ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ІСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО ПРИЗНАЧЕННЯ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета і завдання, об’єкт та предмет, висвітлюється методологічна та науково-теоретична основи дослідження, формулюється наукова новизна та практичне значення роботи, вказується її структура та обсяг, апробація результатів та публікації за темою дисертації.

Розділ 1 "Теоретико-методологічні та законодавчі засади формування правового режиму земель історико-культурного призначення та історичних ареалів населених місць в Україні" складається з трьох підрозділів, які присвячені дослідженню поняття і складу земель історико-культурного призначення в Україні, місця історичних ареалів населених місць у їх складі, визначенню поняття правового режиму земель історико-культурного призначення та історичних ареалів населених місць, аналізу розвитку законодавства, що визначає правовий режим досліджуваної категорії земель.

У підрозділі 1.1. "Поняття і склад земель історико-культурного призначення в Україні та місце в їх складі земель історичних ареалів населених місць" на основі аналізу чинного законодавства та доктринальних положень визначається склад земель історико-культурного призначення.

Встановлено, що зв’язок між об’єктами культурної спадщини та землями, на яких вони розташовані, зумовлює необхідність з’ясувати питання, наявність яких саме з об’єктів культурної спадщини тягне за собою визнання таких земельних ділянок землями історико-культурного призначення. Перелік об’єктів культурної спадщини, які знаходяться на землях історико-культурного призначення, визначений ст. 53 ЗК України. Крім земельного законодавства, норми, що стосуються визначення складу земель історико-культурного призначення містяться в законодавстві про охорону культурної спадщини. Виявлено неузгодженість положень земельного законодавства та законодавства про охорону культурної спадщини. В переліку об’єктів, які можуть бути розташовані на землях історико-культурного призначення, відповідно до ч. 1 ст. 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» відсутні комплекси (ансамблі) пам’яток, як це передбачено у ст. 53 ЗК України. З метою усунення дублювання правового регулювання зроблено висновок про необхідність виключити положення земельно-правового характеру із ч. 1 ст. 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Оскільки заповідні територій народних художніх промислів, призначені для функціонування, розвитку та збереження одного з проявів нематеріальної культурної спадщини, створюються для тієї ж мети, що і землі історико-культурного призначення, в роботі підтримано пропозицію, що вони повинні належати до земель історико-культурного призначення.

Обґрунтовується доповнення складу земель історико-культурного призначення земельними ділянками, на яких розташовані об'єкти, внесені до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО та їх буферні зони.

Частина 2 ст. 54 ЗК України передбачає встановлення навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам'яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) зон охорони пам'яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель. В той же час, не визначено, чи належать дані зони охорони до земель історико-культурного призначення. Проведений аналіз дозволив прийти до висновку, що виключення охоронних зон із переліку земель історико-культурного призначення, не сприяє досягненню мети збереження об’єктів культурної спадщини і не відповідає тенденціям їх комплексного збереження.

Здійснене дослідження складу земель історико-культурного призначення дозволило перейти до визначення поняття зазначеної категорії земель. Аналіз статті 53 ЗК України дав можливість обґрунтувати висновок про відсутність в ньому визначення поняття “землі історико-культурного призначення”.

При формулюванні доктринального визначення поняття "землі історико-культурного призначення" пропонується врахувати такі їх ознаки, як: 1) визначення та закріплення їх меж; 2) основна мета використання – збереження об’єктів культурної спадщини, що на них знаходяться; 3) віднесення таких земель до особливо цінних. З урахуванням викладеного вище, пропонується визначення земель історико-культурного призначення.

Звертається увага на те, що поняття “історичні ареали населених місць”, вперше був закріплений у Законі України “Про охорону культурної спадщини” від 8.06.2000 р. (ст. 1), а також в пункті 6 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. № 318. Зроблено висновок про те, що незважаючи на відмінності у визначеннях історичних ареалів населених місць у чинному законодавстві, по суті вони не є суперечливими, оскільки: 1) вказують на те, що історичний ареал – це частина населеного місця; 2) що це добре збережена частина населеного місця; 3) дана частина населеного місця повинна відрізнятися значною кількістю об’єктів культурної спадщини; 4) ці об’єкти культурної спадщини мають історичне значення; 5) така частина населеного місця повинна відрізнятися традиційним характером середовища (або ж об’єкти культурної спадщини повинні бути типовими для певних культур або періодів розвитку). Крім того, наголошується, що історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України.

Досліджено співвідношення понять “історичні ареали населених місць” із іншими, схожими за змістом, які використовуються в українському законодавстві: "землі історико-культурного призначення", "культурний ландшафт", "історично сформовані центри".

З’ясовано, що поняття земель історико-культурного призначення та історичних ареалів населених місць не співпадають. Лише частина територій історичних ареалів населених місць може бути віднесена до земель історико-культурного призначення. В той же час, у межах історичних ареалів населених місць можуть знаходитися землі, які не належать до земель історико-культурного призначення, наприклад, землі житлової та громадської забудови.

Виявлення ознак історичних ареалів населених місць та відмежування їх від схожих за змістом категорій дозволило сформулювати доктринальне визначення історичних ареалів населених місць.

У підрозділі 1.2. "Правовий режим земель історичних ареалів населених місць за законодавством України" досліджуються проблемні питання встановлення правового режиму земель історичних ареалів населених місць в Україні. Для його встановлення необхідна наявність юридичного складу, тобто сукупності юридичних фактів: окремо повинен бути визначений правовий режим об’єктів, які включає історичний ареал і наявність яких у певній сукупності в межах окремої частини населеного пункту і викликає необхідність встановлювати правовий режим земель історичних ареалів населених місць, та правовий режим земель самого ареалу. Зазначається, що за наявності певної законодавчої бази історичні ареали на сьогодні визначені далеко не в усіх населених пунктах, визнаних історичними.

В роботі обґрунтовано висновок про те, що правовий режим історичних ареалів населених місць є складним, оскільки кожен історичний ареал має власний правовий режим, в той же час, на цей правовий режим впливає специфіка правових режимів об’єктів культурної спадщини, які він охоплює. Для кожного історичного ареалу визначаються режим використання та конкретні обмеження господарської діяльності на його території, які встановлюються правилами охорони та використання історичних ареалів населених місць.

Встановлення меж історичного ареалу, режимів його використання та конкретних обмежень господарської діяльності є складною і не до кінця визначеною українським законодавством процедурою. Узагальнивши положення чинного вітчизняного законодавства, автор робить висновок, що межі історичного ареалу населеного місця визначаються спеціальною науково-проектною документацією, а також історико-архітектурним опорним планом населеного місця.

На підставі проведеного аналізу чинного законодавства обґрунтовується положення про те, що органам охорони культурної спадщини належать повноваження щодо визначення меж територій пам'яток та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць тощо, в той же час, питання безпосередньо зміни цільового призначення земельних ділянок, в тому числі встановлення для земельних ділянок, на яких знаходяться визначені законодавством об’єкти культурної спадщини, правового режиму земель історико-культурного призначення, належать органам виконавчої влади та місцевого самоврядування в залежності від місця знаходження земельної ділянки.

Закономірною є незацікавленість даних органів, а так само і власників земельних ділянок, що перебувають на праві приватної власності, у закріпленні правового режиму земель історико-культурного призначення, оскільки таке встановлення покладає додаткові обов’язки на власників таких земельних ділянок та обмеження щодо їх використання. Враховуючи викладене, зрозумілою є фактична невирішеність питання віднесення земельних ділянок до земель історико-культурного призначення, навіть за умови прийняття рішень органами охорони культурної спадщини про створення об’єктів культурної спадщини, які повинні розташовуватися на землях історико-культурного призначення.

З метою зменшення розриву між оголошенням об’єктів культурної спадщини та вирішенням питання про визначення правового режиму земель історико-культурного призначення запропоновано закріпити в земельному законодавстві повноваження Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади з питань охорони культурної спадщини щодо зміни цільового призначення земельних ділянок у випадку виявлення на них об’єктів культурної спадщини одночасно із прийняттям рішення про внесення пам'ятки до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, оголошення історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, охоронюваних археологічних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб незалежно від форм власності земельних ділянок і детально прописати таку процедуру.

Підкреслюється, що стосовно земель історико-культурного призначення у вітчизняному законодавстві склалася ситуація, коли правове регулювання охорони та використання земель визначається не земельним законодавством, на рівні кодифікованого акту в цій галузі, а в законодавстві про охорону культурної спадщини. Земельний кодекс України не приділяє достатньої уваги визначенню правового режиму даної категорії земель, а поняття історичних ареалів населених місць взагалі у ньому не закріплено. Законодавство про охорону культурної спадщини, в свою чергу, не завжди відображає специфіку саме земельних відносин. У зв’язку із викладеним вище, досліджено питання щодо взаємодії законодавства про охорону культурної спадщини та земельного законодавства.

Із урахуванням вищевикладених теоретичних підходів до даної проблеми та особливостей запропоновано поняття правового режиму земель історичних ареалів населених місць.

Підрозділ 1.3. "Аналіз розвитку законодавства про правовий режим земель історико-культурного призначення та історичних ареалів населених місць в Україні" дозволяє проаналізувати формування законодавства щодо правового режиму земель історико-культурного призначення в історичній ретроспективі, з метою обґрунтування пропозицій по його удосконаленню.

Вперше поняття земель історико-культурного призначення в українському законодавстві знайшло закріплення у ЗК УРСР 1990 р., а легалізація земель історико-культурного призначення як самостійної категорії земель відбулася лише у ЗК 2001 р. Незважаючи на це, елементи земельно-правового регулювання до того часу можна віднайти у законодавстві про охорону культурної спадщини. Оскільки земельне законодавство, що регулює суспільні відноси у сфері використання та охорони земель історико-культурного призначення, почало формуватися пізніше, ніж законодавство про охорону культурної спадщини, земельне законодавство формувалося під впливом останнього, наслідком цього є паралельність, дуалістичний характер законодавства про охорону культурної спадщини і земельного законодавства, а також суперечливість даного законодавства, необхідність його вдосконалення і змін.

Наголошується на тому, що система охорони об’єктів історико-культурного призначення формувалася поетапно: від охорони окремих об’єктів до охорони навколишнього середовища і встановлення правового режиму земель, на яких знаходяться такі об’єкти. На певному етапі особливо важливого значення набуло збереження навколишнього середовища навколо пам’яток. У зв’язку із даною тенденцією законодавства все більша роль в охороні культурної спадщини відводиться земельному законодавству, яким повинен визначатися правовий режим земель історико-культурного призначення.

У розділі 2 "Правові форми використання історичних ареалів населених місць та їх інституційно-функціональне забезпечення", який складається з трьох підрозділів, розглянуті особливості правового режиму земель історичних ареалів населених місць, які виявляються при здійсненні права власності, права користування земельними ділянками в межах історичних ареалів населених місць, управління у сфері охорони та використання даних земель, правовій охороні історичних ареалів населених місць.

Так, у підрозділі 2.1."Право власності та право користування земельними ділянками в межах історичних ареалів населених місць" звертається увага на суб’єктів та об’єкти даних прав, їх зміст, особливості відносно підстав виникнення та припинення права власності та права користування земельними ділянками історико-культурного призначення.

Стверджується, що земельні ділянки історико-культурного призначення, що знаходяться в межах історичних ареалів населених місць, можуть перебувати у приватній, комунальній та державній власності, надаватися в оренду та у постійне користування відповідно до положень земельного законодавства, а також використовуватися на праві загального користування.

Виявлено невідповідність термінології земельного та пам’яткоохоронного законодавства, зокрема, щодо визначення об’єктів, що мають особливу історико-культурну цінність та не можуть передаватися із державної та комунальної власності у приватну. З метою уточнення термінології пропонується сформулювати п. "в" ч. 3 ст. 84 ЗК України наступним чином: "землі під об'єктами природно-заповідного фонду, що мають загальнодержавне значення, та історико-культурними об’єктами, що мають національне значення".

Також обґрунтовується необхідність доповнити переліки земель державної власності, які не можуть передаватись у комунальну та приватну власність, та земель, які не можуть передаватися із комунальної власності у приватну.

Узагальнивши земельне та пам’яткоохоронне законодавство, автор приходить до висновку, що виключно у державній власності перебувають землі історико-культурного призначення під:

1) історико-культурними об’єктами, що мають національне значення;

2) пам’ятками археології, за винятком земельних ділянок, на яких розташовуються пам’ятки археології – поля давніх битв.

Із земель державної та комунальної власності у приватну не можуть передаватися земельні ділянки під об’єктами культурної спадщини, що мають особливу цінність. Питання, які об’єкти історико-культурного призначення визнаються такими, що мають особливу історико-культурну цінність і, відповідно, не можуть передаватися із комунальної власності у приватну, залишається не вирішеним українським законодавством. На підставі проведеного аналізу чинного законодавства виявлено, що такими об’єктами є ті, що знаходяться під об’єктами, які не підлягають приватизації, а також під об’єктами національного значення.

Хоча ст. 54 ЗК України не передбачає можливість надання земельних ділянок історико-культурного призначення в користування, такі земельні ділянки можуть перебувати на праві постійного користування та оренди відповідно до загальних норм Земельного кодексу України, Закону України “Про оренду землі” від 6 жовтня 1998 р. (в редакції Закону від 2 жовтня 2003 р.), а також Закону України "Про охорону культурної спадщини" (ст. ст. 18, 25). У роботі також обґрунтована можливість використання земель історичних ареалів населених місць на праві загального користування.

Наголошується на тому, що права власників та користувачів земельних ділянок історико-культурного призначення істотно обмежені з метою охорони таких земель, також з цією ж метою на суб’єктів прав на земельні ділянки історико-культурного призначення можуть покладатися додаткові обов’язки.

Автором запропоновано врегулювати процедуру припинення права користування земельною ділянкою у випадку використання земельної ділянки у спосіб, що суперечить вимогам охорони культурної спадщини, а також закріпити таку підставу і для припинення права власності на земельну ділянку, в тому числі шляхом її конфіскації, як санкції за вчинення злочину або адміністративного проступку.

У підрозділі 2.2. “Особливості правової охорони земель історичних ареалів населених місць” на підставі аналізу положень українського законодавства та юридичної доктрини сформульовано визначення правової охорони земель історико-культурного призначення.

Автор приходить до висновку, що в цілому в Україні існує правова база, яка закріпила правові заходи забезпечення охорони земель історико-культурного призначення, яка в цілому відповідає міжнародним актам, в той же час, наголошується на тому, що хоча окремі правові форми охорони земель історико-культурного призначення знайшли відображення на різних рівнях: міжнародному, загальнодержавному, місцевому, проте вони не мають комплексного характеру, відсутня послідовна система таких заходів.

Здійснена характеристика найбільш характерних для правової охорони земель історичних ареалів населених місць заходів, якими є наступні: встановлення зон охорони навколо пам'яток в межах історичних ареалів населених місць; дозвільний порядок здійснення господарської діяльності на території історичних ареалів; обов'язкове укладення охоронних договорів із землевласниками та землекористувачами земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти культурної спадщини; застосування заходів юридичної відповідальності до порушників правового режиму земель історико-культурного призначення.

Запропоновано доповнити ЗК України та Закон України «Про охорону культурної спадщини» нормою щодо заборони на землях історико-культурного призначення діяльності, що загрожує пошкодженням або руйнуванням об’єктів культурної спадщини; на законодавчому рівні закріпити заборону нового будівництва на землях пам’яток, історико-культурних заповідників та їх охоронних зонах, крім будівництва, пов’язаного із використанням та охороною об’єктів культурної спадщини.

Підрозділ 2.3. “Правові засади управління в галузі охорони та використання земель історико-культурного призначення в межах історичних ареалів населених місць” присвячений характеристиці системи органів управління у досліджуваній сфері, визначенню їх повноважень та засад розподілу цих повноважень між різними органами державної влади, місцевого самоврядування, законодавчого закріплення їх функцій та завдань. Розглянуто окремі аспекти управління у сфері охорони та використання земель історико-культурного призначення за участю громадських формувань та функції, які є найбільш характерними й актуальними саме щодо земель історико-культурного призначення історичних ареалів населених місць (планування, контроль, ведення державного земельного кадастру, землеустрій).

Розглядаючи систему державних органів, дисертантка виділяє органи загальної та спеціальної компетенції. Підкреслюється, що оскільки використання земель історико-культурного призначення повинно здійснюватися із дотриманням вимог щодо збереження об’єктів культурної спадщини, управління у сфері використання та охорони даних земель має відбуватися за активної участі органів охорони культурної спадщини.

Встановлено, що характерною ознакою управління в даній сфері є розпорошеність функцій між різними державними органами загальної та спеціальної компетенції, зокрема, між Міністерством культури України та Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. Наголошується на тому, що у повноваженнях органів земельних ресурсів не відображена специфіка об’єкта, у сфері охорони та використання яким у даному випадку здійснюється управління, тобто земель історико-культурного призначення, а здійснення контролю за використанням та охороною даної категорії земель Державною інспекцію сільського господарства є недоречним.

Визначено, що дорадчими органами, участь яких в управлінні у сфері охорони та використання земель історико-культурного призначення історичних ареалів населених місць передбачена українським законодавством, є науково-методичні ради, консультативні ради з питань охорони культурної спадщини, архітектурно-містобудівні ради.

З метою вдосконалення інституційно-правового та функціонально-правового забезпечення управління в сфері використання та охорони земель історичних ареалів населених місць обґрунтована необхідність: 1) переглянути існуючу систему органів державного управління у сфері використання та охорони земель історико-культурного призначення, визначити повноваження територіальних органів виконавчого органу охорони культурної спадщини; 2) закріпити в законодавстві додаткові форми залучення громадськості до контролю за використанням та охороною земель історико-культурного призначення історичних ареалів населених місць; 3) внести зміни до законодавства, закріпивши обов’язковість позитивних висновків науково-методичних рад та архітектурно-містобудівних рад при вирішенні питань планування, забудови та іншого використання територій у межах історичних ареалів населених місць.