Исмаилов Чинтир Магомедович ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РОЗЫСКЕ БЕЗВЕСТНО ИСЧЕЗНУВШИХ ЛИЦ

Короткий зміст

Во введении обоснован выбор темы исследования и ее актуальность, определены цель и задачи, объект и предмет исследования, изложены методологические, эмпирические, теоретические и нормативно-правовые основы исследования, раскрыта научная новизна, сформулированы положения, выносимые на защиту, указана теоретическая и практическая значимость работы, представлена апробация результатов исследования.

Глава первая «Правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов о розыске безвестно исчезнувших лиц» включает четыре параграфа. В главе дается комплексный анализ законов и иных нормативных правовых актов, действующих в сфере розыска безвестно исчезнувших лиц. Различные стороны розыска безвестно исчезнувших лиц урегулированы нормами права разных отраслей, содержащимися Законе об ОРД, УК РФ, УПК РФ, Гражданским кодексом Российской Федерации (далее – ГК РФ), ГПК РФ, КоАП РФ и др., а также Указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и ведомственными нормативными правовыми актами. Отмечено отсутствие специального закона о розыске безвестно исчезнувших лиц. Указано, что одной из особенностей прокурорского надзора в данном направлении является осуществление надзора за исполнением требований ведомственных нормативных актов – приказов, инструкций, указаний МВД, что, в общем, не характерно для надзорной деятельности прокурора.

В первом параграфе «Понятие, субъекты деятельности и правовое регулирование розыска безвестного исчезновения людей» даны авторские понятия: «безвестно исчезнувшее лицо», «розыск безвестно исчезнувшего лица», «субъекты деятельности по розыску безвестно исчезнувших лиц» и «прекращение розыска безвестно исчезнувших лиц».

Обоснованно, что понятие «без вести пропавшее лицо» соотносится с понятием «безвестно исчезнувшее лицо» как видовое понятие к родовому, т.е. последнее понятие является более широким по своему содержанию.

На основании комплексного анализа законов и иных нормативных правовых актов, исполнение которых составляет предмет прокурорского надзора, раскрыто правовое регулирование розыска безвестно исчезнувших лиц, под которым понимается совокупность правовых норм, предусмотренных в законодательных и иных нормативных правовых актах, а в отдельных случаях и правовых средств (деятельность частных детективов на поиск без вести пропавших осуществляется на договорной основе), регулирующих общественные отношения, возникающие в этой сфере, т.е. связи c регистрацией и разрешением сообщений о безвестном исчезновении, осуществлением ОРМ, уголовно-процессуальных и иных розыскных и проверочных действий, направленных на обнаружение безвестно исчезнувшего и прекращение розыска последних.

Во втором параграфе «Правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов о розыске безвестно исчезнувших лиц» на основании комплексного анализа законов и иных нормативных правовых актов, которые составляют предмет надзора и в которых предусмотрены полномочия прокурора за исполнением законов в сфере розыска безвестно исчезнувших лиц, раскрыто  правовое регулирование прокурорского надзора.

Правовую основу организации и деятельности прокуратуры составляют Конституция России, Закон о прокуратуре, отдельные положения содержатся в Законе об ОРД, УПК РФ, КоАП РФ и др., а также в ведомственных правовых актах Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Отмечено, что обоснованным является принятие по каждому сообщению о безвестном исчезновении процессуального решения в порядке, предусмотренном ст. 145 УПК РФ (о возбуждении уголовного дела или об отказе в возбуждении уголовного дела по признакам преступлений, предусмотренных ст. 105 или 126 УК РФ). В случае возбуждения уголовного дела розыскные мероприятия должны обеспечиваться в рамках уголовного дела, а в случае  отказа в возбуждении уголовного дела материалы на розыск должны передаваться в оперативно-розыскной орган для выполнения оперативно-розыскных мероприятий. Применительно к розыску безвестно исчезнувших лиц, по нашему мнению, проверочные и оперативно-розыскные мероприятия должны исходить из тезиса «исключив криминал к розыску лиц» вместо – «от розыска – к криминалу», когда он выявляется. Очевидно, что при таком подходе необходимо внести определенные изменения в уголовно-процессуальное законодательство, вменяющие в обязанность следователям Следственного комитета Российской Федерации рассмотрение сообщений о безвестном исчезновении.

В третьем параграфе «Соотношение прокурорского надзора и ведомственного контроля за исполнением законов о розыске безвестно исчезнувших лиц» показаны общие и отличительные черты прокурорского надзора и ведомственного контроля, обозначены отдельные проблемы, возникающие при осуществлении надзора и его взаимодействии с ведомственным контролем, предложены способы их разрешения.

Обосновано, что в целом несовершенство норм Закона об ОРД не может не влиять как на действенность ведомственного контроля, так и на эффективность прокурорского надзора и, в конечном счете, на защиту прав и свобод личности. Так, сопоставляя положение п. 2 ч. 1 ст. 7 указанного закона, предусматривающее основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий, с положением ч. 2 ст. 8 этого же закона, предусматривающем условия проведения оперативно-розыскных мероприятий, можно увидеть, что, с одной стороны, законодатель в качестве оснований указывает на сведения, не позволяющие решить вопрос о возбуждении уголовного дела, а с другой – в качестве условий указывает на обязательность производства предварительного следствия. 

В связи с тем, что Закон об ОРД не содержит четкого ответа на вопрос, какие именно оперативно-розыскные мероприятия допустимы для розыска безвестно исчезнувших лиц при отсутствии признаков уголовно-наказуемого деяния, предлагается к таким оперативно-розыскным мероприятиям, направленным на розыск безвестно исчезнувших лиц, отнести: опрос; наведение справок; сбор образцов для сравнительного исследования; исследование предметов и документов; наблюдение; отождествление личности; обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств.

Полномочия должностных лиц, осуществляющих ведомственный контроль, намного шире. Они также несут ответственность за состояние работы подчиненных, но в то же время «страдают субъективизмом», поэтому эффективность прокурорского надзора, предметом которого, в том числе является и законность ведомственного контроля, выше. Ведомственный контроль дополняется вневедомственными процедурами обеспечения законности, т.е. не зависимым прокурорским надзором, который является более эффективным. Эффективность надзора, в первую очередь, объясняется организационной самостоятельностью органов прокуратуры, отсутствием «ведомственных влияний» и наличием цели обеспечения верховенства закона и т.д.

В четвертом параграфе «Проблемы соотношения прокурорского надзора и судебного контроля за исполнением законов о розыске безвестно исчезнувших лиц» отмечено, что прокурорский надзор и судебный контроль за исполнением законов в сфере безвестного исчезновения лиц призваны обеспечивать законность при реализации задач, предусмотренных федеральными законами, в том числе и Законом об ОРД, ведомственными нормативными актами, а также гарантировать соблюдение прав и свобод граждан при проведении ОРМ.

Характеризуя соотношение судебного контроля и прокурорского надзора, автор отмечает, что они не подменяют друг друга, компетенция прокурора намного шире, так как надзор носит комплексный характер и включает в себя, в частности, проверку законности приема, регистрации заявлений о безвестном исчезновении, заведения и прекращения дел оперативного учета. Инициатива при осуществлении судебного контроля всегда исходит от заинтересованных лиц, т.е. суд по своей инициативе не осуществляет контрольные функции. Судебный контроль дополняется внесудебными процедурами обеспечения законности.

В работе обозначен ряд проблем осуществления судебного контроля и прокурорского надзора в затронутой сфере, обусловленных несовершенством оперативно-розыскного законодательства, и предложен вариант их разрешения.

Обоснована необходимость внесения дополнений в Закон об ОРД, предусматривающих получение оперативно-розыскным органом предварительного согласия прокурора для обращения в суд за получением разрешения на проведение ОРМ, и изменения ч. 7 ст. 5 данного закона, предусматривающие обязательность письменного уведомления не только судьи, но и прокурора о предстоящем уничтожении материалов, отражающих результаты ОРМ, проведенных на основании судебного решения.

С учетом специфики предмета ОРД представляется необходимым в Законе об ОРД структурно выделить и нормативно обозначить специальную главу, именуемую «Оперативно-розыскное судебное (процессуальное) производство», регламентирующую порядок, сроки, процедуру рассмотрения судом вопросов, ограничивающих конституционные права граждан, порядок и процедуру продления сроков, основания, сроки  обращения в вышестоящий суд, компетенцию  последнего и процедуру рассмотрения ходатайств руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также  основания для обращения и порядок разрешения жалоб.

Отмечено, что поскольку субъектами  розыска безвестно исчезнувших лиц являются следственные подразделения, поэтому прокурорский надзор и судебный контроль осуществляется в порядке и в процедуре, предусмотренном в отраслевом законодательстве (УПК РФ).

Глава вторая «Организация и методика прокурорского надзора за исполнением законов о розыске безвестно исчезнувших лиц» состоит из пяти параграфов. Данная глава посвящена вопросам выработки основ методических рекомендаций и практических предложений по организации и деятельности прокурорского надзора за исполнением законов о розыске безвестно исчезнувших лиц.

В первом параграфе «Проблемы организации и методики прокурорского надзора за исполнением законов о розыске безвестно исчезнувших лиц» отмечено, что обеспечение единого подхода к организации прокурорского надзора за исполнением законов при проведении ОРМ по розыску безвестно исчезнувших лиц, безусловное и безотлагательное реагирование на устранение выявленных нарушений законов на всех этапах оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной, административно-правовой деятельности с момента поступления заявления, сообщения о безвестном исчезновении до принятия органами, осуществляющими ОРД, окончательного решения, а также проверки законности заведения дел оперативного учета и прекращения розыска, обеспечение принятия эффективных, действенных мер к восстановлению нарушенных прав, возмещению морального и материального вреда является задачей методических рекомендаций.

Для решения этой задачи сформирована основа таких рекомендаций, реализация которых при проведении надзорных проверок за исполнением законов о розыске безвестно  исчезнувших  лиц предполагает обращать особое внимание прокуроров:

а) на законность регистрации и заведения дел оперативного учета (розыскных дел), на соблюдение требований ст. 10 Закона об ОРД;

б) на законность прекращения либо непрекращения проверки в связи с решением конкретных задач ОРД (ст. 2 Закона об ОРД), а также установления обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности решения этих задач (ч. 4 ст. 10 Закона об ОРД);

в) на соответствие ОРМ целям и задачам ОРД, а также соблюдение ограничений при  применении технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей или причиняющих ущерб окружающей среде;

г) на выполнение только тех ОРМ, перечень которых определен в ст. 6 Закона об ОРД;

д) на наличие оснований для проведения ОРМ в том числе на проведение которых разрешение дано судом (ст. 7 Закона об ОРД);

е) на соблюдение условий проведения ОРМ (ст. 8 Закона об ОРД);

ж) на законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД;

з) на соблюдение сроков, указанных в решении суда для проведения определенных ОРМ, на своевременность уведомления судей органами, осуществляющими ОРД, о проведении ОРМ без разрешения судьи в случаях, не терпящих отлагательства, своевременность уведомления судей об уничтожении материалов, отражающих результаты ОРМ, проведенных на основании судебного решения (ч. 7 ст. 5 Закона об ОРД);

и) на соблюдение требований ч. 8 ст. 5 Закона об ОРД о недопустимости разглашения сведений, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя гражданина;

к) на соблюдение требований ст. 17 Закона об ОРД о привлечении граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе и т.д.;

л) на наличие полномочий у лиц, осуществляющих ОРМ;

м) на осуществление ведомственного контроля и его результативность.

Организация работы прокуратуры  по надзору за исполнением законов о розыске безвестно исчезнувших лиц включает в себя следующие элементы:

анализ состояния законности (сбор, накопление и обобщение сведений); планирование и проведение проверки (срок проверки, вопросы, подлежащие проверке, и период проведения проверки); анализ результатов проверки и анализ эффективности ранее примененных мер прокурорского реагирования, а также внесение надлежащих актов прокурорского реагирования в целях устранения выявленных нарушений законов; контроль за своевременностью рассмотрения актов прокурорского реагирования и устранением нарушений законов, а также фактическим восстановлением нарушенных прав.

Обосновано, что закрепление в Законе о прокуратуре среди полномочий, посвященных предмету по надзору в сфере исполнения Закона об ОРД норму о приостановлении действия опротестованного правового акта до его рассмотрения, как это предусмотрено в ст. 33 Закона о прокуратуре, посвященной полномочиям прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов администрацией учреждений, исполняющих наказание, также способствовало бы повышению эффективности надзора. Это особо актуально с учетом закрытости правовых актов органов, осуществляющих ОРД.

Обоснованно, что обязательными условиями обеспечения  организации  надлежащего надзора за исполнением законов о розыске безвестно исчезнувших лиц являются:

знание прокурорами правовых основ его осуществления;

своевременное и полное получение прокурором сведений о нарушениях;

изучение нормативных актов, приказов, указаний, информационных писем, обзоров правоприменительной практики, имеющих отношение к предмету проверки;

оптимальное применение (иногда и в комплексе) средств прокурорского реагирования в целях устранения и предупреждения нарушений закона.

Во втором параграфе «Надзорная деятельность прокурора за исполнением законов при учете и разрешении сообщений о розыске безвестно исчезнувших лиц» дан перечень нормативных актов, которые составляют правовую основу предмета надзора и в которых предусмотрены меры, направленные на обеспечение полноты приема, регистрации, учета преступлений и иной информации о происшествиях и безвестном исчезновении.

Обоснованно, что сущность прокурорского надзора за исполнением законов при учете и разрешении сообщений о розыске безвестно исчезнувших лиц заключается в обеспечении исполнения требований учетно-регистрационного законодательства, исполнения установленного порядка учета сообщений, своевременности их проверки, а также проверки полноты и обоснованности принятого решения, выявлении укрытых сообщений.

Доказана необходимость проверки следующих вопросов при осуществлении надзора: имели ли место отказ в принятии сообщения о безвестном исчезновении, а также невыдача заявителю талона-уведомления о приеме сообщения; своевременно ли проведена регистрация сообщения; имело ли место передача незарегистрированного сообщения исполнителю.

При проверке обоснованности  принятого процессуального решения об отказе в возбуждении уголовного дела необходимо обратить внимание на следующее: произведен ли осмотр последнего места пребывания безвестно исчезнувшего лица; получены ли сведения из бюро регистрации несчастных случаев; истребованы ли из медицинских учреждений сведения о случаях обращения за медицинской помощью лиц с ножевыми и огнестрельными ранениями, иными телесными повреждениями; получены ли сведения в районном суде, если было рассмотрено гражданское дело о признании гражданина безвестно отсутствующим; обеспечена ли полнота проверки, а также на правильность и обоснованность их процессуального закрепления.

Рассматривая особенности принятия процессуальных решений о возбуждении уголовного дела или отказа в этом по сообщениям о безвестном исчезновении, автор подчеркивает, что при проверке сообщения о безвестном исчезновении возбуждение уголовного дела допустимо на основе условно-вероятного вывода о преступлении, т.е. разыскиваемый стал жертвой преступления, и при отказе в возбуждении уголовного дела (когда разыскиваемый не обнаружен) также нельзя полностью исключить вероятность того, что безвестно исчезнувший стал жертвой преступления.

Подчеркивая соотношение понятий безвестного исчезновения и признания гражданина безвестно отсутствующим, автором сделан вывод, что последнее является юридическим подтверждением безвестного исчезновения гражданско-процессуальными средствами, когда отсутствует обращение в органы внутренних дел о безвестном исчезновении.

В третьем параграфе «Прокурорский надзор за исполнением законов при осуществлении розыска безвестно исчезнувших лиц» раскрыта сущность прокурорского надзора за соблюдением законов при осуществлении розыска безвестно исчезнувших лиц.

Показаны общие надзорные мероприятия при осуществлении розыска безвестно исчезнувших лиц и их особенности применительно к конкретным категориям  безвестно исчезнувших лиц.

Отмечено, что для регистрации сообщений о безвестном исчезновении лиц можно было бы предусмотреть в органах внутренних дел самостоятельную Книгу, имеемую «Книга регистрации сообщений о безвестном исчезновении». Это позволило бы предметно обособить безвестное исчезновение от преступлений, поскольку безвестное исчезновение – не всегда результат совершенного преступления, повысило бы целенаправленность работы, и в случае последующего выявления признаков преступления, можно было бы перерегистрировать такое сообщение (материал проверки по указанному сообщению) в Книгу учета сообщений о преступлениях (КУСП).

При осуществлении надзора проблемным является определение вопросов, образующих «порядок» выполнения ОРМ, в силу этого проблемным также является проверка законности решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, которые не конкретизированы в законе как по предмету, форме, статусу, характеру, юридической силе, субъекту. Для восполнения указанных пробелов в Законе об ОРД необходимо внести нормы, посвященные понятийному аппарату.

В четвертом параграфе «Надзор за исполнением законов при прекращении розыска безвестно исчезнувших лиц» раскрывается понятие прекращения розыска безвестно исчезнувших лиц; приводится перечень оснований для прекращения розыска (установление места нахождения безвестно исчезнувшего лица и  истечение предельных сроков розыска).

Обоснованно, что если основанием прекращения розыска безвестно исчезнувших является установление их места нахождения, в ходе проверки прокурор обращает внимание на точность установления личности и на выполнение процедурных вопросов, как-то: на наличие уведомления и сообщения заинтересованным лицам, соблюдение требований, предъявляемых к постановлению о прекращении, в том числе и  правомочность лица, вынесшего и утвердившего его, своевременность сдачи дела в архив и т.д., так как это есть по существу решение задач ОРД, а если основание прекращения – истечение сроков, то необходимо проверить: обеспечена ли полнота выполнения мероприятий; выполнены ли поручения надзирающего прокурора; какова эффективность мер, принятых должностными лицами, осуществляющими ведомственный контроль; своевременность и полнота аналитической работы; исчерпаны ли все возможности обнаружения и т.д.

Также обоснованы общие и отличительные надзорные мероприятия, проводимые в зависимости от оснований прекращения розыска.

Обоснованно, что Закон об ОРД может содержать нормы, посвященные институту приостановления производства по розыску, например по следующим основаниям: истечение 5 лет, в связи исчерпанием всех мер розыска и отсутствием оснований для его возобновления. По всем категориям безвестно исчезнувших сроки прекращения могут быть одинаковыми, к примеру, 15 лет, как основание для прекращения розыска по истечении сроков «давности».

В пятом параграфе «Особенности прокурорского надзора за исполнением законов о розыске безвестно исчезнувших лиц в Южном федеральном округе Российской Федерации» отмечается, что проблемы безвестного исчезновения людей и их розыска являются актуальными как в Южном Федеральном округе РФ, так и в России в целом.

Понятие, субъекты деятельности, правовое регулирование розыска безвестно исчезнувших лиц, а также правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов о розыске безвестно исчезнувших лиц являются едиными на территории Российской Федерации, и не могут иметь особенности, обусловленные территориями (округами) или особенностями субъектов Федерации. Это объясняется тем, что указанные вопросы в соответствии со ст. 71 Конституции РФ находятся в ведении Российской Федерации. Поэтому особенности прокурорского надзора за исполнением законов о розыске безвестно исчезнувших лиц в ЮФО рассмотрены во взаимосвязи с причинами исчезновения людей, на основании анализов и обобщений социально-экономической составляющей развития, демографической ситуации, уровня и структуры преступности в регионе.

Выявлены особенности причин исчезновения людей в ЮФО. В их числе трудоизбыточность (трудовая миграция), участие в незаконных вооруженных формированиях, похищение девушек с целью женитьбы и др. Например, из общего числа похищенных в 2001 – 2008 г., в Республике Дагестан (1071 лиц) с целью последующего вступления в брак были похищены 524 девушки и женщины, что составляет 49% от общего числа похищенных лиц.

Обоснованы особенности проведения надзорных мероприятий. Показаны конкретные практические мероприятия, проводимые совместно с органом исполнительной власти по противодействию безвестному исчезновению.

В заключении подводятся итоги исследования, обобщаются материалы, логически вытекающие из теоретических положений и результатов анализа эмпирического материала, формулируются основные выводы и предложения соискателя по рассматриваемым проблемам.

Приложения содержат результаты анкетирования прокурорских работников, их обобщение, а также предложения по внесению изменений и дополнений в Закон о прокуратуре, Закон об ОРД; УК РФ; УПК РФ и ГПК РФ.

Основные положения диссертации опубликованы

в следующих работах автора:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации:

1. Исмаилов, Ч.М. Прокурорский надзор и судебный контроль: соотношение компетенции при рассмотрении жалоб на действия должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, применительно к розыску безвестно исчезнувших лиц / Ч.М. Исмаилов // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. Ростов-на-Дону.– 2006. Спецвыпуск. «Правоведение» С. 31–34. – 0,4 п.л.

2. Исмаилов, Ч.М. Проблемы соотношения прокурорского надзора и судебного контроля за исполнением законов в сфере безвестного исчезновения людей / Ч.М. Исмаилов // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский  регион. Общественные науки. Ростов-на-Дону. – 2007. – № 3. – С. 81–86. – 0,5 п.л.

3. Исмаилов, Ч.М. К вопросу о соотношении прокурорского надзора и ведомственного контроля за исполнением законов в сфере безвестного исчезновения людей / Ч.М. Исмаилов // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский  регион. Общественные науки. Ростов-на-Дону. – 2007. – № 6. – С. 88–93. – 0,5 п.л.

4. Исмаилов, Ч.М. Безвестно отсутствующий и безвестно исчезнувший / Ч.М. Исмаилов // Законность. – 2008. – № 6. – С.42–43. – 0,2 п.л.

5. Исмаилов, Ч.М. Прокурорский надзор за исполнением законов при осуществлении розыска безвестно исчезнувших лиц / Ч.М. Исмаилов // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. Ростов-на-Дону. – 2011. – № 1. – С. 105–110. – 0,5 п.л.

6. Исмаилов Ч.М. Некоторые вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о розыске безвестно исчезнувших людей: понятие, субъекты деятельности и правовое регулирование / Ч.М. Исмаилов // Научная мысль Кавказа. Приложение. Издательство СКНЦВШ, Ростов-на-Дону, 2006. – № 13. – С. 382–388. – 0,35 п.л.

7. Исмаилов, Ч.М. Некоторые проблемы правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов о розыске безвестно исчезнувших людей / Ч.М. Исмаилов // Научная мысль Кавказа. Приложение. Издательство СКНЦВШ, Ростов-на-Дону, 2006. – № 14. – С. 260–266. – 0,4 п.л.

Публикации в иных изданиях:

8. Исмаилов, Ч.М. Проблемы и пробелы прокурорского надзора за исполнением законов при учете и разрешении сообщений о розыске безвестно исчезнувших лиц / Ч.М. Исмаилов // Современная парадигма науки и образования: сб. материалов Всероссийской заочной научно-практической конференции  (28–29 октября 2010 г.). Уфа: РИЦ БашГУ, 2010. С. 310 – 323. – 0,7 п.л.

9. Исмаилов, Ч.М. Прокурорский надзор за исполнением законов при прекращении розыска безвестно исчезнувших лиц / Ч.М. Исмаилов // Человек и наука в современном информационном пространстве: cб. материалов Всероссийской заочной научно-практической конференции (25-26 февраля 2011 года). Уфа: РИЦ  БашГУ, 2011. С. 85-96. – 0,6 п.л.