ТЕОРЕТИЧНІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ФУНКЦІОНАЛЬНІ ЗАСАДИ ПОЛІТИЧНОГО УПРАВЛІННЯ МІСТОМ В УМОВАХ САМОВРЯДУВАННЯ

Короткий зміст

Розділ 1 – „Політико-управлінська суб’єктність сучасного міста” – відповідно до мети дисертаційного дослідження присвячений узагальненню методологічних засад дослідження, аналізу основних концепцій політичного управління, дослідженню головних характеристик сучасного міста.

Аналіз трансформаційних процесів, що відбувається в Україні свідчить про поступовий перехід від моделі управління суспільством, що сприяла політичній і соціально-економічній стагнації, до моделі, здатної здійснити мету і завдання модернізації. Це значною мірою вплинуло на стан науки управління в напрямку формування нових її напрямків, зокрема політичного. Діапазон відносин “політика” й “управління”, представленій у науковій літературі, надзвичайно широкий. Загальним для теорії управління і теорії політики є феномен влади. Влада – це реальна здатність того чи іншого суб’єкта здійснювати свою волю, впливати на діяльність, поведінку людей за допомогою певних способів – авторитету, права, насильства – а, отже, здійснювати управління своїм об’єктом. На дану обставину вказують практично всі дослідники проблем управління (В.Аве’рянов, Г.Атаманчук, В.Бакуменко, В.Князєв, П.Надолішній, Н.Нижник, Б.Пітерс, Г.Райт, Ю.Тихомиров, В.Цвєтков та інші). Таким чином, існує глибока взаємозалежність і взаємозв’язок політики й управління, тому помилково розділяти політику й управління, так само як і ототожнювати їх. Влада об’єктивує себе за допомогою управління, а управління, у свою чергу, ґрунтується на владі.

Будь-яке суспільство є певною цілісністю у сукупності ряду підсистем – політичної, економічної, соціальної, духовної, інформаційної та ін. Отже, у суспільстві існують і перебувають у складній взаємодії кілька видів влади – політична, економічна, соціальна, інформаційна та ін. Політична влада виявляється в різноманітних формах, серед них – державна влада, партійна влада, влада громадських організацій, місцевого самоврядування. При тоталітарних режимах спостерігаємо збіг, злиття усіх видів політичної влади в єдину державну владу. Демократичний політичний режим, навпаки, припускає поділ політичної влади між державою, партіями, групами інтересів, місцевим самоврядуванням, громадськими рухами, а також самої державної влади – на законодавчу, виконавчу і судову влади. Таким чином, якщо управління засноване на владі, то поряд з вслід за політичною владою можна виділяти й політичне управління. Одним з результатів модернізаційних процесів є втрата державою (насамперед її виконавчими органами) монопольного положення і фактично єдиного інструмента публічної політики. В міру визрівання інститутів і відносин громадянського суспільства конкурентами держави в боротьбі за політичну владу стали численні партії, громадські об’єднання, незалежні ЗМІ, лобістські структури, місцеве самоврядування тощо.

Суттю політичного управління можна вважати свідомий цілеспрямований вплив владних структур на суспільство з метою їх оптимізації (впорядкування, вдосконалення і розвитку) і досягнення певних цілей. Політичне управління здійснюється в масштабах всієї політичної системи, а не її окремих підсистем. Виняткова участь держави в управлінських відносинах ще не є політичним управлінням, так само як і розробка і прийняття рішень органами місцевого самоврядування, політичними партіями не є політичним управлінням. Лише спільна участь всіх суб’єктів політичної системи у виробленні і реалізації суспільно значущих рішень породжує феномен політичного управління.

До політичного управління слід віднести горизонтальні (суб’єкт – суб’єктні) зв’язки у противагу вертикальним (суб’єкт – об’єкт). Політичне управління – це переговори, пошук компромісів, досягнення консенсусу між самостійними політичними суб’єктами (державою і її структурами, партіями і громадськими організаціями, місцевим самоврядуванням), апеляція до свідомості і громадянських почуттів. Воно виведене за рамки застосування права й адміністративного примусу.

Узагальнення результатів дослідження дозволило виявити співвідношення між політичним управлінням з близькими, але не тотожними категоріями державне управління, публічне управління, менеджмент. Державне управління, що здійснюється у межах найбільш впливового, але лише одного з багатьох елементів політичної системи суспільства є частиною політичного управління. З іншого боку, відбувається поступова політизація державного управління, що має прояв у становленні феномену публічного (державно-політичного) управління. Не вірно ототожнювати політичне управління з менеджментом (у тому числі політичним), як сукупністю прийомів для вирішення суто практичних завдань. Водночас, в процесі взаємодії менеджменту та політичного управління відбувається їх взаємне збагачення та доповнення. Зокрема, політичне управління сприйняло сформульовані у менеджменті ідеї конкурентності середовища, ефективності діяльності, тоді як у традиційний менеджмент все більше проникають як ідеї загальної теорії систем, так і соціальної самоорганізації (синергетики).

Отже, модернізаційний процес, пов’язаний із становленням політичної влади, призвів до формування нової парадигми управління – парадигми політико-управлінської діяльності. Парадигма політичного управління протистоїть технократичній (адміністративній) моделі. Технократична парадигма управління базується на таких підставах, як пріоритет і монополія державних інтересів, розгляд основних агентів політичного процесу як засобів для вирішення загальнодержавних завдань, зменшення значущості автономності та самоврядування. Політична парадигма управління, що лише частково реалізована в нашій країні, пов’язана з розвитком громадянського суспільства, демократичними методами в управлінні і розвитком самоврядних засад політичного життя.

Розгляд системи та механізмів політичного управління, виявлення його особливостей в системі місцевого самоврядування дозволило запропонувати поняття „ефективність політичного управління”. Головним критерієм, що визначає ефективність політичного управління, є його спроможність максимально узгодити, та задовольнити інтереси людей. Підвищити ефективність політичного управління на рівні місцевого самоврядування означає істотно модернізувати обрану модель самоврядування, зокрема в бік розширення використання різних форм безпосередньої демократії в управлінні.

В розділі реконструйовані основні підходи до міста як до об’єкту та суб’єкту політичного управління. Оскільки місто є вагомим елементом соціальної системи, кожна з наук, що вивчає суспільство, так чи інакше повинна розпізнавати образ міста через категорії відповідної галузі знань. Поглиблений аналіз дозволяє зробити висновки про еволюцію майже кожного з наукових підходів до дослідження міст – історичного, географічного, економічного, архітектурного, екологічного, демографічного, етнологічного, культурологічного, філософського, юридичного, соціологічного. Усі вони, в міру конкретизації свого предмету, неминуче звертаються до дослідження соціальних, а згодом соціально-політичних відносин на міському рівні.

Основним методологічним підходом до міста з точки зору науки управління є його визначення як системи. Системний підхід і відповідна термінологія, пронизують у даний час більшість іноземних і вітчизняних досліджень міст. З позицій системного підходу місто – це не лише територія громадського розселення людей, що дає умови для використання праці, задоволення матеріальних і духовних потреб, але і складний об’єкт управління, соціальний та економічний розвиток якого регулюється політичними, організаційно-розпорядницькими й економічними методами управління. Місто можна розглядати як цілісне утворення, відмежоване від зовнішнього середовища функціонально (за переважно несільськогосподарським родом занять його жителів), просторово (оскільки місто розташовується на території, границі якої можна визначити), юридично (у рамках політико-адміністративного поділу країни), політично (через розвиток системи місцевого самоврядування). Місто, як система, може бути розчленоване на елементи, властивості і функції яких визначаються їхнім місцем у рамках цієї системи, причому властивості останньої не можуть бути визначені повністю без урахування хоча б деяких властивостей і функцій її елементів. У системі міста діють управляючі механізми, що забезпечують цілеспрямування й погодженість елементів і тим самим функціонування його як цілого. Елементи структури міста перебувають під впливом системи більш високого рівня: політичний режим, економічна і соціальна політика, демографічна ситуація у країні істотно впливають на умови функціонування і розвитку міста. На основі різноманітних підходів місто подано у вигляді цілісної сукупності містостоутворюючої основи, містообслуговуючого комплексу, населення, архітектурно-планувального та екологічного середовища і управлінської підсистеми. Узагальнення результатів дослідження дозволило прослідкувати вплив зазначених складових на систему політичного управління в місті та міський політико-управлінський процес.

При застосуванні системного аналізу під час розгляду міста як політичного явища вирішувалося методологічне питання про ступінь самостійності міської системи та її зв’язок з більш великими системами – регіональними та загальнодержавними. Доведено, що не всі міста України можуть трактуватися як самостійні політичні системи. У більшості випадків спостерігається слабка підтримка міських систем з боку її потенційних елементів (міського співтовариства, органів місцевого самоврядування, громадських об’єднань), частина з яких орієнтується в основному на системи, що виходять за межі даного міста і забезпечують таким чином їхню легітимність і стабільність. Через це міськими політичними системами України варто визнати лише міста – центри регіонів, під якими розуміються цілісні соціально-територіальні утворення, що перекривають адміністративно-територіальні межі. До таких відносяться, насамперед, Київ, Львів, Одеса, Дніпропетровськ, Харків, Донецьк.

Міська політична система постає перед дослідником як динамічна єдність формальних і неформальних політичних інститутів – структур, що функціонують з метою надання послуг відповідно до місцевої системи цінностей, трансформації політичних вимог у суспільну політику і т.п. Каркасом міської політичної системи є політичні інститути, що представляють сукупність органів державної влади і місцевого самоврядування, що діють у місті, різноманітних структур громадянського суспільства – політичних партій, громадсько-політичних об’єднань тощо. На функціонування міської політичної системи великий вплив має і такий її структурний елемент, як політична свідомість, тобто сприйняття й усвідомлення світу політики, політичних процесів особистістю, міським співтовариством у цілому, окремими його групами, а також їхнє ставлення до політичної дійсності. Особливо значним елементом політичної свідомості городян є громадська думка, різні політичні міфи й ідеали. Однією з форм політичної свідомості є політична ідеологія, причому деякі її різновиди існують винятково в місті. Важливою складовою виступає міська політична культура, від рівня якої багато в чому залежить практика функціонування міської політичної системи. Вона являє собою комплекс цінностей і зразків поведінки городян, моральні орієнтири політики. У політичній системі діяльність і взаємодія її елементів регулюються соціально-політичними нормами, що містяться в актах державних органів, органів місцевого самоврядування і громадських організацій. Але часто дані норми перебувають й у некодифікованому виді – у традиціях і звичаях, що створюють неповторне політичне обличчя окремих міст. У структурі політичної системи, нарешті, виділяються і політичні відносини – відношення з приводу влади, що виникають між суб’єктами міського політичного процесу – міським співтовариством, органами управління, соціальними групами, партіями. Політична позиція, співробітництво, компроміс, конкуренція, консолідація, конфлікт, боротьба – далеко не повний перелік політичних відносин, що активно виявляються в міському політичному процесі.

Кожному із 451 міст України властиві свої особливості, що обумовлюють різноманітні засоби вирішення завдань, що стоять перед ними. Тому для вивчення проблем управління містом неабияке значення мають питання типології. Типологія міст потрібна для того, аби визначити місце конкретного міста в ряду інших, вона дозволяє знайти в кожному з них найбільш суттєве, що створене загальними закономірностями розвитку міст. У роботі проаналізовані різні критерії типології міст та їх вплив на стан та функціонування системи політичного управління на міському рівні. Серед них: розмір міста (великі; значні; середні; малі); містоутворюючі ознаки (столиця країни; багатофункціональні міста; багатогалузеві промислові центри; одногалузеві (вузькоспеціалізовані) промислові центри; промислово-транспортні центри; транспортні міста; міста зі слаборозвиненою промисловістю; курортно-оздоровчі міста; науково-експериментальні міста; військові центри); місце у системі розселення (центр загальнодержавної системи розселення; центри регіональних систем розселення; центри обласних систем розселення; супутники великих міст, центри локальних систем розселення); історико-генетичні чинники (міста античного часу; середньовічні міста; міста індустріального періоду; нові міста); динамічні типології (стагнуючі міста; міста, що обмежено розвиваються; міста, що володіють постійним зростанням; інтенсивно-динамічні міста, які мають постійний сильний ріст); адміністративні (столиця; обласний центр; районний центр); ієрархічні (міста зі спеціальним статусом; міста обласного значення; міста республіканського (АРК) значення; міста районного значення); структурні (міста, що утворені на поселенській та територіально-поселенській основі); за формами правління (самоврядні; несамоврядні; дуалістичні); за типом політичної системи (централізовані, плюралістичні (змагальні), солідарні (консенсусні).

Розділ 2 – „Соціальні функції та політико-управлінська роль міської територіальної громади” – присвячений виявленню сутнісних характеристик територіальної громади, як основного політико-управлінського суб’єкта в місті та джерела влади міських інституціональних структур, вивченню особливостей конституційного статусу територіальних громад, аналізу основних форм участі територіальної громади в управлінні містом.

Узагальнення матеріалу наукових публікацій свідчить про значні прогалини у теоретичному вивченні територіальних громад як типу спільностей та управлінських явищ. Можна стверджувати, що міські громади є соціальними спільностями, що складаються в результаті взаємодії людей, вони мають якості, що можна трактувати як об’єктивні: самоврядність, спроможність безпосередньо здійснювати властиві їм соціальні функції і первинність стосовно тих суб’єктів права, що формуються народом, націями. Громади можуть включатися до системи політичного управління містом також опосередковано, виконуючи свої функції через органи влади й управління, причому як суб’єкти управління громади мають політичні форми організації, а як об’єкти управління – переважно соціальні форми.

Міська територіальна громада розвивається у певних природних, економічних, соціальних і політичних умовах і несе на собі відбиток їхнього сукупного впливу. Умовну схему утворення територіальної громади міста можна уявити так: територія ® спільне проживання ® відносини, що виникають між людьми в рамках території ® виникнення загальних інтересів ® колективна свідомість. Основа виділення міської громади – факт спільного проживання на одній території. Вагомий вплив на утворення міських громад, на формування і розвиток стійких внутрішніх зв’язків їхніх членів мають політико-адміністративні чинники. Роль влади в утворенні тієї або іншої міської громади проявляється в трьох основних аспектах: по-перше, територіальні межі влади виступають і територіальними межами між людьми, вони відмежовують одних людей від інших; по-друге, спільна влада створює загальну залежність від неї певної кількості людей, які мешкають у її територіальних межах і, нарешті, наявність спільної влади, залежність від неї, зв’язок із нею сприяє усвідомленню людьми зв’язку між собою.

У процесі взаємодії між собою люди, які мешкають на певній території, вступають у зв’язки, на основі яких виникає розуміння загальних інтересів і колективна свідомість, що в цілому і свідчить про формування громади. Зв’язки, що скріплюють територіальну громаду, досить різноманітні. Це – безпосередня й опосередкована взаємодія людей: міжособистісне спілкування, спільна праця і відпочинок, взаємні послуги, спільне користування територією та її природними ресурсами, соціальною інфраструктурою і мережами комунікацій, а також єдина система управління, постачання, розподілу тощо. Важлива сторона взаємодії людей усередині громади пов’язана з громадським життям. Політична боротьба, екологічні, культурні й інші рухи сприяють встановленню значної кількості нових міжособистісних зв’язків поміж членами громади та створюють підґрунтя для усвідомлення себе як єдиного колективу, об’єднаного спільною долею і, як наслідок, спільними інтересами.

Один із найважливіших чинників виникнення й існування громади як специфічного суб’єкта в системі управління містом – специфічна міська свідомість як атрибутивна якість громади. Внутрішня структура міської свідомості досить складна і невпорядкована, до її складу входять: 1) просторова самоідентифікація – усвідомлення конкретною людиною своєї приналежності до тієї або іншої території і територіальної громади; 2) територіальні знання й уявлення – поінформованість про особливості і властивості території свого проживання; 3) менталітет – специфічне світосприйняття, властиве жителям певної місцевості, а також характерна для них система цінностей і оцінок, що випливають з неї, установок тощо; 4) територіальні інтереси – уявлення населення про стан, цілі і шляхи розвитку території свого проживання. На основі використання сучасних дослідницьких методів у роботі прослідкується прояв складових міської свідомості в обставинах конкретних міст.

Важливим складовим елементом політичної суб’єктності є політична дія, в якій має прояв управлінська суб’єктність міських громад. Політико-управлінська суб’єктність – це здатність до тривалих, спрямованих на власні потреби самостійних дій. При цьому здатність складається з волі (готовності) до дії і вміння діяти. У роботі виділяються декілька типів і форм політичної участі, що виявляється на рівні територіальних громад міст. Серед них: безпосередні – опосередковані (представницькі) форми участі; мобілізаційні – автономні; за ступенем інтенсивності (активна, пасивна, неучасть); за суб’єктом політичної дії (особиста, колективна); за використовуваними методами (насильницькі, ненасильницькі); за масштабом охоплення (все місто чи його частина).

Аналіз діючого законодавства, політичної практики та управлінського процесу вітчизняних міст дозволив проаналізувати основні організаційні форми участі територіальної громади у політичному управлінні містами. Вивчено та узагальнено інститути виборів міських голів і депутатів міських рад, референдуму, відклику посадових осіб місцевого самоврядування, доручень виборців, громадянських ініціатив, звернень громадян та право петиції, оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування та службових осіб, громадських експертиз та громадських слухань, масових заходів, служби в органах самоврядування.

Політична активність виступає в ролі важливого чинника політичного управління містами. Здійснений аналіз засвідчив низький ступінь участі населення у вирішенні нагальних питань місцевого самоврядування. Місцеві жителі, в інтересах яких, власне, і створюється цей інститут, здебільш ще не усвідомили його важливості для влаштування своїх справ. Необхідно виходити з того, що члени міської громади будуть міцно орієнтуватися на участь в управлінні своїм містом тільки в тому випадку, коли будуть відчувати можливість реалізувати за допомогою цієї діяльності свої інтереси. Відсутність такої можливості є найбільш глибинною причиною політичного відчуження. Якщо органи та посадові особи міського самоврядування не відбивають інтереси жителів – на їх активну участь розраховувати не доводиться.

В розділі доведено, що особливе місце в процесі політичної участі з боку міських громад належить міським політичним елітам. Виявлено, що головна їх особливість полягає у перехідному стані, що характеризується зміною засобів і форм здійснення влади, механізмів формування і зміни політичних еліт, наявністю в їх складі як представників старих номенклатурних еліт, так і тих, хто не мав у минулому до них відношення і включилися в активне політичне життя в умовах політичних реформ. Визначено, що в різних містах стан цієї перехідності виражений по-різному – в одних містах стара еліта майже цілком зберегла свої позиції і здійснює владу в нових умовах, в інших лідируючі позиції в місцевій політичній еліті зайняли молоді інтелектуали, вихідці з технічної і гуманітарної інтелігенції. Нарешті, є міста, де до влади прийшли представники підприємницької еліти, нового бізнесу. З погляду зв’язків усередині міських політичних еліт доведено, що для них, крім політичних, соціальних, економічних та ідеологічних зв’язків у більшій мірі, чим для центральних еліт, характерні кланові стосунки. Характерним і традиційним для міської політичної еліти є феномен клієнтелізму, коли вони функціонують на основі персональної або колективної залежності, що відбиває нерівномірний розподіл ресурсів влади. Поряд із безпосередньо правлячими елітами на рівні окремих міст існують конкуруючі з правлячими контреліти – люди, що не обіймають посад, але мають вплив на свідомість та поведінку мешканців міста, на прийняття тих чи інших рішень. Аналіз показав, що у цілому процес утворення стійких, стабільних місцевих політичних еліт далекий від свого завершення, проте роздержавлення політичної влади, яке виражається в тому числі у становленні інституту місцевого самоврядування, різко підсилило роль місцевих політичних еліт у політичному житті як окремих міст, так і країни в цілому.

У розділі наголошується, що конституційний статус територіальних громад є необхідною правовою передумовою функціонування міського самоврядування. Під конституційним статусом розуміється частина політичного процесу, фактичне становище суб’єкта в суспільстві, виражене у правовій формі. Зазначено, що отримання територіальними громадами конституційного статусу було визначене необхідністю реалізації концепції поділу влади, одна із сторін якої полягає у передачі владно-управлінських функцій від політико-державних структур первинним соціальним суб’єктам – територіальним колективам. Конституційний статус громад містить у собі: визначення природи територіальної громади як основного елементу місцевого самоврядування; закріплення основних функцій і повноважень територіальних громад; визначення ступеня відповідальності територіальних громад у системі місцевого самоврядування; закріплення гарантій прав територіальних громад. Узагальнення великого фактичного матеріалу дозволило стверджувати, що конституційний статус міських громад ще не знайшов свого належного та багатостороннього закріплення у поточному законодавстві, не реалізується повною мірою в процесі реального управлінського процесу на міському рівні.

Розділ 3 – „ Інституційна основа політичного управління містом та тенденції її розвитку” – присвячений аналізу основних складових інституційної основи управління містом з метою з’ясування їх місця та ролі в механізмі політичного управління містом, виявлення основних тенденцій їх розвитку в міру становлення інституту самоврядування, розкриття взаємин між основними ланками системи управління містом.

Зазначається, що головною ланкою в інституційному механізмі розвитку міст є представницький орган, що виражає волю всього населення міста, надаючи їй загальнообов’язкового характеру і здійснюючи в такий спосіб владні функції. Розглядається чисельний склад міських рад та робиться висновок, що у порівнянні з радянськими часами він зазнав значних змін, що не виключає подальшого регулювання цього питання. Мова при цьому повинна йти не про зменшення або збільшення кількості депутатів, а про врахування необхідності забезпечення представництва інтересів всього населення міста, зв’язку депутатів з населенням, можливості ефективної роботи представницького органу міського самоврядування. На основі різноманітних досліджень визначені основні тенденції розвитку представницького складу міських рад – за віковими, статевими, освітніми, етнічними ознаками, сферами зайнятості та соціальним статусом. Результати дослідження засвідчили, що депутатський корпус у цілому відбив ті зрушення, що відбулися в соціальної структурі суспільства за останнє десятиліття. Проаналізовані компетенція та повноваження міських рад на основі чого вироблена їх класифікація. Підкреслене, що зосередження в руках депутатського корпуса значного обсягу владних повноважень вимагає не тільки його представництва, але й підготовленості, компетенції, спроможності до прийняття оптимальних політичних рішень. За даними проведених досліджень доведено, що у цілому депутати підготовлені до здійснення своїх повноважень, вищим став рівень їх професіоналізму у порівнянні з попереднім періодом. Змінилося саме розуміння поняття “професіоналізм депутатів”. Якщо раніше під ним розуміли саме професіоналізм на робочому місці, то сьогодні він передбачає компетентність у соціально-політичних, економічних, правових, психологічних питаннях, без чого неможливо адекватно відображати та реалізовувати інтереси виборців. Особливу увагу приділено тим організаційним формам діяльності рад, які спрямовані на вироблення консенсусних, узгоджених, політичних рішень. Виявлено, що у багатьох випадках представницькі органи міського самоврядування дотримуються порядку роботи, визначеного у свій час законодавством про місцеві ради народних депутатів. При цьому помітна крайня нерівномірність змін – одні міські ради далеко пішли по шляху відмови від радянської практики, інші тільки починають усвідомлювати себе як самостійну ланку політичного управління містом. Також виявлено тенденцію до перетворення міських рад на слухняних виконавців волі міських голів, чому сприяє патерналіський менталітет більшості членів міських територіальних громад. Відзначено, що результатом такого роду процесів може стати переродження міських представницьких органів у стан старих рад, які виконували роль “демократичної” декорації, що приховувала всевладдя партійної і державної номенклатури.

Узагальнення результатів аналізу дозволило зробити висновок, що політичне управління на рівні міст усе більш набуває персоніфікованого характеру, що є слідством переходу від однієї парадигми управління на міському рівні до іншої. Зазначено, що становлення громадянського суспільства, інституту місцевого самоврядування, моделі політичного управління і цивілізаційної системи політичного лідерства – взаємозалежний процес. Одночасно й лідерство на міському рівні повною мірою здатне проявити себе лише в умовах розвиненої системи самоврядування, коли встановлюються партнерство, повне порозуміння і довіра між лідером і громадою, що його сформувала. Інститут лідерства на міському рівні розглядається у соціально-психологічному, історико-аналітичному, організаційно-політичному аспектах. Лідер у рамках місцевого самоврядування представлений в якості постаті, якій місцеве співтовариство довіряє прийняття рішень, найбільш значимих з погляду загальноміських інтересів; підкреслюється здатність лідера об’єднувати територіальну громаду для досягнення загальної мети, регулювати цілий ряд взаємовідносин у ній, відстоювати загальноміські інтереси перед іншими територіальними колективами і державою, кардинально впливати на формування загальних цінностей та ін. Аналіз показав, що система політичного управління містом накладає свій відбиток на особливості висування лідера, стиль його діяльності, взаємодію з населенням і ін. Якщо за радянської системи організації влади на місцях інститут лідерства формувався в основному в адміністративній формі, то при системі місцевого самоврядування – насамперед у політичній формі. Проаналізоване місце інституту політичного лідерства у політико-управлінському циклі на рівні міста – в процесі цілеполагання, організації реалізації прийнятого рішення, корегуванні прийнятого рішення, контролі. Доведено, що зв’язок між політичним управлінням і лідерством простежується в інституті міського голови, що, однак, не виключає вплив лідерів громадських рухів на міський управлінський процес. Проаналізовано більш 10 різноманітних моделей поведінки міських лідерів й доведене, що найбільш адекватними моделями, які описують поведінку політичних лідерів на рівні міст є моделі особистих якостей, політичного стилю і ситуаційна.

Встановлено, що одним з елементів системи політичного управління містами, значення якого постійно підвищується, є виконавчі органи. Формально виконавчі органи міських рад не є суб’єктом владних відносин, а службовці органів місцевого самоврядування, повинні дотримуватися принципу політичної нейтральності. Але публічна служба в Україні – частина політичної системи суспільства, а її функціонери відіграють помітну роль у розподілі і виконанні влади. Причому залучення службовців органів місцевого самоврядування у політичний контекст життєдіяльності міста обумовлена не тільки розвитком “тіньової” політики, але й загальними умовами переходу від однієї моделі управління міським розвитком до іншої. Конфліктність процесу виділення місцевого самоврядування з системи державної влади, різниця політичних наслідків виборів у містах, зростання владних амбіцій керівництва окремих міст, притягнення ЗМІ до вирішення політичних питань та кадрових перестановок і багато чого іншого обумовлюють активне проникнення політичних інтересів у процес адміністративного управління. Крім того, інтереси і цінності окремих ланок або навіть усього бюрократичного апарату міст далеко не завжди збігаються з інтересами інших елементів політичного механізму управління містами.

Службовці часто мають власні погляди щодо перспектив розвитку міста, нерідко відкрито висувають і відстоюють їх реалізацію на практиці. На конкретному матеріалі у роботі прослідковано соціально-професійні характеристики та статусні самооцінки працівників адміністративного апарату органів міського самоврядування. Зазначено, що соціальний егоїзм апарату, що проявляється в домінуванні його специфічних інтересів над інтересами територіальної громади в цілому, виступає у формі бюрократизму. Внаслідок цього апарат, створений для обслуговування міської громади, втрачає сугубо службову роль, концентрує у своїх руках владні повноваження, використовуючи їх у своїх інтересах. Загальний висновок із сукупності отриманих матеріалів засвідчив, що демократичні настанови не стали ще елементом свідомості більшості службовців. Проте вже сьогодні позначилося протиріччя між домінуючим типом управлінської культури службовців і розвитком самосвідомості міських громад, між усталеним стилем працівників виконавчих органів місцевого самоврядування і сподіваннями представницьких органів і громадян.

При дослідженні персоналу виконавчих органів самоврядування і державного управління була підтверджена думка, що характер і умови управлінської діяльності значно впливають на людей, формують характерні для них настанови, стереотипи поведінки і стереотипи в оцінці фактів і подій. Зроблене порівняння службовців органів місцевого самоврядування та державних службовців засвідчило, що муніципальна служба вимагає нового типу службовця, орієнтованого переважно на працю з людьми, на виявлення інтересів останніх, на механізми політичного управління, а особливому політико-юридичному статусу органів місцевого самоврядування, специфічному середовищу їх діяльності відповідає особливий психологічний тип службовців, що відрізняється від службовців органів державної влади.

Найважливішим елементом політичного управління містом, сполучною ланкою між жителями та інституціональними структурами міського самоврядування визначені політичні партії. В роботі партії розглядаються як структурний елемент міської політичної системи, як колективну форму організації й інституціалізації соціальної активності громадян, як фактор формування і вираження суспільної думки та установок різних соціальних груп. Політичні партії, як і інші громадські об’єднання, будучи по суті однієї з форм безпосередньої демократії, виконують її імперативну і коригувальну функцію. Наголошується, що поява і бурхливе зростання за останнє десятиліття політичних партій, інших політизованих громадських об’єднань і призвело до виділення політичної влади з влади публічної, політичного управління з державного. Політична влада формується або оформляється у вигляді проекту конкретного рішення в тому числі в партійних структурах, що займаються виявленням політичної волі різних груп населення й оформленням її у вигляді політичного курсу, відбитого в програмі партії. Але ця програма зовсім не носить загальнообов’язкового характеру, надання їй такої властивості можливе тільки в рамках державного механізму або механізму місцевого самоврядування, де вона проходить перевірку на відповідність інтересам усього суспільства. При зазначеному співвідношенні політичної і публічної влади вирішальне значення для розвитку політичного управління на міському рівні має реальна багатопартійність. У протилежному випадку місцеве самоврядування з інституту, в якому формується політична воля всього населення міста, перетвориться на інститут, що лише надає формального статусу рішенню, прийнятому в рамках вузької групи чи взагалі одноосібно.

Проаналізовані такі функції політичних партій як представництва соціальних інтересів, соціальної інтеграції, політичної соціалізації, ідеологічна, функції у процесі прийняття політико-управлінських рішень. Виявлені основні напрямки взаємодії між політичними партіями та органами місцевого самоврядування при формуванні представницьких та виконавчих органів, укладання договорів, в процесі взаємоконтролю та роботи консультативно-дорадчих органів. Аналіз показав, що міські органи влади і посадові особи проводять переважно політику дистанцюювання, байдужого ставлення чи “несприяння” діяльності і розвитку партій. Тим самим у структурі політичного управління містом політичні партії поки що можна охарактеризувати як компоненти незначної ефективності через обмежені можливості і слабкий вплив на городян і органи місцевого самоврядування.

Розвиток політичного управління в українських містах припускає зміну місця і ролі політичних інститутів та інститутів громадянського суспільства в управлінні. Серед останніх одне з головних місць належить засобам масової інформації. Необхідність розгляду ролі мас-медіа в системі політичного управління містом визначається їх помітним впливом на політико-управлінський процес на рівні міських територіальних колективів, на формування громадської думки, забезпечення комунікативних зв’язків між суб’єктами міського управління. ЗМІ являють собою найвпливовіший суб’єкт управління, що не лише формує громадську думку, громадську свідомість, але й нерідко організує і суспільну поведінку. ЗМІ, як “четверта влада”, не маючи владних повноважень і владних ресурсів, якими володіють перші три, здатні впливати на політичні процеси навіть більшою мірою, саме тому, що, виступаючи від імені суспільства, покликані контролювати політико-владні установи. У міському політико-управлінському процесі ЗМІ грають компенсаторську роль, часто замінюючи і підміняючи собою відсутні механізми народовладдя і волевиявлення громадян, а також неефективно діючі органи управління, що нездатні задовольнити їх законні інтереси. Як засвідчив аналіз обстежень колективів редакцій та читачів, ЗМІ у певному смислі потіснили представницькі органи, судову владу у здійсненні контролю за процесами, що мають місце у міському співтоваристві.

Доведено, що на розвиток ЗМІ, їх соціальну і політико-управлінську роль значною мірою впливає технічний розвиток, зокрема через розвиток Інтернет. Це дозволяє створити технологію інформаційної взаємодії, при якій апарат органів місцевого самоврядування з закритої структури з персоніфікованою владою перших осіб перетвориться на відкриту для громадян структуру, що забезпечить більш повну реалізацію принципів самоврядування.

Розділ 4 – „Форми та методи міського політико-управлінського процесу” – спрямований на аналіз ряду механізмів та технологій в системі політичного управління містом.

Зазначається, що вплив механізмів політичного управління на міському рівні особливо помітний через стратегічний підхід, що змінив традиційні методи управління, які виявилися мало пристосованими до швидких змін у політичному, економічному, науково-технічному середовищі, до умов загострення конкурентної боротьби і посилення впливу фактора невизначеності на життєдіяльність міст. Наголошується, що стратегічний підхід є операційним проявом системної парадигми у сфері публічного управління, однак, навмисно чи через неуважність він часто ототожнюється зі звичними за радянською практикою довгостроковими планами соціально-економічного розвитку або, навіть, з генеральними планами забудови. Доведено, що стратегічний підхід значною мірою збігається з політичним управлінням, є його операційним проявом і виступає переважно як політико-стратегічний підхід, адже саме через нього забезпечуються умови для вироблення консенсусу в міському співтоваристві з питань стратегії розвитку. Метою політико-стратегічного підходу в системі міського управління є не стільки чітко розроблений план, скільки створення спільного перспективного бачення проблеми розвитку міста всіма соціально-політичними силами, що прагнуть взяти участь в управлінні містом (політичними партіями, громадськими організаціями, ЗМІ, “групами тиску”, органами державної влади). При такій постановці проблеми стратегічний підхід – це, насамперед, політичний процес обміну інформацією, примирення протилежних точок зору й узгодження позицій. У розділі здійснено спробу узагальнити різні підходи та створити робочу модель політико-стратегічного підходу на міському рівні, адже його не можна звести до набору рутинних правил, процедур і схем, у нього немає теорії, яка наказує, що і як робити при вирішенні певних завдань або ж в окремих ситуаціях. Це скоріше, свого роду філософія менеджменту і кожний окремий менеджер розуміє і реалізує його значною мірою по-своєму.

Аналіз досвіду застосування політико-стратегічного підходу в українських містах дозволив дійти до висновку, що існують принаймні чотири різних типи суб’єктів, які зазвичай залучаються до нього: вище політичне керівництво міста та ті керівники, які безпосередньо відповідають за впровадження рішень; представники міської громадськості, політичні організації; організації та окремі особи, які отримують найбільшу вигоду або шкоду від впровадження рішення; органи державної влади або органи, що представляють спільні інтереси територіальних громад; висококваліфіковані фахівці, що можуть виступати як зовнішні експерти.

Беручи до уваги, що головним напрямком стратегічного підходу є узгодження різноманітних інтересів, представлених у місті та навколо нього щодо певних напрямків міського розвитку, особлива увага приділена узгодженню міських та інших територіальних інтересів (субміських, регіональних, загальнодержавних). Зазначено, що при централізованій системі влади більш високі територіальні рівні мають можливість не врахування інтересів нижчих рівнів; за демократичною моделлю розбіжність інтересів ігнорувати вже не можна, що й викликає завдання пошуку шляхів узгодження інтересів територій різних рівнів. Проаналізовані два політико-правових варіанта механізму узгодження територіальних інтересів: узгодження шляхом координації й узгодження шляхом розмежування повноважень. Перший варіант припускає, що десь на більш високому рівні існує спеціальний орган, який виконує функції координатора. Робиться висновок, що цей механізм переважно притаманний сучасній Україні, коли узгодження місцевих, регіональних і загальнодержавних інтересів лише тільки декларується, фактично ж діє трохи завуальований пріоритет “вищих цілей”. Можна вважати загальним правилом схильність органів більш високого порядку ототожнювати свої інтереси із загальнонаціональними інтересами і під цим приводом ігнорувати інтереси окремих міст. Пропонується використання механізму узгодження шляхом координації для вирішення “горизонтальних” протиріч, коли конфліктуючі сторони перебувають в одному правовому статусі, не пов’язані відношеннями підпорядкованості. Другий варіант механізму узгодження припускає, що суб’єкти управління кожного рівня мають чітко визначене коло прав і обов’язків і, діючи в межах своїх повноважень, не перетинаються між собою і не вступають у конфлікти. Доведене, що розвинене самоврядування передбачає ситуацію, коли міські органи не підпорядковуються органам державної влади і обидва види публічної влади діють за своїми правилами; рішення органів державної влади з предмета власної компетенції органів місцевого самоврядування носять рекомендаційний характер, а контроль здійснюється лише з погляду їх законності, але не доцільності. Механізм погодження інтересів держави та самоврядування полягає у створенні спеціальних структур, які включають представників адміністрації різних органів, залучення незалежних експертів, наділених довірою всіх сторін. Розглядаються деякі з технологій застосування політико-стратегічного підходу – SWOT-аналіз, політичне картування, з’ясування мережі політики з вироблення стратегій, політичне прогнозування, моніторинг, експеризи тощо.

Підтвердженням перетворення сучасних міст з об’єкта у суб’єкт політичного управління є використання на міському рівні цілого комплексу політичних механізмів, спрямованих на створення сприятливих умов розвитку міст та міських громад. Серед політичних механізмів управління розвитком міст одним із найбільш дієвих визначене лобіювання інтересів міст на рівні загальнонаціональних та регіональних структур державної влади, чому сприяє їх посилений організаційний та фінансово-економічний вплив на місцеві справи. Встановлено, що до лобі міст відносяться окремі особи або групи, що постійно виступатимуть від імені тих чи інших інтересів окремих міст або міст взагалі, з метою отримання певного рішення від органів державної влади. Зазначається, що активізації лобізму сприяють: наявність громадянського суспільства, яке передбачає існування плюралізму інтересів, шляхів та методів їх відстоювання; формування ринкових відносин, що відбувається не лише в економіці, але й у політиці; нерозвиненість й протирічність української нормативно-правової системи. Визначено, що політико-управлінський сенс лобі на рівні міст полягає у тому, що воно виконує функцію посередництва між міською громадою та державою; через нього здійснюється артикуляція та агрегація міських інтересів; лобі доповнює конституційну систему демократичного представництва, дозволяє брати участь у прийнятті та реалізації політичних рішень міським громадам в цілому; лобізм виконує важливі функції щодо акумулювання та розповсюдження спеціальних знань, надання різноманітних послуг, порад, вироблення етичних норм. Проаналізована діяльність деяких лобістських угруповань, зокрема Асоціації міст України. Пропонується модель лобістської діяльності міст, вивчені деякі з його технологій. Розглянуті основні об’єкти впливу лобістських угруповань та результати їх діяльності.

Значна увага у розділі приділяється статуту територіальної громади, що виконує регуляторні, правотворчі, інноваційні, правозахисні, етичні функції, функції легітимізації політичного управління. Зазначається, що правосуб’єктність місцевого самоврядування в конкретному місті наступає саме з моменту державної реєстрації статуту. Уточнюється традиційно сформований у теорії підхід до актів місцевого самоврядування, у тому числі до статутів територіальних громад як до таких, що знаходяться на найнижчому з погляду юридичної чинності рівні в системі всіх публічно-владних актів та робиться висновок, що у деякій своїй частині статут займає не підзаконне місце, а дорівнюється закону, як наслідок того, що в деяких випадках законодавче регулювання перенесене на рівень конкретних міст. Проаналізовані можливі концептуальні варіанти статуту територіальної громади у вигляді схем “статут-хартія”, “статут-конституція”, “статут-кодекс”, “статут-звід”. Наголошується, що механізм вироблення проекту та прийняття статуту повинен відбуватися з використанням методів політичного управління з метою об’єднання міського співтовариства на основі усвідомлення загальних цінностей, визнання особливих інтересів міста з боку органів державної влади. Результатом даної роботи повинно стати визнання населенням статуту як головного політико-юридичного документа міської громади.

В якості необхідного елементу механізму політичного управління містом визнається система зв’язків з громадськістю, яка є наслідком виникнення конкуренції щодо права розпорядження частиною суспільних ресурсів між органами самоврядування, органами державної влади, різного роду органами громадської самоорганізації, бізнесовими структурами тощо. У зазначених обставинах міська влада вимушена створювати сприятливе ставлення до себе і до того, що вона робить з боку міського співтовариства. Виходячи з визначених особливостей системи політичного управління, пропонується розглядати зв’язкі з громадськістю стосовно до даної системи як специфічні відносини між суб’єктами й об’єктами міського управління з приводу публічного узгодження і гармонізації їх інтересів. Дана система органічно вписуються в механізм політичного управління шляхом виявлення сумісних зон і створення умов для узгодження інтересів, це такий засіб досягнення цілей, при якому суб’єкт і об’єкт управління існують не як різнополюсні, часом антагоністично розділені субстанції, а як взаємозалежні суб’єкти суспільних відносин, які рівною мірою зацікавлені один в одному і знаходять “момент” узгодження інтересів як внутрішній імператив свого існування. Виділяються ряд функцій зв’язків з громадськістю у системі політичного управління містами: встановлення, підтримка і поширення різноманітних зв’язків, контактів і взаємовідносин із міським співтовариством, з іншими суб’єктами політичного процесу; інформування міської громадськості про характер обраних позицій з тих чи інших проблем, про суть політико-управлінського курсу; систематичне вивчення громадської думки, суспільно-політичних процесів, що протікають у місті; відслідковування громадської реакції на дії й ініціативи з боку органів політичного управління містом; прогнозування розвитку суспільно-політичних процесів, можливих наслідків прийнятих рішень і проведених акцій; моделювання соціально-політичної обстановки, визначення основних цілей, методів і засобів комунікацій; забезпечення органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів політичного управління містом інформацією, аналітичними, прогнозними розробками, у тому числі рекомендаціями з приводу кращих форм і методів діяльності; діяльність щодо формування позитивного іміджу міста, органів самоврядування, лідерів, захист іміджу і контрпропагандистські акції. В узагальненому виді окреслені функції у системі політичного управління містом зводяться до формування у городян думки, що той або інший суб’єкт політичного управління містом відповідальний перед ними і це повинно породжувати зворотну відповідальність з боку населення.

Доведено, що найважливішим фактором підвищення ефективності політичного управління містом, удосконалення конкретної практики управління, поглиблення стратегічного підходу до процесів, що відбуваються у місті і його оточенні, є консультування. Попит на управлінське консультування у тому чи іншому місті відображає рівень розвитку політичних процесів у ньому, складність і заплутаність проблем: там, де немає політичної конкуренції й обставин, що вимагають підвищення ефективності політичного менеджменту, там менший попит на політичне консультування. Управлінське консультування розглядається як професійна служба та як метод, який забезпечує практичні поради і допомогу. Аналізуються причини, що стимулюють використання консультантів у системі політичного управління містом: наявність у консультантів особливих знань і навичок; важкість залучення службовців до поглибленої і тривалої роботи в рамках нового завдання чи проекту; вилученість консультантів з системи традицій, особистих зв’язків, загальних цінностей органів міського управління, що дозволяє об’єктивно оцінити проблему й ефективно її розв’язати; необхідність обґрунтувати правильність прийнятого раніше рішення посадовою особою місцевого самоврядування; для навчання співробітників. Розроблена модель політико-управлінського консалтингу на рівні міста й робиться висновок, що вона багато в чому збігається з моделлю політичного рішення. Розглядаються переваги та недоліки внутрішніх та зовнішніх консультантів в системі управління містом, проблемні зони, що вимагають їх залучення.