ФОРМУВАННЯ ТА ОРГАНІЗАЦІЯ ДІЯЛЬНОСТІ ЮРИДИЧНИХ СЛУЖБ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ УКРАЇНИ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, показано його зв’язок із науковими програмами, планами і темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну, теоретичне і практичне значення отриманих результатів, наведено інформацію щодо їх впровадження та апробації, загальні відомості про публікації за темою дисертації.

У першому розділі – “Теоретико-історичні засади дослідження розвитку юридичних служб органів місцевого самоврядування України” – виявлено стан розробки проблеми формування й організації діяльності ЮС ОМС у наукових дослідженнях вітчизняних та зарубіжних авторів, досліджено історію розвитку ЮС в ОМС, визначено місце та роль ЮС у сучасній системі місцевого самоврядування України.

Проведений аналіз наукових розробок вітчизняних і зарубіжних авторів свідчить, що в науці державного управління питання формування й організації діяльності ЮС ОМС цілісно не осмислені, відображені фрагментарно та не вивчалися комплексно, нині відсутні науково-практичні рекомендації щодо вдосконалення їх діяльності. Переважно проблематика діяльності ЮС є предметом дослідження юридичних та економічних наук (С.Айзін, М.Тихомиров, Д.Єремеєв, Ф.Ярошенко, Л.Трофімова, В.Горевий, В.Коростей, А.Долгополов, С.Домбровський). На сьогодні наукові дослідження майже не відображають із позиції державного управління об’єктивну необхідність таких служб, процес формування та організації їх діяльності, а також статус, функції і повноваження в системі місцевого самоврядування. У процесі аналізу встановлено, що уточнення потребує насамперед понятійно-категорійний апарат у цій сфері, зокрема в частині визначення понять “юридична служба органу місцевого самоврядування”, “правова робота в місцевому самоврядуванні”, “юридичний супровід діяльності місцевого самоврядування”.

Дослідження ЮС ОМС через висвітлення еволюції інститутів місцевого самоврядування в Україні дало змогу розробити періодизацію їх розвитку, в основу якої покладено принцип формалізації відносин між центральною владою та самоврядними одиницями. На основі вивчення класифікації моделей організації публічної влади вітчизняних науковців (О.Батанов, М.Баймуратов, І.Грицяк, В.Кампо, І.Козюра, Г.Одінцова) запропоновано авторську періодизацію становлення та розвитку ЮС ОМС України, а саме: 1) становлення в імперські часи; 2) формування в добу відновлення української державності та радянський період; 3) розвиток у незалежній Україні. Доведено, що становлення ЮС відбувалося внаслідок еволюції на українських землях інститутів місцевого самоврядування, розширення їх повноважень, посилення самостійності від центральної влади. На всіх етапах ЮС розвивалися передусім шляхом удосконалення нормативно-правового забезпечення їх діяльності. Визначено відмінності в розвитку ЮС залежно від їх територіальної належності до Австро-Угорської та Російської імперій, що пояснюється різницею у монархічній формі правління. Виявлено, що ЮС в сучасному розумінні сформувалися в радянський період історії України. Зазначено, що після проголошення незалежності України розпочався процес трансформації ЮС ОМС у напрямі наближення до європейських стандартів врядування, що й досі триває та потребує науково-практичного обґрунтування.

Проведений аналіз нормативно-правового та інструктивно-методичного забезпечення дав змогу визначити місце та роль ЮС у сучасній системі місцевого самоврядування через виявлення ступеня впливу (прямого та опосередкованого) на відповідні елементи цієї системи. Показано, що в діяльності органів місцевого самоврядування рівень їх правового забезпечення безпосередньо впливає на реалізацію функцій і повноважень місцевого самоврядування, ефективність управління під час вирішення питань місцевого значення та якість публічних послуг.

Обґрунтовано, що для організації стабільної роботи, реалізації своїх основних повноважень органам місцевого самоврядування необхідний постійний та ефективний юридичний супровід їх діяльності. Саме для цього створюються ЮС, що можуть мати різну організаційно-правову форму та структуру (юридичний сектор, відділ, управління, департамент). Таке розуміння сутності ЮС дало змогу віднести їх до “апаратних” виконавчих органів рад. При цьому зроблено наголос на тому, що практика їх діяльності в сучасних умовах розвитку місцевого самоврядування все частіше свідчить про їх функціональну спрямованість – наскрізне правове забезпечення. Доведено, що на сьогодні ЮС виступають головними організаторами та виконавцями правової роботи в місцевому самоврядуванні. У їх компетенції перебувають питання, пов’язані із забезпеченням законності в усіх сферах діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, урегульованих нормами права. Встановлено роль ЮС у системі місцевого самоврядування, яка полягає в тому, що вони покликані здійснювати квазіконтрольні і наглядові функції щодо дотримання норм чинного законодавства всіма суб’єктами місцевого самоврядування; справляють безпосередній вплив на відповідні ради та їх виконавчі органи шляхом забезпечення юридичного супроводу їх діяльності та опосередкований вплив на територіальну громаду, органи самоорганізації населення шляхом організації правової роботи.

У другому розділі – “Аналіз формування та організації діяльності юридичних служб на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування” – розкрито сутність та охарактеризовано форми діяльності ЮС ОМС, діагностовано проблеми у формуванні й організації їх роботи.

Важливим аспектом дослідження стало виявлення сутності діяльності ЮС ОМС через розкриття мети, завдань, принципів, функцій, форм та методів їх роботи. Місією (головною метою) ЮС ОМС, незалежно від особливостей їх формування і статусу, визначено забезпечення прав та інтересів територіальних громад, задоволення їх потреб, недопущення порушення чинного законодавства шляхом організації правової роботи та здійснення якісного юридичного супроводу діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Проведений аналіз широкого спектра Положень про ЮС ОМС різних рівнів дав змогу визначити їх основні завдання: організація та методичне керівництво правовою роботою в органах місцевого самоврядування; розробка та участь у підготовці проектів нормативних, правових актів, що регулюють правовідносини в межах юрисдикції відповідних органів місцевого самоврядування; здійснення юридичного супроводу діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб; захист правовими засобами в досудовому, судовому та позасудовому порядку законних прав та інтересів територіальних громад, органів місцевого самоврядування, а також комунального майна; здійснення контролю за відповідністю законодавству проектів нормативних, розпорядчих, регулятивних документів, що подаються на підпис головній посадовій особі та виносяться на розгляд ради, її виконавчого комітету; надання правової допомоги населенню, депутатам рад, виконавчим органам рад, їх посадовим особам тощо.

Обґрунтовано, що принципи діяльності ЮС ОМС доцільно визначати через інтерпретацію основних принципів місцевого самоврядування (служіння територіальній громаді; верховенства права та законності; пріоритету прав та свобод людини і громадянина; поєднання державних і місцевих інтересів; дотримання прав місцевого самоврядування; захисту інтересів територіальної громади та судового захисту прав місцевого самоврядування). Функції ЮС розподілено на загальні та спеціальні, подано їх класифікацію за аналогією з функціями виконавчих органів місцевих рад, в авторському баченні розкрито їх зміст: правоохоронна; загального керівництва; забезпечувальна; стабілізуюча; виконавча; розпорядча; контрольна; взаємодії з органами державної влади. Наголошено на тому, що ЮС ОМС характеризуються як органи зі специфічними функціями, оскільки беруть участь у виконанні як забезпечувальних функцій, так і функцій загального керівництва, покликані здійснювати квазіконтрольні і наглядові функції. При цьому функції ЮС реалізуються через використання методів правової експертизи, вироблення рішень, юридичного контролю, організаційного планування, правового забезпечення, пропаганди правових знань, роботи з кадрами.

Запропоновано класифікацію форм діяльності ЮС ОМС залежно від характеру здійснюваної функції на загальні (мають значення для організації правової роботи) та особливі, що відображають специфічні напрями діяльності ЮС ОМС: загальноправова, договірна, претензійно-позовна робота та участь у локальній нормотворчості. Характеристика цих особливих форм, що мають всеосяжний та наскрізний характер у сфері місцевого самоврядування, дає підстави стверджувати, що ЮС є одними із найбільш важливих служб, без удосконалення роботи яких органи місцевого самоврядування не зможуть ефективно функціонувати.

З метою діагностування проблем формування та організації діяльності ЮС ОМС у сучасних умовах автором було проведено соціологічне дослідження, яке дало змогу виявити такі тенденції та закономірності: 1) у більшості органів місцевого самоврядування рівня села, селища відсутні ЮС або відповідальні за організацію правової роботи посадові особи. Як окремий структурний підрозділ ЮС з’являється на рівні міст, районів та областей;
2) ЮС не відіграє ролі центру аналітичної роботи – не займається прогнозуванням та аналізом правової роботи у відповідних органах;
3) спостерігається досить висока плинність кадрів та невисокий професійний рівень працівників ЮС; 4) наявний розрив між значимою роллю юридичних служб у забезпеченні діяльності органів місцевого самоврядування та низьким рівнем в організації роботи із надання якісних послуг територіальним громадам; 5) якість організації правової роботи та ресурсного забезпечення ЮС зростає відповідно до підвищення рівня органу місцевого самоврядування (на рівні села найнижчий, області – найвищий); 6) ЮС традиційно зайняті організацією договірної та претензійно-позовної роботи, але мало приділяють уваги загальноправовій та локальній нормотворчості; 7) наявна невідповідність між практичними завданнями, що ставляться перед ЮС, та їх місією в системі місцевого самоврядування; 8) відбувається трансформація статусу ЮС від допоміжних до функціональних, а також підвищується їх роль у системі місцевого самоврядування; 9) існує нагальна потреба у реформуванні ЮС шляхом удосконалення їх нормативно-правового, кадрового забезпечення та організаційно-функціональної структури.

Типологізовано проблеми в організації діяльності ЮС ОМС на основі конкретно-наукового й ситуаційного підходів з урахуванням результатів проведеного автором соціологічного дослідження: нормативно-правового та кадрового забезпечення; організаційно-функціонального, матеріально-технічного та фінансового характеру.

У третьому розділі – “Напрями удосконалення діяльності юридичних служб органів місцевого самоврядування” – запропоновано заходи з удосконалення діяльності ЮС ОМС у частині зміцнення нормативно-правового та покращення кадрового забезпечення їх діяльності, реформування організаційно-функціональної структури, запропоновано модель формування та організації діяльності ЮС ОМС для підвищення рівня задоволення потреб територіальних громад.

Стверджується, що зміцнення нормативно-правового забезпечення шляхом корегування наявних та запровадження нових організаційно-правових засад є одним із головних напрямів удосконалення діяльності ЮС ОМС. Показано, що від якості нормативно-правової бази залежить успіх покращення кадрового забезпечення ЮС та реформування їх організаційно-функціональної структури. На підставі авторської класифікації нормативно-правових актів у сфері місцевого самоврядування за критерієм ступеня впливу на роботу ЮС ОМС виділено складові нормативно-правового забезпечення їх роботи, що потребують удосконалення, зокрема: законодавство у сфері місцевого самоврядування, а також інші нормативно-правові акти, що відображають специфіку надання публічних послуг та здійснення адміністративних процедур; нормативно-правові акти, що регламентують порядок створення та організацію роботи ЮС; державні стандарти діловодства; нормативно-правові акти, що регулюють трудові відносини в органах місцевого самоврядування.

Обґрунтовано, що покращення кадрового забезпечення ЮС ОМС полягає в переорієнтації системи навчання, необхідності використання спеціальних методик добору працівників, формування і контролю їх професійної компетентності, які б ураховували сучасні потреби місцевого самоврядування. Зважаючи на багатогранність, інтенсивність, нестандартність та творчість діяльності, самостійність та персональну відповідальність працівників ЮС, визначено, що основою набору, відбору та оцінки кадрів мають стати професіограми як засіб формування основних характеристик, особливостей професії та процесу праці, вимог до рівня кваліфікації, психофізіологічного стану, що виступає певною мірою стандартом особи – працівника ЮС. Визначено структуру типової професіограми працівника ЮС ОМС та зазначено, що професіограма працівника ЮС буде відрізнятись залежно від рівня органу місцевого самоврядування.

Запропоновано комплекс інструментів щодо реформування організаційно-функціональної структури ЮС, а саме: система управління якістю, стратегічне планування, інформатизація. Показано, що головна мета реформування має полягати в наданні: а) споживачам впевненості в тому, що ЮС здатна стабільно задовольняти їх вимоги та потреби; б) працівникам ЮС розуміння того, наскільки вони чітко та якісно виконують свої обов’язки й поставлені завдання.

Визначено, що головним елементом системи управління якістю, який необхідно запровадити в роботу ЮС ОМС, має стати формальне закріплення підходів до оцінки ефективності органів місцевого самоврядування. Розроблено показники ефективності діяльності ЮС ОМС, які запропоновано розраховувати за відповідними формулами, що сприятиме в остаточному підсумку підвищенню якості публічних послуг. У комплексі з цими показниками запропоновано впроваджувати елементи стратегічного планування в роботу ЮС ОМС з метою перетворення їх на гнучкі структури, що можуть оперативно реагувати на зміни зовнішнього середовища й постійно забезпечувати підвищення рівня задоволення потреб територіальних громад.

Доведено, що інформатизація роботи ЮС ОМС сприятиме: покращенню умов праці службовців, системи адміністрування і контролю юридичного супроводу в ОМС; створенню умов оперативного реагування на проблемні питання та прийняття обґрунтованих управлінських рішень; визначенню ієрархічності вирішення питань за критерієм першочерговості; узгодженню та координуванню дій ЮС з іншими виконавчими органами щодо організації та здійснення правової роботи.

За допомогою зазначених вище інструментів та з урахуванням специфіки діяльності органів місцевого самоврядування розроблено авторський алгоритм створення ЮС, що передбачає такі етапи: 1) вивчення потреби в створенні;
2) визначення мети діяльності, організаційно-правової форми та структури;
3) формальне закріплення статусу; 4) нормативно-правове і кадрове забезпечення.

На основі процесного підходу було обґрунтовано модель формування й організації діяльності ЮС ОМС, що передбачає трансформацію потреб (на вході) в задоволеність (на виході) споживачів послуг внаслідок комплексного застосування розкритих вище елементів, а саме: інструментів впливу на формалізовані процеси створення та організації роботи ЮС у взаємозв’язку з використанням відповідних показників ефективності.