Пастухова Л.В. Ефективність міжнародно-правових засобів забезпечення реалізації Конвенції про захист прав і основних свобод людини

Короткий зміст

У вступі аргументується актуальність теми дослідження, визначається його мета, завдання, об’єкт та предмет, характеризуються теоретична основа і методи дослідження, наукова новизна, а також практичне значення й апробації його результатів.

У першому розділі “Загальна  характеристика міжнародно-правових засобів забезпечення реалізації Європейської конвенції про захист прав людини та теоретико-методологічні основи їх дослідження” аналізується стан наукової розробки досліджуваної проблеми, характеризується методологія дослідження, розглядаються виявлені міжнародно-правові засоби забезпечення реалізації Конвенції, з’ясовуються теоретико-методологічні основи дослідження їх ефективності. Цей розділ складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Характеристика стану наукової розробки проблеми та методології дослідження” подається аналіз науково-теоретичних джерел, в яких розглядаються окремі питання теми, а також тих, котрі слугували теоретичною основою дослідження, і окреслюється коло питань, що залишилися невирішеними; висвітлюються методологічні засади дослідження, характеризуються його основні методи, які використовувалися на відповідних етапах наукового пізнання предмету дослідження.

У підрозділі 1.2. “Міжнародно-правові засоби забезпечення реалізації Європейської конвенції про захист прав людини” зазначається, що дослідження ефективності міжнародно-правових засобів забезпечення реалізації Конвенції вимагає, перш за все, визначення поняття та кола таких засобів. Відсутність розробки останніх в літературі з міжнародного права зумовила потребу у з’ясуванні розуміння правових засобів в теорії права. У результаті аналізу існуючих загальнотеоретичних дефініцій робиться висновок про необхідність їхнього уточнення з урахуванням наступних додаткових ознак правових засобів: наявність у них певних об’єктивних властивостей, завдяки яким вони можуть бути використані для досягнення певних цілей в даних конкретних умовах; їхнє закріплення у відповідних нормах національного чи міжнародного права і, як наслідок, їхня “передбачуваність” у застосуванні певними суб’єктами. Під правовими засобами пропонується розуміти передбачені юридичними нормами правові явища, які завдяки своїм об’єктивним властивостям, можуть слугувати досягненню певних цілей.

У роботі зазначається, що реалізація норм міжнародного права, в тому числі й Конвенції, може здійснюватись за допомогою як міжнародних, так і внутрішньодержавних правових засобів. При цьому підкреслюється, що особливістю міжнародно-правових засобів є те, що вони встановлюються спільними зусиллями держав за їх взаємною згодою і закріплюються у відповідних міжнародно-правових угодах та актах. Характеризуючи співвідношення між міжнародно-правовими засобами реалізації міжнародного права та внутрішньодержавними, дисертант доводить, що, якщо аналізувати кожну з цих груп окремо, то всередині кожної з них мають місце правові засоби різного юридичного характеру: правотворчі, правозастосувальні, правотлумачні та правореалізаційні. Водночас всі дії і акти органів держави та інших суб’єктів у внутрішньодержавній сфері, пов’язані з втіленням норм міжнародного права, незалежно від їхньої юридичної природи, слід розглядати в цілому як правореалізаційні засоби. Що ж торкається міжнародно-правових засобів реалізації міжнародного права, то вони, на відміну від внутрішньодержавних та по відношенню до них, виконують правозабезпечувальну функцію. Вони виступають саме засобами забезпечення реалізації міжнародно-правових норм тому, що їхнім основним призначенням є: 1) створення умов для належної реалізації норм міжнародного права державами та іншими суб’єктами права; 2) вплив на виконання державами їхніх міжнародних зобов’язань.

Далі виявляються міжнародно-правові засоби забезпечення реалізації саме Конвенції. При цьому встановлюються та розкриваються наступні їхні основні риси: 1) вони передбачені Конвенцією, Статутом та іншими документами Ради Європи; 2) в силу здатності забезпечувати реалізацію конвенційних норм ними є діяльність та юридичні акти Європейського суду з прав людини (надалі – Суд) і відповідних органів Ради Європи; 3) така їхня здатність полягає у можливостях впливу на виконання державами – учасницями конвенційних зобов’язань щодо гарантування кожній людині, яка перебуває під їхньою юрисдикцією, прав і свобод, визначених Конвенцією та протоколами до неї. Разом з тим зазначається, що саме у виконанні зобов’язань відповідною державою полягає реалізація нею конвенційних норм, тоді як реалізація останніх людиною вбачається у безперешкодному використанні нею прав, зафіксованих цими нормами. На основі наведеного у дисертації пропонується дефініція досліджуваних явищ: міжнародно-правові засоби забезпечення реалізації Конвенції – це передбачені нормами права Ради Європи діяльність та юридичні акти її органів та Суду, які вчиняються з метою належного виконання державами-учасницями зобов’язань за Конвенцією та протоколами до неї.

Аналіз виявлених міжнародно-правових засобів дає можливість зробити висновок про те, що вони розрізняються між собою за онтологічним статусом у правовій системі Ради Європи, юридичною природою, суб’єктами використання, змістом безпосередніх цілей, досягненню яких вони слугують тощо, хоча їх “кінцевим” призначенням є виконання правозабезпечувальної функції. За цими критеріями в роботі виділяються та характеризуються види досліджуваних правових засобів.

В результаті з’ясування компетенції та дослідження юридичної природи і змісту юридичних актів Суду, Комітету міністрів Ради Європи, Парламентської асамблеї Ради Європи, Генерального секретаря Ради Європи, Комісара Ради Європи з прав людини зроблено висновок про їхню потенційну здатність прямо або опосередковано впливати на виконання державами -учасницями конвенційних зобов’язань і в цілому забезпечувати реалізацію Конвенції. Висловлено думку, що до юридичних актів прямого впливу (на держави, які є стороною у справі) відносяться акти Суду, з-поміж яких 1) правозастосувальними актами є: рішення про встановлення факту порушення певних конвенційних норм; рішення про надання потерпілій стороні “справедливої сатисфакції”; рішення про дружнє врегулювання спору; ухвали про прийнятність заяви; рішення про зміну судового рішення; 2) актами офіційного казуального тлумачення є : рішення, що містять правотлумачні положення; рішення про тлумачення судового рішення. До юридичних актів (нормативного або індивідуального змісту) опосередкованого впливу відносяться: декларації, рекомендації та резолюції (проміжні, кінцеві та інші) Комітету міністрів Ради Європи; резолюції, рекомендації, накази та висновки Парламентської асамблеї Ради Європи; запити Генерального секретаря Ради Європи, рекомендації та висновки Комісара Ради Європи з прав людини.

У підрозділі 1.3. “Теоретико-методологічні основи дослідження ефективності міжнародно-правових засобів забезпечення реалізації Європейської конвенції про захист прав людини” виділяються та характеризуються методологічно значущі теоретичні положення про поняття, критерії, показники та умови ефективності юридичних, у тому числі й міжнародних норм, розроблені в загальній теорії права та міжнародно-правовій науці, на яких ґрунтується у подальшому дослідження дисертаційної проблеми. Зазначається, що в основу дослідження покладена “цільова” концепція ефективності правових явищ. Розуміння ефективності правових засобів як ступеню досягнення з їх використанням певних цілей визначило загальний підхід до вивчення ефективності міжнародних правозабезпечувальних засобів реалізації Конвенції. За основу ж кількісного виміру їх ефективності була узята відома формула: співвідношення між фактичним результатом використання правових засобів та „ідеальним”, бажаним результатом їх застосування. Водночас обґрунтовується необхідність та доцільність використання у дослідженні  певних положень “результативного” та інших підходів щодо поняття ефективності юридичних норм та норм міжнародного права.

У другому розділі “Встановлення ефективності міжнародно-правових засобів забезпечення реалізації Європейської конвенції про захист прав людини” міститься чотири підрозділи, у яких подається комплексний аналіз ефективності саме міжнародних правозабезпечувальних засобів реалізації Конвенції.

У підрозділі 2.1. “Поняття, критерії та показники ефективності міжнародно-правових засобів забезпечення реалізації Європейської конвенції про захист прав людини” на основі викладених у попередньому розділі положеннях, зокрема щодо поняття міжнародних правозабезпечувальних засобів реалізації Конвенції, поняття ефективності правових засобів та інших пропонується дефініція досліджуваної ефективності: це ступінь реального впливу міжнародно-правових засобів забезпечення реалізації Конвенції на виконання державами-учасницями їхніх конвенційних зобов’язань. Передусім зауважується, що той чи інший їх ступінь впливу не в останню чергу зумовлюється обраною державами дуалістичною чи моністичною моделлю імплементації Конвенції, які характеризуються в роботі. Доводиться, що в дуалістично-орієнтованих державах Конвенція є юридично обов’язковою лише для держави, а інші суб’єкти національного права не можуть безпосередньо користуватися та застосовувати її норми. В моністично-орієнтованих (у другому варіанті) державах вона є юридичним джерелом права не тільки для держави, а й для внутрішньодержавних суб’єктів, які можуть прямо і безпосередньо використовувати та застосовувати її положення. Значно “полегшує” такий вплив і конституційне закріплення деякими державами обов’язку органів державної влади  забезпечувати виконання  не тільки міжнародно-правових договорів, а й рішень міжнародних організацій, членами яких вони є.

Далі з’ясовується зміст поняття “виконання державою-учасницею конвенційних зобов’язань”. Інакше кажучи, що повинна робити держава, щоб (згідно ст. 1 Конвенції) забезпечити кожній людині, яка перебуває під її юрисдикцією, права і свободи, визначені Конвенцією. Зазначається, що, по-перше, держава (в особі своїх органів, установ , посадових осіб тощо) не повинна порушувати конвенційні права та свободи людини; по-друге, вона повинна створити належний внутрішньодержавний юридичний механізм забезпечення прав людини. Спираючись на відомі в теорії права положення про поняття та елементи такого механізму, дисертант констатує, що на виконання  своїх зобов’язань держава повинна створити юридичний механізм, у якому: 1) національне законодавство повинно бути приведене у відповідність з положеннями Конвенції та протоколів до неї; 2) для реалізації прав людини, які передбачені, зокрема ст. ст. 6 (Право на справедливий судовий розгляд), 7 (Покарання виключно на підставі закону), 10 (Свобода виразу думки), 13 (Право на ефективні засоби правового захисту) Конвенції, ст. ст. 1 (Захист права власності), 2 (Право на освіту), 3 (Право на вільні вибори) Протоколу №1, ст. ст. 1 (Процедурні гарантії, що стосується вислання іноземців), 2 (Право на оскарження у кримінальних справах), 3 (Відшкодування в разі незаконного засудження) Протоколу №7 повинні бути встановлені відповідні юридичні процедури, відсутність яких взагалі виключає можливість їх реалізації. Це пояснюється тим, що вказані права належать до групи так званих “позитивних прав” (прав на певні дії держави). Оскільки реалізація таких прав може бути забезпечена лише виконанням державою певних активних обов’язків, постільки послідовність, обсяг, строки їх здійснення тощо мають бути детально регламентовані і закріплені в національному законодавстві; 3) встановити юридичні засоби охорони щодо всіх конвенційних прав людини, які б унеможливлювали їх порушення (зокрема, норми про заборону порушення цих прав, наділити компетенцією відповідні органи державної влади щодо здійснення ними превентивних заходів, передбачити заходи юридичної відповідальності за порушення конвенційних прав); 4) створити систему юридичних засобів захисту всіх конвенційних прав в разі їх порушення у відповідності з вимогами ст. 13 Конвенції (насамперед ефективну систему судового захисту). Отже, саме таке виконання державами-учасницями конвенційних зобов’язань і буде відповідати ст. 3 Статуту Ради Європи та ст. 1 Конвенції. А в цілому – забезпечить реальну можливість громадянам цих держав реалізовувати свої права і свободи, визначені Конвенцією. Разом із тим вказується, що держави-учасниці неналежно виконують свої зобов’язання. Тому, власне, і виникла проблема встановлення ефективності досліджуваних міжнародно-правових засобів, тобто ступеню їх реального впливу на виконання державами конвенційних зобов’язань. При цьому “частка” такого впливу кожного з них зумовлена обсягом компетенції та безпосередніми цілями органів Ради Європи та Суду. Вони з’ясовуються і зазначаються у роботі.

Для досягнення “власних” цілей органи Ради Європи та Суд в межах своєї компетенції здійснюють певну діяльність та приймають юридичні акти, фактичними результатами яких є відповідна “реакція” (поведінка) держав-учасниць. Останні на їх виконання повинні вжити певні заходи, спрямовані на створення належного внутрішньодержавного юридичного механізму забезпечення конвенційних прав людини. Зазначається, що, якщо безпосередні цілі органів Ради Європи та Суду виступають критеріями оцінки ефективності їх діяльності та юридичних актів, то вчинення (або не вчинення) конкретними державами під їх впливом заходів, дій є показником такої ефективності. В кінцевому рахунку, реалізація безпосередніх цілей повинна призвести до досягнення перспективної (опосередкованої) мети – дотримання кожною державою-учасницею конвенційних зобов’язань. В такому випадку, показником ефективності міжнародно-правових засобів забезпечення реалізації Конвенції буде виступати рівень реальної можливості використання громадянами цих держав конвенційних прав і свобод.

У підрозділі 2.2. “Поняття, критерії та способи визначення ефективності рішень Європейської суду з прав людини” з’ясовується поняття ефективності рішень Суду, встановлюються їх безпосередні цілі, функції тощо; робиться спроба виявлення рівня ефективності превентивної функції рішень та пояснення отриманих результатів.

Пропонується визначати поняття ефективності рішень Суду як ступінь їх реального впливу на виконання державами-відповідачами їхніх зобов’язань за Конвенцією та протоколами до неї. Доводиться, що, якщо загальною метою діяльності Суду є забезпечення дотримання державами-учасницями конвенційних зобов’язань, то безпосередніми цілями його рішень є: 1) відновлення порушених прав людини; 2) усунення перешкод на шляху реалізації людиною своїх прав. Вони і виступають критеріями оцінки ефективності рішень Суду. Зазначається, що кожне рішення Суду (в якому він констатує факт порушення норм Конвенції) як правозабезпечувальний засіб одночасно “переслідує” вказані цілі та “виконує” дві функції: правовідновлювальну і запобіжну (превентивну). Правовідновлювальна функція рішення Суду полягає в тому, що на його підставі держава-відповідач сплачує потерпілій стороні певну визначену Судом компенсацію, а також вживає певні індивідуальні заходи, спрямовані на відновлення порушеного права особи (в тому числі повторний розгляд справи, поновлення провадження по справі тощо). Превентивна функція рішення Суду полягає в тому, що на його підставі держава-відповідач вживає певні загальні заходи, спрямовані на усунення вказаних Судом причин, котрі призвели до порушення права певної особи. Вжиття державою таких заходів повинно призвести до виключення або суттєвого зменшення аналогічних порушень прав людини і безперешкодного використання у майбутньому своїх конвенційних прав кожною людною, яка знаходиться під юрисдикцією даної держави. Обґрунтовується положення про те, що показником ефективності правовідновлювальної функції рішень Суду є рівень відновлення конкретними державами-відповідачами на основі рішень Суду порушених прав людини. Такий показник у кількісному виразі можна встановити шляхом співвідношення між кількістю рішень Суду, на виконання яких держава відновила порушені права осіб, та кількістю всіх рішень Суду, ухвалених проти даної держави, які вона мала б виконати. Показником ефективності превентивної функції рішень Суду є певні зміни у динаміці встановлених Судом порушень конвенційних норм державами-відповідачами. Такі зміни виявляються встановленням коефіцієнту повторюваності всіх правопорушень або правопорушень одного виду через певні проміжки часу. Він обчислюється шляхом співвідношення між кількістю рішень Суду про встановлення порушень конвенційних норм і кількістю держав-порушниць даних норм.

Підкреслюється, що, якщо висока ефективність правовідновлювальної функції рішень Суду (зважаючи хоча б на встановлений термін сплати компенсації та штрафні санкції) не підлягає сумніву, то цього не можна стверджувати відносно їх превентивної функції. Для визначення рівня ефективності останньої був установлений коефіцієнт повторюваності (К) порушень норм Конвенції, зафіксованих у рішеннях, що були прийняті Судом у 1960 – 1994 та у 2000, 2001, 2002 роках. При цьому, враховуючи, що з початку 90-х років XX ст. кількість країн, які ратифікували Конвенцію, постійно збільшувалась, бралися до уваги лише держави, які ратифікували Конвенцію з початку її існування і, відповідно, мали час для вжиття заходів, необхідних для усунення причин порушень прав людини на підставі рішень Суду. Це такі держави, як Сполучене Королівство, Франція, Бельгія, Швеція, Німеччина, Австрія, Ісландія, Ірландія, Італія, Нідерланди, Греція та Туреччина. У результаті було встановлено, що середньорічна величина К за період із 1960 – 1994 рр. становила 1,2, у 2000 р. вона дорівнювала 29,7, у 2001 р. – 52, у 2002 р. – 44,08. Був також встановлений коефіцієнт повторюваності порушень ст.6 Конвенції (які виявилися найбільш поширеними серед усіх інших порушень), який у період із 1960 – 1994 рр. становить 0,74, а у 2000 році – 10,75.

На основі порівняння отриманих результатів зроблено висновок про суттєве збільшення правопорушності Конвенції з боку досліджуваної групи держав, що є свідченням зниження рівня ефективності превентивної функції рішень Суду. Для підтвердження або спростування цього висновку необхідно вдатися до повторного проведення такого вимірювання.

Причинами зниження рівня ефективності превентивної функції рішень Суду, на думку автора, є, зокрема наступні: по-перше, неналежне виконання рішень Суду з боку досліджуваної групи держав, а точніше – неадекватність вживаних державами-відповідачами на виконання рішень Суду загальних заходів, спрямованих на усунення причин порушень прав людини і виключення або мінімізацію повторних аналогічних порушень у майбутньому. Така неадекватність полягає в тому, що вживані заходи 1) не усунули невідповідності між національним законодавством та Конвенцією, не ліквідували дефектів у законодавстві (прогалин, колізій, неточності формулювань тощо); 2) не призвели до подолання недоліків у роботі судових та інших органів, пов’язаної з застосуванням та тлумаченням норм Конвенції у світлі правотлумачної та правозастосовчої практики Суду; по-друге, існування у досліджуваній групі держав неналежного внутрішньодержавного юридичного механізму забезпечення прав людини; по-третє, ріст популярності Конвенції серед населення цих держав і обізнаності людей в можливість захисту своїх прав в конвенційних органах, що призвело до суттєвого збільшення звернень людей до Європейського суду з прав людини.

У підрозділі 2.3. “Проблеми визначення ефективності діяльності органів Ради Європи по забезпеченню реалізації Європейської конвенції про захист прав людини” аналізуються основні напрямки та результати діяльності Комітету міністрів Ради Європи, Парламентської асамблеї, Генерального секретаря та Комісара Ради Європи з прав людини, яка здійснювалася для забезпечення реалізації Конвенції. Розглядаються конкретні практичні заходи, які були вжиті вказаними органами на виконання їхніх контрольних та організаційних функцій, пов’язаних із забезпеченням дотримання державами-учасницями конвенційних зобов’язань. У зв’язку з проблемами, які виникають у їхній практичній діяльності, констатується, що механізм забезпечення реалізації Конвенції потребує подальшого вдосконалення. Сприяти цьому, перш за все, допоможе втілення пропозицій, сформульованих Парламентською асамблею Ради Європи у Резолюції 1226 (2000) “Виконання рішень Європейського суду з прав людини”. Для підвищення рівня ефективності досліджуваних правових засобів дисертантом в свою чергу пропонується зокрема: закріпити положення про обов’язковість використання правотлумачної практики Суду при застосуванні відповідних норм Конвенції національними органами держав-учасниць незалежно від того, стосовно яких держав були постановлені Судом рішення, що містять тлумачення тих чи інших конвенційних норм; розширити компетенцію Комітету міністрів щодо здійснення ним наглядової функції: а) встановити повноваження перевіряти адекватність загальних заходів, вживаних певною державою-відповідачем на виконання рішення Суду; б) надати можливість у необхідних випадках звертатися до Суду із запитом стосовно дачі висновку про адекватність вживаних державою-відповідачем заходів, спрямованих на усунення причин порушення прав людини, встановлених у певному рішенні Суду; надати право Генеральному секретареві звертатися з заявою до Суду про порушення конвенційних прав і свобод в певній державі у разі їх виявлення в процесі здійснення ним контрольних повноважень. Указані положення, на думку автора, доцільно було би закріпити у додатковому протоколі до Конвенції.

У підрозділі 2.4 “Вплив міжнародно-правових засобів забезпечення реалізації Європейської конвенції про захист прав людини на виконання Україною конвенційних зобов’язань” висвітлюється вплив діяльності та юридичних актів органів ради Європи та Суду на нормотворчу та правозастосовчу практику України. Аналізуються конкретні практичні заходи, що вжила Україна на виконання конвенційних зобов’язань. З огляду на це зауважується, що в Україні поки що не створений належний юридичний механізм забезпечення конвенційних прав людини. У зв’язку з цим дисертант формулює деякі пропозиції. Це, зокрема: продовження роботи над приведенням національного законодавства і всієї юридичної практики у відповідність з вимогами Конвенції та рішеннями Суду з прав людини; найскоріше прийняття Закону “Про виконання рішень Європейського суду з прав людини”; закріплення в Конституції України принципу пріоритету загальновизнаних принципів і норм міжнародного права та міжнародних договорів, що є частиною її національного законодавства, над нормами національного права; закріплення в Конституції України положення про обов’язок органів державної влади забезпечувати виконання рішень міжнародних організацій, учасницею яких є Україна; визнання можливості здійснення Конституційним Судом України офіційного тлумачення норм Конвенції як частини національного законодавства України; розробка ї здійснення державної програми щодо підготовки суддівського корпусу України з питань застосування Конвенції та правотлумачної практики Суду з прав людини.