ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ТЕХНОГЕННО ЗАБРУДНЕНИХ ЗЕМЕЛЬ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність і новизна теми дослідження, визначаються предмет та об’єкт, формулюється мета і основні завдання роботи, характеризується методологія дисертаційного дослідження, підкреслюється теоретична та практична спрямованість отриманих результатів, наводяться дані щодо апробації даного дослідження.

Розділ 1 «Поняття, ознаки, види і правове регулювання використання та охорони техногенно забруднених земель в Україні» складається з двох підрозділів, в яких визначаються сучасний стан, поняття, види і особливості техногенно забруднених земель, а також основні етапи становлення та розвитку правового регулювання суспільних відносин щодо використання та охорони техногенно забруднених земель.

У підрозділі 1.1 «Становлення і розвиток правового регулювання відносин щодо використання та охорони техногенно забруднених земель в Україні» здійснено історичний огляд зародження та розвитку законодавства Української РСР та України щодо використання та охорони техногенно забруднених земель.

Процес становлення і розвитку вітчизняного правового регулювання суспільних відносин з природоохоронної діяльності у сфері використання та охорони техногенно забруднених земель, з огляду на соціально-економічні умови розвитку та динаміку і хронологію формування землеохоронного законодавства на території України, характеризується наступними етапами:

1. ІІ половина ХІХ століття – 50-ті роки ХХ століття – даний початковий етап пов’язується з тим, що проблема правового режиму техногенно забруднених земель і, взагалі проблема охорони земель, не розглядались як окремий та самостійний напрям природоохоронної діяльності. При цьому основний акцент у законодавстві СРСР та УРСР було зосереджено на боротьбі з ерозією ґрунтів та підвищенням їх родючості. У 20-х роках ХХ століття набули активізації наукові розробки у сфері ґрунтознавства, зокрема, Г. Махова, О. Соколовського, В. Гурського, Є. Лавренка, О. Янати тощо. Характерною рисою даного періоду є те, що якщо у другій половині ХІХ століття проблеми негативного техногенного навантаження на довкілля в цілому, і на землі, зокрема, не існувало, то у 50-х роках ХХ століття посилені процеси інтенсифікації розвитку промисловості, транспорту та сільського господарства через застосування різноманітної техніки, добрив, речовин тощо, вивели проблему раціонального природокористування та охорони навколишнього природного середовища в розряд важливої та нагальної. Але, незважаючи на це, переважна більшість норм радянського природоохоронного законодавства 50-х років носили узагальнюючий, закріплюючий та декларативний характер, тобто тільки констатувалась необхідність здійснення природоохоронних кроків без практичних механізмів їх реалізації, тому правовий режим техногенно забруднених земель на даному етапі не визначався;

2. 60-ті–70-ті роки ХХ століття – для даного періоду характерним є перш за все швидкий та посилений розвиток наукових пошуків у сфері охорони довкілля в цілому і не лише в СРСР, але і в світі. Що ж стосується охорони земель, то дана проблема продовжує розглядатись у контексті збереження та підвищення родючості ґрунтів, при цьому нормативно-правові приписи з даного питання продовжують носити суто формальний, навіть дублюючий характер, і не містять заходів їх реалізації на практиці. Крім того, саме на даному етапі починають розроблятись та швидко втілюватись у життя «великі індустріальні проекти», які характеризуються значним негативним техногенним впливом на стан земель і інших природних об’єктів екосистеми. З огляду на це, у радянському законодавстві вперше закріплюється обов’язок промислових підприємств не допускати забруднення сільськогосподарських і інших земель під страхом застосування адміністративної чи кримінальної відповідальності, а до основних видів діяльності, які могли спричинити техногенний вплив на земельні ресурси, законодавець відніс виробничі та інші відходи, стічні води;

3. 80-ті – поч. 90-х років ХХ століття – характерною ознакою даного періоду перш за все є аварія на ЧАЕС, яка дала поштовх до формування законодавчих основ захисту громадян і довкілля від радіаційного забруднення. Однак переважна більшість постанов у досліджуваній сфері носили в основному політико-декларативний характер і конкретного правового режиму не передбачали, але містили спробу визначити порядок використання радіаційно забруднених земель у результаті аварії на ЧАЕС. Крім того, саме на даному етапі починають активізовуватись наукові розробки щодо негативного впливу господарської діяльності на стан земель. У законодавстві даного періоду було розширено, у порівнянні з попереднім періодом, перелік видів діяльності, які негативно можуть впливати на стан земельних ресурсів, зокрема, це – виробничі відходи, стічні води, хімічні речовини, радіоактивні речовини. В цілому, на даному етапі правовий режим техногенно забруднених земель взагалі ще не розглядається як самостійний та окремий напрям правового регулювання;

4. Початок 90-х років – до сучасності – даний етап включає наступні періоди: 1) з 18 грудня 1990 року – до 30 травня 2000 року – даний період розпочинає свій відлік з прийняття ЗК УРСР 18 грудня 1990 року і характеризується наступними ознаками: проблема правової охорони земель розглядається як напрям природоохоронної діяльності; відсутність спеціальних норм, які б визначали правовий режим охорони техногенно забруднених земель; закріплення на законодавчому рівні необхідності дотримання екологічно безпечних вимог та вимог по охороні довкілля у процесі здійснення господарської діяльності; наявність обмежувальних, зобов’язальних та уповноважуючих норм земельного законодавства щодо здійснення господарської діяльності у процесі використання земель у частині зменшення та запобігання негативному техногенному впливу на стан земельних ресурсів; 2) з 30 травня 2000 року – до сучасності – даний період пов’язується з прийняттям Указу Президента України «Про Основні напрямки земельної реформи в Україні на 2001–2005 роки» від 30 травня 2000 року і характеризується тим, що на даному етапі проблема охорони земель і цілому та охорони техногенно забруднених земель знайшла своє безпосереднє закріплення та часткове вирішення у земельному законодавстві України. Однак, незважаючи на окреслення у ряді як екологічних, так і земельних нормативно-правових актів різної юридичної сили, поняття «техногенно забруднені землі», остаточно не розкрито його зміст, сутнісні характеристики, види, особливості використання окремих категорій забруднених земель тощо, переважна більшість норм носить констатуючий, відсилочний характер до спеціального законодавства, яке поки що в Україні не сформоване.

Підрозділ 1.2 «Поняття, ознаки і види техногенно забруднених земель в Україні» присвячений аналізу поняття, ознак, особливостей та видів техногенно забруднених земель з огляду на чинне земельне законодавство України.

Техногенно забруднені землі – це землі, які забруднені внаслідок господарської і іншої діяльності людини, що призвела до деградації земель і ґрунтів та створила небезпеку заподіяння шкоди чи заподіяла шкоду довкіллю, його природним компонентам та життю і здоров’ю людей, а також виключила можливість отримання екологічно чистої і безпечної продукції, що відповідає встановленим вимогам.

Дисертантка виділяє наступні ознаки техногенно забруднених земель: умова – забруднення земель; невичерпний перелік видів забруднення земель; детермінанти – господарська і інша діяльність людей; наслідки – деградація ґрунтів і земель, небезпека заподіяння шкоди чи шкода довкіллю, його природним компонентам та життю і здоров’ю людей, а також неможливість отримання екологічно чистої і безпечної продукції, що відповідає встановленим вимогам; сукупний комплексний характер наслідків; екологонебезпечний характер наслідків – небезпека заподіяння шкоди довкіллю, його природним компонентам та життю і здоров’ю людей. Також визначено і особливості правового режиму техногенно забруднених земель, а саме: сфера застосування – правовий режим техногенно забруднених земель є невід’ємним та необхідним землеохоронним компонентом; юридична природа – техногенно забруднені землі є різновидом екологічно забруднених земель наряду з деградованими, малопродуктивними і порушеними землями; приналежність – техногенно забруднені землі не є окремою категорією земель, натомість землі будь-якої категорії можуть бути техногенно забрудненими.

Класифікувати техногенно забруднені землі на види дисертантка пропонує за наступними критеріями, перелік яких не є вичерпним, зокрема: за юридичним оформленням, за нормативним закріпленням забруднюючих видів господарської діяльності, за сферами господарської і іншої діяльності, за видами екологічних вимог, які порушуються, за видами земель, за характером негативних впливів, за об’єктами забруднення тощо.

Розділ 2 «Державно-правовий механізм забезпечення використання техногенно забруднених земель» складається з двох підрозділів, у яких визначаються поняття, зміст та функції державного регулювання у галузі використання техногенно забруднених земель в Україні, а також особливості використання техногенно забруднених земель.

Підрозділ 2.1 «Поняття, зміст та функції державного регулювання у галузі використання техногенно забруднених земель в Україні» присвячений аналізу питань державного регулювання відносин в Україні у галузі використання техногенно забруднених земель.

Державне регулювання відносин щодо використання техногенно забруднених земель комплексно та системно здійснюють органи державного екологічного управління. Зміст державного регулювання відносин щодо використання техногенно забруднених земель конкретизується у його загальних та спеціальних функціях. До спеціальних функцій державного регулювання відносин щодо використання техногенно забруднених земель в Україні належать: встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних утворень щодо цих земель; планування та програмування використання та охорони таких земель; землеустрій; контроль за використанням та охороною техногенно забруднених земель; моніторинг техногенно забруднених земель; ведення державного земельного кадастру техногенно забруднених земель; вирішення земельних спорів щодо техногенно забруднених земель.

Дисертантка пропонує державне регулювання відносин у сфері використання техногенно забрудених земель, яке здійснюють відповідні органи екологічного управління, поділяти на види за наступними критеріями: 1) залежно від рівня здійснення (національне, регіональне та місцеве); 2) залежно від суб'єкта здійснення (державне, самоврядне та громадське); 3) залежно від обсягу компетенції (загальне, міжгалузеве, галузеве, спеціальне); 4) залежно від характеру компетенції (загальне, спеціальне).

Органами державного екологічного управління, які забезпечують державне регулювання відносин щодо використання техногенно забруднених земель, на думку дисертантки, виступають: 1) органи загальної компетенції (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві Ради); 2) органи міжгалузевої компетенції (Міністерство екології та природних ресурсів України, Міністерство аграрної політики України та продовольства, Міністерство надзвичайних ситуацій України, Міністерство оборони України, Фонд державного майна України); 3) органи галузевої компетенції (Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністерство інфраструктури України, Державне агентство водних ресурсів України, Державне агентство лісових ресурсів України); 4) органи спеціальної компетенції (Державне агентство земельних ресурсів України, Державне підприємство «Центр державного земельного кадастру»).

У підрозділі 2.2 «Особливості використання техногенно забруднених земель» здійснено дослідження особливостей використання техногенно забруднених земель в Україні з огляду на чинне законодавство України.

Використання техногенно забруднених земель в Україні здійснюється на праві власності (державної, комунальної та приватної) та на праві землекористування (постійного, тимчасового та обмеженого). Цілі використання техногенно забруднених земель, на думку дисертантки, залежать від виду цих земель, рівня забруднення та категорії, до якої вони належать.

Дисертантка проводить класифікацію видів використання техногенно забруднених земель за юридичним класифікатором і виділяє: 1) використання радіаційно небезпечних земель; 2) використання радіактивно забруднених земель; 3) використання земель, забруднених важкими металами, іншими хімічними елементами тощо.

Правовий режим кожного з вказаних видів використання техногенно забруднених земель в Україні, в першу чергу, визначений у ряді нормативно-правових актів екологічного та земельного законодавства України. При цьому, дисертантка вказує на те, що велика кількість нормативно-правових актів, які регулюють порядок використання техногенно забруднених земель в Україні призводить до численних неузгоджень та суперечностей, прогалин, колізій у правозастосовчій сфері та вимагає систематизації законодавства.

На використання техногенно забруднених земель в Україні згідно з чинним законодавством України встановлюються обмеження. Такі обмеження згідно з юридичним класифікатором щодо даної категорії земель дисертантка пропонує поділяти на: 1) загальні обмеження прав на техногенно забруднені землі; 2) спеціальні обмеження прав на техногенно забруднені землі; 3) особливі обмеження прав на техногенно забруднені землі.

Загальні обмеження прав на усі землі дисертантка розглядає через призму виконання обов’язків власниками землі та користувачами земельних ділянок.

Спеціальні обмеження прав на землі, на думку дисертантки, встановлюються щодо певної земельної ділянки або її частини, і закріплені главою 18 Земельного кодексу України «Обмеження прав на землю» та визначаються в договорі.

Дисертантка вказує на те, що особливі обмеження прав на землі встановлюються щодо окремих категорій чи видів земель і закріплюються спеціальним законодавством, в даному випадку щодо радіаційно небезпечних земель, щодо радіоактивно забруднених земель та щодо земель, забруднених важкими металами, іншими хімічними елементами тощо (зокрема, Законом України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи»). Такі обмеження встановлені і в інших нормативно-правових актах, положення щодо яких також є неузгодженими, містять прогалини та потребують належного правового регулювання. Вирішення вказаних проблем щодо закріплення обмежень при використанні техногенно забруднених земель в Україні може бути забезпечене шляхом прийняття спеціалізованого закону «Про правовий режим використання і охорони техногенно забруднених земель».

Розділ 3 «Правова охорона техногенно забруднених земель в Україні» складається з двох підрозділів, в яких визначаються поняття та особливості правової охорони техногенно забруднених земель в Україні, а також поняття, особливості та види юридичної відповідальності у сфері охорони техногенно забруднених земель в Україні.

У підрозділі 3.1 «Поняття та особливості правової охорони техногенно забруднених земель в Україні» визначено поняття та проаналізовано особливості правової охорони техногенно забруднених земель, проведено класифікацію заходів правової охорони техногенно забруднених земель.

Правову охорону техногенно забруднених земель в Україні дисертанткою пропонується розглядати як у широкому, так і у вузькому розумінні. Правова охорона техногенно забруднених земель у широкому розумінні – це комплекс регулятивних правовідносин, які спрямовані на профілактику збереження техногенно забруднених земель в процесі їх господарської експлуатації способами і засобами, що попереджують негативні наслідки для навколишнього природного середовища в цілому. Правова охорона техногенно забруднених земель у вузькому розумінні – це система спеціальних заходів щодо охорони радіаційно небезпечних та радіоактивно забруднених земель, земель, забруднених важкими металами, іншими хімічними елементами внаслідок господарської діяльності людини, яка призвела до деградації техногенно забруднених земель та негативного впливу, і створила загрозу заподіяння шкоди або заподіяла шкоду довкіллю, життю і здоров’ю людей.

Крім цього, дисертанткою виділено такі особливості правової охорони техногенно забруднених земель в Україні: 1) є складовою правової охорони навколишнього природного середовища в цілому та правової охорони земель зокрема; 2) характеризується екологічним спрямуванням; 3) безпосередньо пов’язана із обов’язком для власників земель та землекористувачів; 4) спрямована на попередження погіршення якісного стану земель або відновлення порушеного природного стану земель; 5) реалізується у певному правовідношенні; 6) забезпечується сукупністю спеціальних заходів охорони.

У підрозділі 3.2 «Поняття, особливості та види юридичної відповідальності у сфері охорони техногенно забруднених земель в Україні» досліджується поняття, загальні та спеціальні особливості юридичної відповідальності у сфері охорони техногенно забруднених земель, розглядаються особливості видів юридичної відповідальності у сфері охорони техногенно забруднених земель з огляду на чинне законодавство України.

Під юридичною відповідальністю у сфері охорони техногенно забруднених земель розуміється підвид відповідальності у сфері охорони навколишнього природного середовища, юридична сутність якої полягає у виникненні правовідносин між особою, яка вчинила земельне правопорушення та відповідними компетентними органами державної влади щодо забезпечення охорони, відтворення і можливого використання відповідних земель, у межах якого особа правопорушника має обов’язок відповідати за свою протиправну поведінку і понести пов’язані з цим обмеження особистого, майнового чи іншого характеру, а компетентні органи державної влади – обов’язок застосувати заходи кримінального, цивільного, адміністративного та дисциплінарного характеру.

Загальними особливостями юридичної відповідальності у сфері охорони техногенно забруднених земель в Україні є: юридична відповідальність у сфері охорони техногенно забруднених земель носить державно-правовий характер, оскільки виступає формою реагування з боку держави на вчинене правопорушення; юридична відповідальність у сфері охорони техногенно забруднених земель носить обов’язковий характер, оскільки застосовується незалежно від волі чи бажання особи правопорушника; підставою даного виду юридичної відповідальності виступає правопорушення; юридична відповідальність у сфері охорони техногенно забруднених земель має примусовий характер, оскільки завжди поєднана із застосуванням примусових заходів державного впливу; юридична відповідальність у сфері охорони техногенно забруднених земель носить обмежувальний характер, адже передбачає застосування до особи правопорушника обмежень особистого чи майнового характеру.

До спеціальних особливостей юридичної відповідальності у сфері охорони техногенно забруднених земель відносять: 1) юридична відповідальність у сфері охорони техногенно забруднених земель є підвидом юридичної відповідальності у сфері охорони навколишнього природного середовища, враховуючи те, що техногенно забруднені землі знаходяться під особливою правовою охороною земельного та природоресурсного законодавства; 2) підставою юридичної відповідальності у сфері охорони техногенно забруднених земель виступають земельні правопорушення; 3) юридична відповідальність у сфері охорони техногенно забруднених земель забезпечується заходами кримінального, цивільного, адміністративного та дисциплінарного характеру.

Юридична відповідальність у сфері охорони техногенно забруднених земель в Україні поділяється на окремі види: адміністративну, кримінальну, цивільно-правову та дисциплінарну. Дисертантка виділяє особливості окремих видів юридичної відповідальності у сфері охорони техногенно забруднених земель.

Особливостями адміністративної відповідальності у сфері охорони техногенно забруднених земель в Україні є: 1) підставою відповідальності є земельне адміністративне правопорушення; 2) наявність особливих засобів впливу, тобто адміністративних стягнень, найпоширенішим видом яких є штраф; 3) застосовується уповноваженими органами та посадовими особами; 4) наявність особливого процесуального порядку її застосування; 5) може застосовуватися в сукупності із цивільно-правовою відповідальністю.

Кримінальна відповідальність у сфері охорони техногенно забруднених земель є різновидом ретроспективної юридичної відповідальності. Підставою для її застосування є суспільно небезпечне злочинне діяння, яке завдає шкоди довкіллю, землі та земельним ресурсам, а також може негативно вплинути на життя та здоров’я людей. Оскільки статті, що передбачають відповідальність за злочини у даній сфері носять відсилочний характер, для встановлення конкретного складу злочину слід звертатися до законодавства про охорону земель в цілому.

Цивільно-правова відповідальність у сфері охорони техногенно забруднених земель застосовуються на підставі цивільного або ж земельного чи екологічного законодавства, при цьому шкода відшкодовується у повному обсязі незалежно від притягнення винної особи до інших видів юридичної відповідальності. Крім того передбачено можливість застосування юридичної відповідальності без встановлення вини особи, яка заподіяла шкоду землям та земельним ресурсам.

Підставою дисциплінарної відповідальності у сфері охорони техногенно забруднених земель в Україні є недодержання вимог працівниками, на які покладено обов’язки щодо дотримання вимог екологічної безпеки, охорони земель та земельних ресурсів, довкілля в цілому, тобто спеціальна трудова правосуб’єктність правопорушника у сфері охорони якісного стану земель та земельних ресурсів.