Хливнюк А.М. Правовий статус Державної судової адміністрації України

Короткий зміст

У Вступі розкрито сутність і стан наукової проблеми, обґрунтовано актуальність теми дисертації, викладено зв’язок роботи з науковими програмами, визначено мету і завдання, предмет і об’єкт дослідження, його методологічні засади, теоретичну та емпіричну базу дисертації, сформульовано нові наукові положення, висновки та пропозиції та практичне значення отриманих результатів, наводяться дані щодо їх апробації та опублікування.

Розділ І «Місце Державної судової адміністрації України в системі органів державної влади» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Огляд наукової літератури та законодавства щодо судової влади в Україні та державної судової адміністрації» проведено аналіз наукової літератури, яка безпосередньо чи опосередковано стосується теми дисертаційної роботи, а також положень вітчизняного законодавства.

Розглядаючи теоретичні та історичні питання принципу розподілу влад та аналізуючи різні підходи до визначення поняття «судова влада», автор приходить до висновку, що для повного уявлення про категорію «судова влада» слід використовувати широкий підхід, не обмежуючись одним із її аспектів. Підтримується логічна з наукової точки зору пропозиція закріплення у Конституції України окремого розділу під назвою «Судова влада в Україні». Таку ж назву доцільно використати при прийнятті нової редакції Закону України «Про судоустрій України», що буде більш повно відображати його зміст та мету правового регулювання. Пропонується визначення правової категорії «судова влада» закріпити в Конституції України та Законі України «Про судоустрій України».

Дисертантка наголошує, що питання самостійності судової влади мають особливу актуальність у міжнародному співтоваристві та в сучасній Україні. А тому, система судів загальної юрисдикції має бути автономною (самостійною) від інших державно-владних систем при виконанні покладених на неї завдань. Суди повинні мати можливість самостійно приймати рішення відповідно до закону щодо розподілу матеріальних, технічних, фінансових та інших ресурсів, необхідних для їх професійної діяльності.

Автор зазначає, що на виконання конституційного положення про забезпечення державою фінансування та належних умов для функціонування судів і діяльності суддів, в Україні функціонує система органів державної судової адміністрації, що складається з Державної судової адміністрації України та територіальних управлінь державної судової адміністрації. Зроблено висновок про неоднозначність підходів до створення та функціонування судової адміністрації, а також про недостатній рівень вивчення зазначеної проблематики в юридичній літературі.

У підрозділі 1.2. «Незалежність судової влади як передумова створення Державної судової адміністрації України» акцентовано увагу на важливому аспекті судової влади – її незалежності, його закріпленні в міжнародному та національному законодавстві.

Підтримується та додатково аргументується позиція, що у взаємодії з іншими гілками державної влади судовій владі має бути гарантована незалежність, що полягає у створенні та виконанні правового поля для діяльності судових органів. Дисертантка наголошує, що однією із важливих гарантій незалежності судової влади є закріплений у законодавстві порядок забезпечення її діяльності як складова зовнішнього рівня незалежності та об’єктивного (інституціонального) аспекту незалежності судової влади. Недопустимим є залежність судів від органів державної влади та місцевого самоврядування в питаннях їх ресурсного забезпечення.

Автор аналізує історію створення Державної судової адміністрації України та приходить до висновку, що при реформуванні органів юстиції й передачі функцій організаційного забезпечення судової влади судовій адміністрації не була врахована думка науковців та суддівського співтовариства щодо передачі цих функцій органу, який б формувався в рамках судової системи. Як результат, створено окремий орган, однак, виконавчої гілки влади, з виключними повноваженнями організаційного забезпечення органів та інституцій судової влади.

У підрозділі 1.3. «Правосуб’єктність Державної судової адміністрації України» проаналізовано погляди науковців щодо правових категорій «правосуб’єктність юридичної особи», «державний орган», «функція», «повноваження» та «компетенція», що є важливим з огляду на вивчення теоретичних аспектів правового статусу Державної судової адміністрації України. Автором пропонується розглядати правосуб’єктність Державної судової адміністрації України через призму таких елементів: 1) функції судової адміністрації у певній сфері; 2) компетенція, яка визначається через сукупність прав і обов’язків (повноваження), підвідомчість (питання відання, тобто питання, які вирішує орган, коло діяльності) та соціально-політичну відповідальність за результати своєї діяльності; 3) відповідна структура, тобто будова згідно з видами окремих служб та чисельністю складу (штату); 4) територіальний масштаб дій; 5) визначений законом порядок формування; 6) правові зв’язки з іншими органами влади.

Аналізуючи норми вітчизняного законодавства, дисертантка зазначає, що чинне законодавство визначає місце Державної судової адміністрації України в системі центральних органів виконавчої влади. Судову адміністрацію створено як внутрішньосистемну структуру виконавчої влади з виключними повноваженнями щодо матеріально-фінансового та організаційно-методичного забезпечення органів та установ судової влади.

Особливу увагу в роботі автор звертає на те, що законодавець визначив подвійну підпорядкованість судової адміністрації: з одного боку Державна судова адміністрація України підзвітна та підконтрольна Кабінету Міністрів України в силу статусу центрального органу виконавчої влади, а з іншого, враховуючи специфіку виконуваних функцій, – підконтрольна органам суддівського самоврядування в питаннях фінансування судів та можливості звільнення Голови Державної судової адміністрації України за рекомендацією Ради суддів України. Щодо Державної судової адміністрації України встановлюється спеціальний порядок утворення, підконтрольності та підзвітності органам суддівського самоврядування, призначення і звільнення керівника та вирішення інших питань. Враховуючи особливість виконуваних завдань, державна судова адміністрація у своїй діяльності керується рішеннями з’їзду суддів та Ради суддів України.

Аналізуючи поняття «судове управління», автор робить висновок, що Державна судова адміністрація України займає центральне місце в системі державного управління судовою сферою. Судове управління, з точки зору участі судової адміністрації, – це створення належних умов для функціонування незалежного та неупередженого суду. Відстоюється та додатково аргументується позиція науковців, що термін «судове управління» є більш широким за своїм змістом, ніж «організаційне забезпечення діяльності судів». Термін «організаційне забезпечення діяльності судів» необхідно вживати тільки для позначення не процесуального, організаційного напряму діяльності, який забезпечує виконання функції правосуддя, і у відношенні до тих органів, які прямо у законодавстві наділені правом (обов’язком) здійснювати організаційне забезпечення діяльності суддів (Державна судова адміністрація України, органи суддівського самоврядування, апарат суду). Що ж стосується «судового управління», то його, поряд із зазначеними органами, здійснює також Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України. Таким чином, дані поняття співвідносяться між собою як загальне («судове управління») і окреме («організаційне забезпечення»).

Завершуючи розділ, автор приходить до висновку, що передача функцій від Міністерства юстиції України сприяло частковій незалежності судової влади в плані організаційного забезпечення її діяльності, однак, існування Державної судової адміністрації України в статусі органу виконавчої влади сприяє посиленню залежності судів від виконавчої влади. Діяльність Державної судової адміністрації України щодо організаційного забезпечення діяльності судових органів є інститутом судової влади, який повинен розглядатись і розвиватись саме в межах функціонування судової гілки влади.

Розділ ІІ «Організація та функції Державної судової адміністрації України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Завдання та система державної судової адміністрації» розглянуто та систематизовано поставлені перед судовою адміністрацією завдання, а також визначено її систему.

На основі аналізу положень нормативно-правових актів, автор за предметною (функціональною) спрямованістю поділяє завдання органів державної судової адміністрації на два блоки: перший включає в себе організаційно-правове забезпечення діяльності органів та інституцій судової системи, другий – забезпечення суддів, суддів у відставці та працівників апарату судів.

Далі, вивчаючи закріплені в законодавстві повноваження Державної судової адміністрації України, дисертантка робить висновок про систему її функцій щодо забезпечення органів та інституцій судової влади, що полягають: 1) у фінансуванні, 2) матеріально-технічному, 3) інформаційному та 4) професійно-кадровому забезпеченні, 5) розподілі навантаження між суддями, 6) участі у формуванні судів загальної юрисдикції, 7) вдосконаленні організаційного забезпечення, в тому числі через організацію міжнародного співробітництва; 8) організації розгляду звернень громадян; 9) матеріальному та соціальному забезпеченні суддів, працівників апарату судів та суддів у відставці. Завдання судової адміністрації випливають також з міжнародних актів, в яких акцентується увага на важливості створення належних умов для здійснення незалежного правосуддя. Повноваження Державної судової адміністрації України також систематизовано відповідно до поставлених перед нею завдань.

Автор звертає увагу, що положення в Законі України «Про судоустрій України» про «організаційно-правове забезпечення діяльності органів та установ судової системи» як функцію Державної судової адміністрації України є невірним з точки зору визначення поняття «судова система» і потребує корегування. А тому правильно буде визначити в законодавстві, на думку дисертантки, що Державна судова адміністрація України здійснює організаційне забезпечення органів та інституцій судової влади. Підкреслюється, що Державна судова адміністрація України існує поза межами судової системи і як така виявляється їй протиставленою. Судова адміністрація має досить широкі повноваження, тому питання тиску на судові органи з боку виконавчої влади залишається вельми актуальним.

Розглядається система державної судової адміністрації як об’єктивна необхідність ефективної діяльності судової влади. Автором визначається, що судові адміністрації створені на рівні центрального органу (Державна судова адміністрація України) та на рівні областей (територіальні управління державної судової адміністрації Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя).

Наголошується, що при формуванні складу керівництва судової адміністрації важливу роль відіграє позиція суддівського самоврядування, оскільки і призначення, і звільнення з посади керівників центрального апарату Державної судової адміністрації України та її територіальних органів ставиться у залежність від рішення Ради суддів України. Крім того, керівники органів державної судової адміністрації щорічно зобов’язані звітувати відповідними органами суддівського самоврядування. З чого робиться висновок, що така позиція законодавця ще раз підкреслює особливу значимість виконання судовою адміністрацією своїх завдань. Визначено, що повноваження Голови Державної судової адміністрації України умовно можна поділити на дві групи: внутрішньо-адміністративні – ті, що стосуються керівництва структурами державної судової адміністрації, та функціональні – ті, що випливають зі статусу й функцій державної судової адміністрації.

У підрозділі 2.2. «Компетенція Державної судової адміністрації України» досліджено реалізацію Державною судовою адміністрацією України своєї компетенції як визначального фактора забезпечення діяльності органів та інституцій судової влади.

Наголошується, що структурна підпорядкованість державної судової адміністрації виконавчій владі означає, що вирішення кожного питання організаційного забезпечення суду залежить і може в будь-який час контролюватись з боку вищих посадових осіб виконавчої влади. До того ж різні підходи до забезпечення діяльності Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, кваліфікаційних комісій та рад суддів спеціалізованих судів не сприяють єдності системи судів загальної юрисдикції, закріпленої в статті 4 Закону України «Про судоустрій України».

Особливу увагу в роботі приділено фінансуванню судової влади як головної передумови для здійснення матеріально-технічного, кадрового, інформаційного забезпечення та основним важелем для існування незалежної судової влади в державі, а отже, пріоритетним напрямком у роботі Державної судової адміністрації України.

Звертається увага, що на сьогодні склалась практика, коли судова адміністрація не бере участі у організації роботи кваліфікаційних комісій суддів спеціалізованих та військових судів. Такий стан речей не відповідає законодавчому визначенню обов’язку Державної судової адміністрації України по організаційному забезпеченню всіх комісій, а отже, потребує приведення у відповідність до Закону України «Про судоустрій».

Зазначається, що зростаюча навантаженість по розгляду справ суддями, особливо в місцевих судах, повинна супроводжуватись розробленням Державною судовою адміністрацією України пропозицій щодо рівномірного розподілу справ між різними судами одного рівня, створенню умов роботи суддів, що сприятимуть швидкому та ефективному розгляду справ.

Щодо соціально-правового забезпечення суддів наголошує, що Державною судовою адміністрацією України мають бути розроблені та ініційовані для прийняття поправки до Закону України «Про статус суддів» з подальшою деталізацією в підзаконних нормативно-правових актах щодо механізму встановлення та отримання винагороди суддями за свою працю, максимально обмеживши при цьому адміністративний вплив голів суду та можливість втручання органів виконавчої влади, а також створено дієвий механізм забезпечення суддів житлом або ж кредитування на придбання такого житла, чи надання їм грошової компенсації за ненадане (у тому числі несвоєчасно надане) житло.

У підрозділі 2.3. «Правові проблеми взаємозв’язку системи державної судової адміністрації з окремими інституціями судової влади, органами законодавчої та виконавчої влади» визначено систему органів (посадових осіб), які здійснюють забезпечення діяльності судів України: Верховна Рада України, Президент України, Вища рада юстиції, окремі органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, кваліфікаційні комісії суддів, апарати судів, голови судів, вищі суди, органи суддівського самоврядування. Завдяки спільній діяльності законодавчих, виконавчих і судових органів досягається комплексний організаційний вплив на суспільні відносини, відповідний рівень організації судових органів. Автор наголошує на тому, що ефективність роботи системи органів державної судової адміністрації багато в чому залежить від співпраці з іншими суб'єктами створення належних умов для здійснення правосуддя.

Зроблено висновок, що Державна судова адміністрація України має спільну мету й завдання з органами суддівського самоврядування. Встановлено форми контрольної функції органів суддівського самоврядування щодо державної судової адміністрації. Дисертантка звертає увагу на те, що контрольна функція органів суддівського самоврядування є в недостатній мірі ефективною через недосконале правове регулювання. Пропонується на законодавчому рівні закріпити обов’язок Державної судової адміністрації України погоджувати важливі рішення з Радою суддів України, а також закріпити перелік питань, що відносяться до важливих рішень (заходів).

Автором обґрунтовується необхідність скоординованої роботи Державної судової адміністрації України, її територіальних управлінь та апаратів судів, голів судів, рад суддів.

Завершуючи розділ дисертантка приходить до висновку, що практична необхідність створення окремого органу (Державної судової адміністрації України), який виконує функцію організаційного забезпечення судової влади, беззаперечна, однак такий орган має діяти поза органами виконавчої влади як орган організаційного забезпечення в системі судової влади. Реалізація судовою адміністрацією функцій щодо забезпечення відносно автономного функціонування судової влади повинна здійснюватись під контролем вищих органів суддівського самоврядування і не залежати від політичного курсу виконавчої влади.

Розділ ІІІ «Реформа судової системи в Україні та Державна судова адміністрація України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Місце Державної судової адміністрації України та її роль у здійсненні судової реформи в Україні» аналізуючи етапи судової реформи, зроблено висновок, що на сьогодні Україна перебуває у стані очікування чергового етапу судово-правової реформи, яка потребує перегляду та оновлення планів і стратегії реформування. Не вирішеними залишаються питання прозорості формування суддівського корпусу, реалізації конституційного права громадян на кваліфіковану юридичну допомогу, запровадження механізму взаємодії судів України з відповідними міжнародними інститутами у контексті захисту національних інтересів нашої держави та її громадян. Створення належних умов для функціонування судової системи є безумовним фактором успішного завершення судової реформи в Україні. Відсутність належного ресурсного забезпечення судів у ряді випадків перешкоджає громадянам своєчасно отримати юридичну допомогу у судовому порядку, а отже, не дає змоги Україні як державі забезпечити верховенство права.

Обґрунтовується нелегітимність процедури прийняття у першому читанні проектів Законів України «Про судоустрій України» та «Про статус суддів» з подальшим їх обговоренням у Комітеті Верховної Ради України з питань правосуддя. Зазначається, що судова система потребує розроблення нових проектів відповідних законів за участю широкого кола фахівців та безпосередньо суддівського корпусу, процедура прийняття яких повинна відповідати нормам чинного законодавства.

Визначено, що Державна судова адміністрація України активно приймає участь у реформуванні судової системи шляхом розробки законопроектів в межах своєї компетенції, організації співпраці з міжнародними інституціями з метою запозичення міжнародного досвіду регулювання зазначених питань, запровадження та підтримки нових підходів організації роботи у мережі модельних судів в Україні. А тому відіграє важливу роль у проведенні судово-правової реформи.

Автор підкреслює, що Державною судовою адміністрацією України підтримано та розвинуто ідею створенню модельних судів. Аналіз роботи модельного суду показує, що – це суд з високоефективною організацією роботи його апарату, спрямованої на організаційне забезпечення судової діяльності при чіткому розмежуванні процесуальних та адміністративно-управлінських функцій, з високим рівнем судочинства. Однак, зазначає автор, враховуючи позитивні риси діяльності модельного суду, роль голови суду має бути, все-таки, дещо меншою, адже він є суддею, а не управлінцем. Крім того, вертикалі між суддями як такої не повинно існувати.

Державна судова адміністрація України має спрямувати роботу на реорганізацію роботи апарату судів як обов’язкової умови реформаторських змін. Апарат в майбутньому має виконувати не лише завдання суто технічного характеру, а й ведення аналітичної роботи, первинного статистичного обліку з подальшим складанням статистичних звітів про роботу суддів, узагальнення практики застосування законодавства, забезпечення підвищення кваліфікації суддів.

У підрозділі 3.2. «Удосконалення правового регулювання діяльності Державної судової адміністрації України» проаналізовано пропозиції науковців та практиків щодо зміни правового статусу Державної судової адміністрації України, зокрема: віднесення судової адміністрації до структури Міністерства юстиції; пропозиція про її ліквідацію; надання статусу самостійного органу судової влади, чи підпорядкування Верховному Суду або органам суддівського самоврядування.

Автор наголошує, що удосконалення правового регулювання діяльності судової адміністрації має полягати, насамперед, у кардинальній зміні правового статусу, а саме – надання Державній судовій адміністрації України статусу державного органу в системі судової влади. Визначення такого статусу потребує внесення змін до статті 125 Закону України «Про судоустрій України». Звертається увага, що підпорядкування Державної судової адміністрації України судовій владі як захід із забезпечення належного функціонування судової влади є прямим зобов’язанням України перед Радою Європи в контексті гармонізації системи законодавства з європейськими стандартами і продовження судової реформи відповідно до Резолюції від 5 жовтня 2005 р. № 1446 «Про виконання обов’язків та зобов’язань Україною» Парламентської Асамблеї Ради Європи.

Автором критикуються положення проектів Законів України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій України» та «Про судоустрій і статус суддів» в частині регулювання діяльності Державної судової адміністрації України. Аналізуючи норми проекту Закону «Про судоустрій і статус судів», дисертантка приходить до висновку, що він містить суттєві зміни як у бік розширення повноважень судової адміністрації (за рахунок ведення системи автоматичного розподілу справ, права подання щодо утворення та ліквідації судів та ін.), так їх звуження (шляхом виключення участі у призначенні керівників апаратів судів, затвердження структури і штату вищих судів та повноваження територіального управління призначати одну особу до складу кваліфікаційної комісії суддів). В цілому, положення вищезгаданих проектів потребують ретельного опрацювання з метою посилення гарантій незалежності судової влади, в тому числі в частині регулювання діяльності судової адміністрації.

Ефективним заходом сучасного етапу судово-правової реформи, вражає дисертантка, є прийняття окремого закону про Державну судову адміністрації України, що дозволить чітко визначити її правовий статус, окреслити межі компетенції та відповідальності, встановити форми та методи взаємодії з іншими органами влади, а отже, дозволить підвищити рівень якості забезпечення судової гілки влади.

У підрозділі 3.3. «Міжнародний досвід регулювання питання організаційного забезпечення діяльності судів» на основі аналізу міжнародного досвіду визначено три основні моделі побудови механізму організаційного забезпечення діяльності судової влади: перша – виконання вказаних функцій міністерством юстиції або іншим органом виконавчої влади (Німеччина, Франція, Італія, Фінляндія, Естонія); друга – змішана модель, за якої повноваження організаційного забезпечення надано органам виконавчої влади та судовим радам (Великобританія, Швеція, Данія, Ірландія, Угорщина); третя – модель відокремленого від виконавчої влади судового адміністрування (США, Канада, Російська Федерація, Казахстан, Вірменія, Узбекистан, Нідерланди).

Дисертантка звертає увагу, що виконання функції організаційного забезпечення судової влади міністерством юстиції, як свідчить іноземний досвід (Німеччина), не сприяє незалежності суддів та створенню нормального ресурсного забезпечення судів. А тому пропозиції, з посиланням на міжнародний досвід, щодо повернення повноважень організаційного забезпечення до Міністерства юстиції України не можна вважати прогресивним кроком судової реформи. Приклади таких країн, як США, Російська Федерація, переконують, що судова влада може ефективно здійснювати організаційне забезпечення судів без участі виконавчих органів влади через спеціально створені з цією метою державні структури в системі судової влади.

Автор приходить до висновків про доцільність розроблення і впровадження в життя української моделі вдосконалення судочинства з урахуванням теорії та практики розвинутих зарубіжних країн у напрямку відокремлення функції організаційного забезпечення судочинства від виконавчої влади та побудови органів судової адміністрації в системі судової влади. Система судів загальної юрисдикції має бути автономною (самостійною) від інших державно-владних систем при виконанні покладених на неї завдань. Суди повинні мати можливість самостійно приймати рішення відповідно до закону щодо розподілу матеріальних, технічних, фінансових та інших ресурсів, необхідних для їх професійної діяльності.