МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ АДАПТАЦІЄЮ НАЦІОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАВСТВА ДО НАДБАНЬ СПІЛЬНОТИ (ACQUIS COMMUNAUTAIRE)

Короткий зміст

 У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено ступінь її наукової розробленості, а також мету, завдання, об’єкт, предмет, методи дослідження, показано зв’язок дисертаційного дослідження з науковими програмами, планами й темами, розкрито наукову новизну одержаних результатів, їх практичне значення та особистий внесок здобувача, наведено інформацію про впровадження та апробацію результатів роботи, загальні відомості про публікації за темою дисертації, її структуру та обсяг. У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади державного управління адаптацією національного законодавства до надбань Спільноти” – проведено системний аналіз наукових праць українських і зарубіжних авторів щодо особливостей правової системи Євросоюзу, питань державного управління адаптацією національних законодавств до надбань Спільноти (acquis communautaire), розкрито понятійно-категорійний апарат у сфері адаптації національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire) та сучасні наукові підходи до державного управління в контексті європейської інтеграції. Аналіз наявної на сьогодні історіографії дав підстави зробити висновок про актуальність теми дослідження, констатувати великий інтерес до неї з боку зарубіжних учених та майже повну відсутність комплексних досліджень з питань адаптації національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire) у вітчизняній науці державного управління. Зазначену проблему автор досліджував на основі залучення широкого кола джерел (нормативно-правові акти ЄС та України, монографії, дисертації, наукові статті, матеріали соціологічних опитувань, матеріали інтерв’ю, промов і виступів та ін.). Методологічною основою дисертаційної роботи стали загальновідомі принципи та методи науки державного управління. У зарубіжній науці проведено досить багато комплексних науково- практичних досліджень у сфері державного управління адаптацією національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire), 10 розроблено методичні рекомендації щодо впровадження acquis ЄС у національні законодавства. Однак у вітчизняній науці питання державного управління саме процесом адаптації законодавства України до надбань Спільноти (acquis communautaire) вивчене недостатньо глибоко, хоча в умовах сьогодення вони є надзвичайно актуальними. Виходячи з теоретичних та практичних напрацювань у розділі робиться наголос на тому, що за результатами аналізу тлумачення терміна “аcquis communautaire” у вітчизняній літературі та застосування його на практиці можна зробити висновок, що, незважаючи на досить правильне його визначення у вітчизняному законодавстві, означене поняття має в Україні вужчий зміст, ніж його зарубіжний аналог, що, безперечно, негативно впливає на якість процесу адаптації в Україні в цілому. Так, під час підготовки законопроектів та інших проектів нормативно-правових актів, спрямованих на адаптацію законодавства України до надбань Спільноти (acquis communautaire), розробники відповідних документів ураховують в основному регламенти та директиви ЄС, а всі інші джерела права ЄС залишаються поза увагою. Також підкреслюється, що аcquis communautaire охоплює величезний масив питань та містить по суті як формальні, так і неформальні правила, тобто такі, які мають рекомендаційний характер або є спільною позицією країн ЄС з того чи іншого питання. Виходячи з цього, застосування державними органами та безпосередньо спеціалістами у сфері адаптації законодавства занадто формалізованого підходу не сприяє системній та ефективній роботі у сфері адаптації. Також було уточнено поняття та види механізмів державного управління адаптацією національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire) (організаційні, правові, економічні, політичні, мотиваційні, соціально-психологічні, морально-етичні та комплексні) та зроблено висновок, що для здійснення ефективного державного управління адаптацією національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire) необхідно максимально повноцінно застосовувати всі механізми державного управління, інакше вбачається неможливим здійснювати ефективне державне управління в цій сфері, навіть за наявності політичної волі до вирішення цього питання. На жаль, в Україні тільки більш-менш позитивно застосовується правовий механізм державного управління адаптацією, тоді як організаційний, мотиваційний та інші механізми мають багато проблем та невирішених питань. Детальне вивчення та використання досягнутих теоретичних та практичних результатів у сфері державного управління адаптацією законодавства становить особливий інтерес для розвитку вітчизняної науки державного управління й вироблення практичних рекомендацій щодо адаптації законодавства України до надбань Спільноти (acquis communautaire). У розділі також зазначено, що коло проблем, які супроводжують євроінтеграційний процес України в цілому, та, зокрема, процес адаптації законодавства, дуже широке, тому й існує необхідність дослідження та аналізу цих проблем і пошуку шляхів виходу з них. Розробка теоретичних засад процесу адаптації законодавства, створення належного організаційно-правового 11 механізму адаптації є одним із пріоритетів сучасної науки державного управління. Саме тому дисертаційне дослідження присвячене механізмам державного управління адаптацією національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire), у тому числі в контексті економічної інтеграції України з ЄС, а також напрямам їх удосконалення. У другому розділі – “Механізми державного управління адаптацією національного законодавства до надбань Спільноти та їх роль в економічній інтеграції з Європейським Союзом” – розглядаються законодавчі передумови створення зони вільної торгівлі України з ЄС, що передбачають удосконалення правового середовища відносин нашої держави та ЄС не тільки у сфері торгівлі, а й у всіх інших сферах співпраці з метою поглиблення інтеграції. Також для встановлення змісту гармонізації законодавства держав-членів ЄС наведено різницю між поняттями “спільний ринок” та “внутрішній ринок”, що не збігаються за своїм змістом. Перспектива створення зони вільної торгівлі України з ЄС була визначена ще в УПС, наразі її створення є одним із ключових елементів Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. У розділі акцентовано увагу на тому, що однією з основних передумов цього процесу, а тим більше створення саме поглибленої зони вільної торгівлі, є здійснення економічних внутрішніх реформ у державі, передусім за допомогою впровадження належного правового механізму державного управління адаптацією законодавства України до надбань Спільноти (acquis communautaire) і розбудови відповідної інституційної спроможності. Порівняльний аналіз досвіду європейських країн свідчить про наявність у них різних моделей координації адаптації законодавства із вертикальними чи горизонтальними принципами координації та про більшу або меншу ефективність механізмів державного управління адаптацією законодавства до надбань Спільноти в процесі євроінтеграції. Беззаперечно довело свою ефективність утворення в деяких країнах єдиних незалежних державних органів, відповідальних за процес євроінтеграції в цілому, та, зокрема, за забезпечення адаптації національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire) як складової євроінтеграційного процесу, під час якого відбулось зміцнення організаційного механізму державного управління адаптацією законодавства, який включає інституалізацію та координацію цього процесу на міжвідомчому і внутрішньовідомчому рівнях. При цьому ефективності такої системи сприяли усунення дублювання відповідних відомчих функцій, зменшення формалізованості процесу адаптації, високий рівень відповідальності як безпосередніх працівників у сфері адаптації, державних службовців, так і вищих посадових осіб, а також чіткий розподіл відповідальності за виконання заходів у сфері адаптації законодавства. У дисертаційному дослідженні встановлено, що в просуванні країни євроінтеграційним шляхом передусім провідну роль відіграють національні органи, що займаються питаннями координації політики європейської інтеграції. Такі органи здійснюють координацію діяльності профільних центральних органів влади, визначають пріоритети державної політики у сфері 12 європейської інтеграції, забезпечують зацікавлені органи необхідною інформацією та консультаціями. Таким чином, належним чином організована робота державних органів, що займаються питаннями європейської інтеграції, зокрема адаптацією національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire), впливає на спроможність країни ефективно виконувати завдання, що випливають із зобов’язань перед Євросоюзом, узятих країною в процесі європейської інтеграції. Країна, що бажає інтегруватися до ЄС, має розробити власну стратегічну організаційну модель адаптації національної правової системи до надбань Спільноти (acquis communautaire), відстоюючи при цьому свої національні інтереси з огляду на політичну, економічну на соціальну ситуацію в державі. У розділі визначено, що максимально централізований механізм державного управління процесом євроінтеграції та, зокрема, адаптацією законодавства, найбільше себе виправдав з огляду на необхідність досягнення цілей глибшої євроінтеграції, незалежно від того, завершився цей процес вступом до ЄС чи ні. Такий системний підхід дав змогу визначити відповідні пріоритетні заходи, що мали бути вжиті в країні, починаючи від планування роботи з адаптації законодавства і закінчуючи моніторингом виконання відповідних заходів. У країнах, що розглядаються в дисертаційному дослідженні, були сформовані установи, які уможливлювали належне управління процесом приєднання до ЄС, зокрема органи з координації євроінтеграції, що сприяли досягненню першочергових цілей на європейському шляху – успішному проведенню переговорів, перенесенню і впровадженню надбань Спільноти та належному використанню технічної допомоги ЄС. Крім того, центральні координаційні органи всіх держав заснували комітети для розгляду аспектів переговорів та створили міжвідомчі комітети високого рівня з євроінтеграційних питань. Державне управління внутрішнім перебігом координації євроінтеграційного процесу, включаючи адаптацію законодавства, здійснювалось як відповідно до формальних правил та інструкцій, так і шляхом проведення неформальних зустрічей представників міністерств, які безпосередньо займались адаптацією законодавства (наприклад у Польщі). У деяких країнах координаційні системи, перед якими стояли найбільш амбітні цілі, підкріплювались міцно інституціоналізованими процедурами, тоді як в інших поєднувались формалізація, децентралізація та свобода особистих контактів у рамках системи (наприклад в Естонії). У розділі визначено, що найважливішим засобом створення і функціонування внутрішнього ринку ЄС, та, відповідно, зони вільної торгівлі ЄС з іншими країнами, у тому числі з Україною, є саме гармонізація законодавств держав-членів ЄС та адаптація національного законодавства до надбань Спільноти, оскільки в національному законодавстві держав-членів ЄС міститься велика кількість відмінностей, які можуть створювати реальні перешкоди вільній торгівлі в межах ЄС. Також було визначено, що правова гармонізація законодавств держав, яка відбувається в межах ЄС, є процесом 13 узгодження правових норм, що здійснюється стосовно всієї ієрархії правових актів держав-членів ЄС – від законів до адміністративних розпоряджень. Дістали подальшого розвитку з’ясування змісту таких видів гармонізації національних законодавств із надбаннями Спільноти (acquis communautaire), як базова, вибіркова, мінімальна та часткова гармонізація; досліджено питання забезпечення належного функціонування так званих “чотирьох свобод” Європейського Союзу та ролі адаптації законодавств у цьому процесі. Загалом основними передумовами для вдосконалення організаційного (координаційного) механізму державного управління адаптацією національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire) є: - чітка та послідовна координація процесу адаптації (як у вертикальному, так і в горизонтальному вимірах) єдиним спеціально уповноваженим органом, до компетенції якого входять як загальні питання євроінтеграції країни, так і питання планування, прогнозування, аналізу, науково-методологічного забезпечення у сфері адаптації законодавства; - координаційний механізм адаптації законодавства має вибудовуватись у контексті адміністративної реформи держави, бути її частиною, з урахуванням, по можливості, позитивного досвіду європейських країн; - удосконалення координаційного механізму адаптації законодавства має відбуватись з уникненням дублювань у функціях різних державних органів. Таким чином, лише ефективна координація процесу євроінтеграції в цілому на національному рівні може забезпечити якісну адаптацію національного законодавства до європейських принципів і стандартів та загалом позитивно вплинути на євроінтеграційні перспективи держави. У третьому розділі – “Удосконалення механізмів державного управління адаптацією національного законодавства до надбань Спільноти” – висвітлено шляхи оптимізації правового, організаційного та мотиваційного механізмів державного управління адаптацією національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire) в Україні, що в умовах активної євроінтеграційної політики держави набуває особливої ваги. Усе актуальнішим стає питання виконання зобов’язань України перед європейськими партнерами як у рамках існуючих домовленостей, так і тих, що виникнуть після підписання Угоди про асоціацію. При цьому адаптація законодавства України до надбань Спільноти (acquis communautaire) має стати потужним поштовхом для модернізації країни в політичній, економічній та соціальній сферах та перетворення її на сучасну європейську державу, готову швидко та якісно відповідати на складні виклики сьогодення. Після підписання Угоди також постане необхідність забезпечення ефективної координації процесу адаптації законодавства. Найкращим шляхом для досягнення вищезазначеної мети з урахуванням позитивного досвіду європейських країн та українських реалій є створення в Україні окремого центрального органу виконавчої влади, до повноважень якого входитиме координація як євроінтеграційного процесу України в цілому, так і у сфері адаптації законодавства. При цьому немає необхідності створювати надто складний механізм державного управління адаптацією законодавства та очікувати, що всі 14 проблеми вдасться одразу швидко вирішити. Натомість краще створити просту, стабільну та гнучку, незабюрократизовану систему, яка допоможе запобігти виникненню багатьох проблем, у тому числі уповільненню процесу адаптації законодавства, та виконати зобов’язання нашої держави перед ЄС. У розділі зазначено, що основним критерієм ефективності здійснення адаптації є не виконання заходів, які щорічно передбачаються Загальнодержавною програмою адаптації законодавства України до законодавства ЄС та затверджуються урядом, а фактичний стан адаптованості законодавства України в пріоритетних сферах. Необхідно підкреслити, що адаптація має охоплювати як законодавчі, так і відомчі акти, прийняті на виконання законів та постанов Кабінету Міністрів України. В іншому випадку не можна говорити про ефективність процесу адаптації, адже важливим є не тільки прийняття нового адаптованого законодавства, а й механізм його реалізації, що забезпечується відомчими актами в багатьох сферах, а також його дотримання. Створена в Україні модель адаптації законодавства передбачає покладання відповідальності за проведення адаптації на галузеві міністерства та інші органи виконавчої влади та за систему планування, координації і контролю за нормотворчою діяльністю та роботою з адаптації законодавства центральних органів виконавчої влади. На сьогодні проблемними питаннями у сфері державного управління адаптацією законодавства залишається відсутність науково обґрунтованого підходу до реалізації завдань у сфері адаптації, недостатня інституційна спроможність центральних органів виконавчої влади у цій сфері, відсутність у більшості випадків наукового обґрунтування необхідності й доцільності внесення певних заходів з метою адаптації законодавства, відсутність необхідної кількості якісних перекладів актів європейського права та відсутність належного кадрового забезпечення процесу адаптації. Зазначені проблеми викликають необхідність пошуку нових шляхів та підходів до вирішення питань, пов’язаних із державним управлінням у сфері адаптації законодавства. ВИСНОВКИ У дисертації теоретично узагальнено та запропоновано розв’язання наукового завдання, що полягає у визначенні проблемних питань у сфері державного управління адаптацією законодавства України до надбань Спільноти (acquis communautaire) та наданні рекомендацій щодо удосконалення механізмів державного управління адаптацією з урахуванням досвіду європейських країн. Основні наукові й практичні результати полягають у наступному. 1. Уточнення основних теоретичних підходів до вивчення механізмів державного управління адаптацією національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire) дало змогу визначити, що функціональний (або галузевий) підхід найкраще виправдовує себе у сфері державного 15 управління адаптацією національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire) як складової євроінтеграційного процесу. Цей підхід дає можливість поступового врахування найважливіших положень актів ЄС у певних визначених пріоритетних сферах адаптації законодавства в країнах, що прагнуть інтегруватись до ЄС, з урахуванням їх політичної, економічної та соціальної ситуацій та способом, що дасть змогу досягти найкращого результату. 2. З’ясування поняття та видів механізмів державного управління адаптацією національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire) (правовий, організаційний, мотиваційний та ін.) здійснено за допомогою аналізу тлумачення насамперед термінологічного словосполучення “аcquis communautaire” у вітчизняній літературі та застосування його на практиці. У результаті автором було встановлено, що, незважаючи на досить правильне його визначення у вітчизняному законодавстві, означене поняття має в Україні вужчий зміст, ніж його зарубіжний аналог, що, безперечно, негативно впливає на якість процесу адаптації в Україні в цілому. Так, у процесі підготовки законопроектів та інших проектів нормативно-правових актів, спрямованих на адаптацію законодавства України до надбань Спільноти (acquis communautaire), розробники відповідних документів ураховують в основному регламенти та директиви ЄС, а всі інші джерела права ЄС залишаються поза увагою. У вітчизняній науці немає єдиного підходу до визначення терміна “acquis communautaire”, часто він перекладається як законодавство Євросоюзу, право ЄС і т.д. Однак, на думку автора дисертації, найбільш точним перекладом цього французького терміна українською мовою є “надбання Спільноти”, що відображає всю повноту і всебічність цього поняття. Надбання Спільноти (інтеграційне право Європейських Співтовариств, потім – Європейського Союзу), що формувалося тривалий період, є складним набором політико- правових інструментів, що регулюють і спрямовують європейський інтеграційний процес. Надбання Спільноти (acquis communautaire) охоплює величезний масив питань та містить по суті як формальні, так і неформальні правила, тобто такі, які мають рекомендаційний характер або є спільною позицією країн ЄС з того чи іншого питання. Виходячи з цього, застосування державними органами та безпосередньо спеціалістами у сфері адаптації законодавства занадто формалізованого підходу не сприяє системній та ефективній роботі у сфері адаптації. Також було зроблено висновок, що для здійснення ефективного державного управління адаптацією національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire) необхідно максимально повноцінно застосовувати всі наявні механізми державного управління, інакше вбачається неможливим здійснювати ефективне державне управління в цій сфері, навіть за наявності політичної волі до вирішення цього питання. На жаль, в Україні більш-менш позитивно застосовується правовий механізм державного управління адаптацією, у той час як організаційний, мотиваційний та інші механізми мають багато проблем та невирішених питань. 3. Визначено важливу роль механізмів державного управління адаптацією національного законодавства до надбань Спільноти (acquis 16 communautaire) в економічній інтеграції з Європейським Союзом. Автором було встановлено, що найважливішим засобом створення та функціонування внутрішнього ринку ЄС та, відповідно, зони вільної торгівлі ЄС з іншими країнами, у тому числі з Україною, є саме гармонізація законодавств держав- членів ЄС та адаптація національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire), оскільки в національному законодавстві держав-членів ЄС міститься велика кількість відмінностей, які можуть створювати реальні перешкоди вільній торгівлі в межах ЄС. Адаптація національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire) та, відповідно, належні механізми державного управління цим процесом є не просто однією з передумов забезпечення процесу формування зони вільної торгівлі певної країни з ЄС, а є основною складовою цього процесу, без належного виконання якої не тільки неможливо забезпечити якісне функціонування зони вільної торгівлі, а і в принципі її створити. 4. Вивчено досвід держав-членів Європейського Союзу 2004 та 2007 рр. розширення та деяких третіх країн у процесі адаптації законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire), в результаті чого автором було засвідчено наявність у них різних моделей координації адаптації національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire) з вертикальними чи горизонтальними принципами координації та про більшу або меншу ефективність механізмів державного управління адаптацією законодавства до надбань Спільноти в процесі євроінтеграції. Беззаперечно довело свою ефективність утворення в деяких країнах єдиних незалежних державних органів, відповідальних за процес євроінтеграції в цілому та, зокрема, за забезпечення адаптації національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire) як складової євроінтеграційного процесу, під час якого відбулось зміцнення організаційного механізму державного управління адаптацією законодавства, який включає інституалізацію та координацію цього процесу на міжвідомчому та внутрішньовідомчому рівнях. При цьому ефективності такої системи сприяли усунення дублювання відповідних функцій, зменшення формалізованості процесу адаптації, високий рівень відповідальності як безпосередніх працівників, державних службовців, так і високих посадових осіб, а також чіткий розподіл відповідальності за виконання заходів у сфері адаптації законодавства. Також автором зроблено висновок, що максимально централізований механізм державного управління процесом євроінтеграції та, зокрема, адаптацією законодавства в європейських країнах, найбільше себе виправдав з огляду на необхідність досягнення цілей глибшої євроінтеграції, незалежно від того, завершився цей процес вступом до ЄС чи ні. Такий системний підхід дав змогу визначити відповідні пріоритетні заходи, що мали бути вжиті в державі, починаючи від планування роботи з адаптації законодавства і закінчуючи моніторингом виконання відповідних заходів. 5. Установлено недоліки державного управління адаптацією законодавства України до надбань Спільноти (acquis communautaire) та найбільш проблемні питання в цій сфері, а саме зроблено висновок, що в 17 Україні підхід до реформування вищезазначених механізмів є непослідовним та фрагментарним, спостерігається відсутність належного стратегічного планування як у сфері євроінтеграції в цілому, так і у сфері державного управління адаптацією законодавства. Це пояснюється, передусім, відсутністю в державі належного інституційного механізму державного управління, а саме окремого центрального органу виконавчої влади, відповідального за єдине стратегічне планування у сфері державного управління євроінтеграційним процесом у цілому, включаючи адаптацію національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire) як його найважливішої складової. Адже основними передумовами для вдосконалення організаційного механізму державного управління адаптацією національного законодавства до надбань Спільноти (acquis communautaire) є: чітка та послідовна координація процесу адаптації (як у вертикальному, так і в горизонтальному вимірах) єдиним спеціально уповноваженим органом, до компетенції якого входять як загальні питання євроінтеграції країни, так і питання планування, прогнозування, аналізу, науково-методологічного забезпечення у сфері адаптації законодавства; координаційний механізм адаптації законодавства має вибудовуватись у контексті адміністративної реформи держави, бути її складовою, з урахуванням, по можливості, позитивного досвіду європейських країн; удосконалення координаційного механізму адаптації законодавства має відбуватись з уникненням дублювань у функціях різних державних органів. 6. Виявлено неефективність у сучасних реаліях децентралізованої моделі адаптації законодавства, яка існує в Україні. Причиною цього автором названо, насамперед, існування в Україні низької культури міжвідомчої координації, яка не спроможна ефективно функціонувати без політичної волі вищих посадовців держави. Також це пояснено невизначеністю керівництва держави щодо остаточної мети європейської інтеграції України. Хоча в законодавстві України визначено, що одним із основних напрямів державної політики з питань національної безпеки України є набуття членства в Європейському Союзі, та постійно це декларується у виступах вищих посадових осіб держави, однак, насправді, на практиці не вживаються всі заходи, необхідні для досягнення зазначеної мети. 7. Надано пропозиції щодо напрямів удосконалення механізмів державного управління адаптацією законодавства України до надбань Спільноти (acquis communautaire) з урахуванням позитивного досвіду зарубіжних країн з огляду на політичну, економічну та соціальну ситуацію в країні, а саме рекомендовано: - виробити науково обґрунтований підхід до реалізації завдань у сфері адаптації законодавства України до надбань Спільноти (acquis communautaire) на постійній основі; - забезпечити, щоб правовий механізм державного управління адаптацією законодавства охоплював як законодавчі, так і відомчі акти, прийняті на виконання законів та постанов Кабінету Міністрів України, адже важливим є не тільки прийняття нового адаптованого законодавства, а і 18 механізм його реалізації, що забезпечується відомчими актами в багатьох сферах, його дотримання; - підвищити фактичний стан адаптованості законодавства України у визначених законом пріоритетних сферах адаптації законодавства, оскільки він є основним критерієм ефективності здійснення адаптації; - посилити організаційний механізм державного управління адаптацією законодавства, у тому числі інституційну спроможність центральних органів виконавчої влади у цій сфері; - забезпечити необхідну кількість якісних перекладів актів європейського права на українську мову; - посилити належне кадрове забезпечення процесу адаптації законодавства.