи исследования. Диссертация изложена на 166 страницах, состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка библиографических источников, 12 приложений. Работа проиллюстрирована 32 таблицами, 10 рисунками и диаграммами.
Основные положения диссертации опубликованы в работах:
1. О повышении эффективности работы налоговых органов в современных условиях, (в соавт.) Издательство «НМЦ «Логос»»., Ростов-на-Дону, 1999-2п.л.
2. Налоговая концепция региона: функциональные границы и пределы самостоятельности.(в соавт.) //Юридический вестник-1999.- №3. - 0,4 п.л.
3. Налоговая проверка придет по рельсам (в соавт.). // Российский налоговый курьер. - 1999. №9 - 0,2 п.л.
4. Единый налог на АЗС - шаг к цивилизованному рынку. // Российский налоговый курьер. - ноябрь 1999. №11 - 0,2 п.л.
5. Налоговый потенциал региональной экономики, (в соавт.). // Современные проблемы маркетинга и логистики. Ростов-на-Дону: Рост.гос. строит, у-т, 1999. - 0,8 п.л.
6. Фундамент государства. Из истории налогообложения в России. Ростов-на-Дону. Изд-во «Папирус», 2000 - 2,3 п.л.
7. Налоги в воспроизводственном механизме региональной экономики: Монография. Под ред. Кузнецова Н.Г., г. Ростов-на-Дону, 2000. Глава 2. Глава 4. (в соавт.) - 3,1 п.л.
8. Налоговую политику формируют регионы. //Экономика и жизнь, 2001. №6 - 0,3 п.л.

Региональная налоговая политика: сущность, принципы построения, границы самостоятельности

Налоговая политика в своей основе имеет глубинный философский смысл, который состоит в том, чтобы обеспечить исключительно общественно полезные интересы. Налог как таковой является общественно необходимым благом. Платить налоги обязан каждый, тем самым каждый делает посильный вклад в обеспечение цивилизованного образа жизни всей нации. В реальной действительности эта категория используется государственной властью (феде ральной или региональной) в конкретных формах своей налоговой политики. «Согласие на такой или иной налоговый регламент дает нация в целом». От сюда можно сделать вывод, что политические формы власти и проводимой ею налоговой политики - это основной постулат, от которого зависит тяжесть налогового бремени и полнота реализации фундаментальных принципов налогообложения: справедливость, равномерность, ясность и экономичность налогов. Определяя роль и место региональной налоговой политики в общей политике региона, следует представить себе, что конкретные формы ее реализации могут превратить налог во благо или зло. И этот выбор мы делаем сами. «Выбирая власть, мы вверяем ей право устанавливать налоги, а следовательно, заранее соглашаемся на то, какими будут эти налоги - созидательными или разорительными» [150]
Возникает потребность в определении объекта налоговой политики, так как таковым одновременно могут быть «налоги», «система налогообложения», «налоговая система». Четкие представления об объекте налогового регулиро-вания необходимо выстроить и обосновать, поскольку приходится сталкиваться с разночтением этих понятий [67]. На наш взгляд, термин «налоги» уместно употреблять в случаях, когда речь идет об отдельных налогах. Но существует система налогов, которая не есть простая их совокупность. Например, известны их классификационные группы: прямые и косвенные; федеральные и региональные; действующие и вновь введенные; различающиеся статусом налогоплательщика (юридических и физических лиц). Действуя как система, а не как отдельный налог, это понятие приобретает более значимый в обществе вес, к нему предъявляются повышенные требования, придается иной статус. Отрабатываются принципы организации системы, формируются признаки, отличающие систему налогов от других систем. Налог есть явление, а налогообложение - процесс. Объективно имеет место и то, и другое. Существуют также «система налогов» и «система налогообложения». «Налогообложение» шире понятия «налогов». Процесс обложения должен быть отрегулирован, иметь свои правила, порядок, субъект и объект.
Чаще всего в литературе встречается подмена понятия «система налогообложения» понятием «налоговая система». В налоговой системе России неудовлетворительно как раз первое - система налогообложения, которая не срабатывает экономически, не дает ожидаемого от нее экономического эффекта, сложна, нестабильна. Упрощение системы налогообложения, ее эффективность -