ФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНИХ ПАРТНЕРСЬКИХ ВІДНОСИН У СФЕРІ СТРАХОВИХ ПОСЛУГ В УКРАЇНІ

Короткий зміст

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження; розкрито сутність і ступінь її наукової розробки; вказано на зв’язок роботи з науковими програмами, темами досліджень; визначено мету й завдання, об’єкт, предмет, методи дослідження; охарактеризовано наукову новизну одержаних результатів, їх наукове та практичне значення, особистий внесок здобувача; наведено дані щодо апробації результатів дослідження й публікацій за темою, структуру та обсяг дисертації. У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади формування державно-приватних партнерських відносин у страховій справі України” –9 досліджено методологічні ознаки організації державно-приватного партнерства в Україні, розкрито великий потенціал для розвитку багатьох форм ДПП. Акцентовано увагу на тому, що для практичної реалізації наявного потенціалу необхідно вирішити низку принципових питань. По-перше, обом сторонам партнерських відносин слід чітко усвідомити, що ефективне ДПП не можна розглядати у вузькому розумінні, тільки як залучення додаткових ресурсів у капіталомісткі проекти влади всіх рівнів. Потрібно враховувати реальні інтереси обох сторін. Конкретні механізми партнерств, вироблені багаторічним світовим досвідом, створюють основу для взаємовигідного та відповідального розподілу повноважень сторін, щоб не зашкодити інтересам кожної з них. Проте можливі переваги не реалізуються самі собою, після прийняття відповідного нормативного пакету. Насамперед важливо враховувати особливості моделі взаємодії держави і бізнесу. По-друге, ефективне партнерство можливе тільки за умови передбачуваності стратегії подальшого розвитку країни. Без дотримання цієї умови, впевненості в стабільності “правил гри” бізнес з метою самозбереження виявлятиме тільки показний інтерес і лише формально братиме участь у великих проектах держави. Фактор ефективного підприємництва при цьому може бути втрачений. З огляду на тематику дисертаційного дослідження необхідне чітке розуміння стосовно практичної реалізації публічно-правових функцій держави. Поки що українське законодавство не виділяє спеціально публічно-правових функцій і не встановлює зв’язок між ними і публічною власністю. Згідно з правовими нормами публічно-правові функції реалізуються або адміністративно, або через цивільно-правові функції. Здійснити на такій основі розподіл повноважень між сторонами партнерства неможливо. У країнах з розвиненою ринковою економікою накопичений великий досвід успішного розв’язання “парадоксів суспільних благ”, який з урахуванням вітчизняної специфіки можна використовувати і в Україні. Поняття “Public Private Partnership” у вітчизняній літературі часто перекладається як “державно-приватне партнерство”, “приватно-державне партнерство”, “публічно-приватне партнерство” або “приватно-державна кооперація”. Найбільш правильним за змістом видається переклад цього поняття як “державно-приватне партнерство”, до того ж воно найбільш точно відтворює і сутність відносин, оскільки як публічні часто виступають і органи державної влади, і органи місцевого самоврядування, і потужні громадські організації та благодійні фонди, а також приватні структури. Існують два крайніх підходи до тлумачення категорії державно- приватного партнерства. Згідно з одним із них ДПП ідентифікується з приватизацією і розглядається як особлива її форма – непряма приватизація. Такий підхід враховує масштабність участі приватних компаній у реалізації прав власності, переданих їм у рамках проектів від держави: фінансування, проектування, будівництво, володіння державними підприємствами та їх експлуатація.10 Згідно з іншим підходом партнерства перебувають на межі державного та приватного секторів, не будучи ні приватизованими, ні націоналізованими інститутами. Це свого роду “третій шлях”, що дає змогу використовувати політичні по суті форми поліпшення надання населенню суспільних (публічних) благ. Найконструктивнішим слід визнати трактування ДПП як повноцінної заміни приватизаційних програм, що дає змогу реалізувати потенціал приватнопідприємницької ініціативи, з одного боку, і зберегти контрольні функції держави в соціально значущих секторах економіки – з другого. При цьому, на відміну від приватизації як форми оплатної передачі державної власності юридичним і фізичним особам, у товариствах право власності зберігається за державою. Відповідно до західноєвропейської традиції основною ознакою державно- приватного партнерства є участь у публічно-приватному коопераційному ланцюжку створення доданої вартості. У свою чергу, процес її створення великою мірою визначається характером перерозподілу функцій і ризиків між державним і приватним партнерами. При цьому кожен партнер ставить перед собою ті завдання і бере на себе таку відповідальність, які він може забезпечити з кращою якістю та ефективністю. Виходячи з досвіду низки європейських країн ухвалення спеціального закону в Україні може стати передумовою, але не гарантією початку здійснення і тим більше успішності ДПП-проектів. Крім того, на сучасному етапі неможливо однозначно стверджувати, що прийнятий закон про ДПП вносить остаточну ясність у механізм співпраці між державою і бізнесом, скоріш за все він міститиме низку декларативних норм. У процесі розгляду державної політики як системи зроблено припущення, відповідно до якого передумовою успішності ДПП-проектів є наявність не тільки відповідної законодавчої бази, а й потужного державного сектору, створення належних умов для учасників проектів при ухваленні ключових рішень, а також їх максимальне стимулювання. Крім того, досягненню мети, безперечно, сприятимуть ретельне планування ДПП-проектів, зокрема із залученням експертів, створенням належної юридичної і регуляторної бази, розробка заходів щодо максимального зниження ризиків і їх страхування, толерантність під час управління ризиками, чітке дотримання учасниками ДПП-проектів умов контрактів, точне прогнозування прибутковості. Часто вирішальне значення має також елементарна зацікавленість влади в реалізації таких проектів. Зазначено, що новітня модель державного управління ДПП хоча і має деякі недоліки, проте, безперечно, заслуговує на позитивну оцінку. Її впровадження сприятиме започаткуванню формування ринку державно- приватного партнерства в Україні. У другому розділі – “Механізми державного регулювання партнерських відносин у страховій справі” – проведено аналіз проблем і недоліків 11 функціонування механізмів державного регулювання, визначено ризики при формуванні механізмів державно-приватного партнерства у страховій сфері. Зазначено, що існує цілий комплекс об’єктивних передумов, пов’язаних з використанням цього механізму в багатьох соціально-економічних сферах. Поширенню практики запровадження такого механізму в Україні перешкоджають проблеми нормативно-правового характеру: відсутність цілісної національної політики щодо відносин між державою та приватним інвестором під час реалізації суспільно важливих проектів, зокрема рамкового і спеціального законодавства про основні засади й окремі аспекти формування ДПП; необхідність запровадження певного переліку проектів для партнерства в рамках стратегічних і програмних документів розвитку; складність схеми проведення державних закупівель, що є причиною непрозорості та корупційності цього процесу, не сприяє залученню потенційних приватних інвесторів до участі у спільних проектах; невизначеність статусу власності на землю, а також відсутність її єдиного реєстру, що ускладнює процес відчуження ділянок для спорудження об’єктів на засадах ДПП; нестача типових документів для створення й управління ДПП; відсутність у законодавстві про концесії на будівництво й експлуатацію доріг гарантій з боку держави щодо покриття ризиків інвестора в разі недосягнення проектної інтенсивності руху по платній дорозі, що призводить до тривалих термінів окупності концесійних проектів; необхідність оновлення типового договору про концесію, зокрема за рахунок включення до нього положень про захист природного середовища, статус земельних ділянок, які передаються під спорудження об’єкта концесіонеру, види і розмір платежів за концесію і порядок їх здійснення, розподіл ризиків, форми участі концесіонера в управлінні концесійним підприємством і контроль за його діяльністю, пільги і гарантії, які надаються концесіонеру, правові наслідки припинення або розірвання концесійного договору, неприпустимість односторонньої (з боку держави чи органу місцевого самоврядування) зміни умов концесійного договору; неврахування в базовому законі про концесії особливостей концесійної діяльності у сфері ЖКГ, що створює можливість необґрунтованого встановлення тарифів для користувачів послуг, “прихованої” приватизації; несприятливий податковий клімат для активізації лізингової діяльності, зокрема дискримінаційний податковий режим в оподаткуванні вартості відсотків і комісій лізингодавців при фінансовому лізингу (порівняно з банками). Існують і проблеми політико-організаційного характеру: брак політичної волі на національному рівні влади щодо активного впровадження політики сприяння державно-приватним партнерствам; політична нестабільність в Україні, зокрема часта зміна конфігурацій уряду, керівного складу регіональних органів влади, що не сприяє довірі приватного сектору до укладання тривалих контрактів з державою чи органами місцевого самоврядування; нестабільні умови для ведення підприємницької діяльності в країні, що в разі тривалості дії партнерських договорів створює додаткові ризики для приватного партнера; неузгодженість діяльності урядових 12 інституцій, які координують політику щодо залучення інвестицій, зокрема іноземних, та ін. Аналіз формування і функціонування механізмів державно-приватного партнерства свідчить про їх позитивний вплив на економічне зростання та вирішення назрілих проблем. Участь у реалізації проектів державно-приватного партнерства забезпечує переваги як державі (вона також є представником інтересів суспільства), так і приватному інвестору і водночас для обох партнерів пов’язана з певними ризиками. Ці ризики слід обов’язково враховувати під час обґрунтування форми ДПП. Розподіл ризиків між партнерами має відбуватися з відповідним розподілом між ними й доходів, очікуваних від реалізації проектів. У подальших дослідженнях становить інтерес проблема розподілу ризиків та доходів між партнерами за різних форм ДПП. Найважливішим аспектом ДПП є практичний поділ численних ризиків між сторонами партнерства, які неминуче виникають у процесі будівництва та експлуатації об’єктів. Євростат офіційно виділяє такі ризики, що враховуються при відображенні на балансах партнерів цінностей, які є предметом договорів про партнерство: ризики прострочення поставок або недотримання прийнятих нормативів (так звані будівельні ризики), більшість з яких несе держава; ризик недотримання вимог, який, як правило, покладається на приватного партнера; ризик недостатності або коливання попиту, на що приватний партнер практично вплинути не може (цей ризик також несе держава). Дослідження процесів розвитку економіки сучасних країн свідчить про активне поширення різноманітних механізмів взаємодії держави та приватного капіталу, за допомогою яких держава впливає як на рівень розвитку окремих галузей і територій, так і на рівень життя суспільства в цілому. З огляду на стратегічне значення об’єктів інфраструктури для безпеки країни вони, як правило, зберігаються в державній власності. Через обмеженість бюджетних коштів держава не здатна забезпечувати розширення, оновлення та модернізацію об’єктів інфраструктури, що призводить до погіршення якості її послуг. У третьому розділі – “Удосконалення партнерських відносин у страховій справі України” – розглянуто основні перспективні напрями розвитку ДПП. Організаційну схему державно-приватного партнерства наведено на рис. 1. Досліджено позитивний зарубіжний досвід у сфері державно-приватного партнерства, відповідно до якого запропоновано внести низку конструктивних змін до сучасного законодавства. З ухваленням закону про ДПП законодавець виявляє зацікавленість у таких проектах, що, власне, є позитивним, тим більше це актуально для України, де підготовка і проведення, наприклад Євро-2012, продемонстрували здебільшого неефективне використання інститутів ДПП. Реалії ДПП свідчать, що відносини держави і бізнесу поки що практично сприймаються як одна з важливих, проте другорядних проблем, від вирішення якої мало залежить вектор розвитку національної економіки. У суб’єктів партнерства дуже повільно формується усвідомлення того, що їх взаємні дії 13 повинні не тільки погоджувати базові принципи соціальної та економічної політики, а й, що найголовніше, забезпечувати баланс інтересів різних груп населення і суспільних інститутів, стимулювати створення передумов для реформування соціально-економічної системи країни з метою підвищення ефективності функціонування і максимально можливого її розвитку. РАДА РЕГІОНУ Джерела фінансування Агенція розвитку ___ області Організації, які можуть змагатися за реалізацію проектів Інші джерела Державний бюджет Обласна рада, ОДА Виконавча дирекція ( як координаційний центр) Обласні бізнес асоціації Обласна асоціація банків, ТПП Обласний бюджет Місцеві бюджети Міські голови районних центрів 6-8 Асоціація/к оаліція громадських організацій СТРАТЕГІЯ РОЗВИТКУ ОБЛАСТІ 4 стратегічних цілі Університет Агенція і з залучення інвестицій Центр трансферу технологій Центр розвитку громад Асоціація розвитку туризму Робоча група і з реалізації стратегічної цілі 1 Робоча група і з реалізації стратегічної цілі 2 Конкурсна комісія 1 Конкурсна комісія 2 Конкурсна комісія 3 Громадські організації Український Бізнес Міжнародний бізнес Міністерство економіки Робоча група і з реалізації стратегічної цілі 3 Робоча група і з реалізації стратегічної цілі 4 Конкурсна комісія 4 ААРРУ Рис. 1. Організаційна схема ДПП У роботі зазначено, що розвинутий страховий ринок у рамках ДПП припускає, що пропозиція визначає попит. Об’єктивною основою попиту на страхову послугу є потреба в страховому захисті, яка реалізується як страховий інтерес. Страхові інтереси державно-приватного партнерства надзвичайно різноманітні, хоча й базуються на загальній потребі в страховому захисті. Разом з тим потреба в страховому захисті, що об’єктивно існує, не забезпечує автоматичного перетворення потенційного страхувальника в реального, оскільки, крім страхового інтересу, необхідною умовою його реалізації є платоспроможність страхувальника. Виходячи з цього можна зробити два важливих висновки. Використовуючи достовірну інформацію, страховик прагне реалізувати свої послуги, в доступній для страхувальника формі демонструючи економічну доцільність і виграш, який отримає потенційний страхувальник, що уклав договір страхування. Необхідність допомоги страхувальнику в осмисленні його страхового інтересу особливо важлива для страхового ринку України, оскільки раніше існуючі страхові традиції були втрачені або дискредитовані. Неодмінною умовою активізації взаємних дій у формі партнерства повинна виступати організуюча і стимулююча функція держави. На сьогодні ж, 14 коли вона реалізує себе у формуванні законодавчої основи ДПП, назвати сфери, в яких партнерство є найбільш успішним, складно, оскільки його становлення, особливо в соціальній сфері, все ще перебуває на початковому етапі. З метою активізації цього процесу доцільно: розробити комплекс урядових заходів щодо стимулювання суб’єктів підприємництва, орієнтованих у своїй діяльності на соціальний характер партнерства, що поєднуватиме інтереси приватного капіталу із соціальною політикою держави; прискорити формування спеціальної нормативно-правової та інституціональної бази для забезпечення сталого розвитку державно-приватного партнерства; сприяти розширенню практики використання цільових фондів фінансування добродійної діяльності в найбільш соціально значущих галузях (освіта, медицина, культура, спорт) із введенням податкових пільг на певний вид добродійності і їх законодавчим підтвердженням; налагодити державну статистичну базу обліку процесу формування і сфер діяльності державно-приватних партнерств. Реалізація наведених вище та заходів сприятиме адаптації України до змін у глобальному світі виходячи з національних інтересів та економічних можливостей. ВИСНОВКИ На основі проведених досліджень у дисертаційній роботі розроблено концептуальні положення та отримано результати, які в сукупності вирішують важливе наукове завдання в галузі науки державного управління щодо обґрунтування державно-правових відносин у страховій справі та значимості страхування в розвитку ДПП для підвищення конкурентоспроможності та ефективності економіки. Отримані узагальнюючі положення, апробація одержаних результатів, їх використання в практичній діяльності дають можливість сформулювати відповідні висновки та окремі рекомендації. 1. Досліджено концептуальні підходи до формування механізму державно- приватних партнерських відносин в Україні загалом і його впливу на економіку та інфраструктуру України, зокрема на страхову справу. Серед таких підходів слід виділити: системний підхід із застосуванням системного аналізу, сучасних методів теорії управління економічними системами і методів, орієнтованих на прийняття рішень; організаційне проектування як процес; застосування цілісної системи принципів державного управління: комплексності, ефективності, гнучкості, реалістичності, адаптивності, оперативності тощо; реалізація стратегії державного управління, яка визначає поведінку економічних суб’єктів у мінливому зовнішньому середовищі, що характеризується суперечностями, проблемами й негативними імпульсами, задає параметри щодо вибору варіанта дій для усунення суперечностей у рамках заданих обмежень, а також відіграє роль координуючого засобу підсистем; вибір стратегії державного управління, її коригування й адаптація до існуючих умов зовнішнього і внутрішнього середовищ, що змінюються; забезпечення послідовності дій, спрямованих на зміни параметрів і 15 показників відповідних технологій, послуг і продуктів у кожній функціональній підсистемі державного управління з метою досягнення поставлених цілей і вирішення завдань. 2. Охарактеризовано й оцінено стан наукових досліджень, існуючий практичний вітчизняний та зарубіжний досвід щодо розвитку державно- приватних партнерських відносин. В Україні накопичено значний потенціал для розвитку багатьох форм ДПП, проте для його практичної реалізації необхідно вирішити низку принципових питань. Насамперед обом сторонам партнерських відносин слід чітко усвідомити, що ефективне ДПП не можна розглядати лише як залучення додаткових ресурсів у капіталомісткі проекти влади всіх рівнів. Потрібно враховувати реальні інтереси обох сторін. Конкретні механізми партнерств, вироблені багаторічним світовим досвідом, створюють основу для взаємовигідного та відповідального розподілу повноважень сторін, не завдаючи шкоди інтересам кожної з них. Проте можливі переваги не реалізуються самі собою, після прийняття відповідного нормативного пакету. Важливо передусім враховувати особливості моделі взаємодії держави і бізнесу. Державно-приватне партнерство ефективне як механізм державного управління тільки за умови передбачуваності стратегії подальшого розвитку країни. Без дотримання цієї умови, впевненості в стабільності “правил гри” бізнес з метою самозбереження виявлятиме тільки показний інтерес і лише формально братиме участь у великих проектах держави. Фактор ефективного підприємництва при цьому може бути втрачений. 3. У процесі аналізу нормативно-правової бази розвитку державно- приватного партнерства з’ясовано, що українське законодавство спеціально не виділяє державно-правових функцій і не встановлює зв’язок між ними і державною власністю. Згідно з правовими нормами державно-правові функції реалізуються або адміністративно, або через цивільно-правові функції. Розподіл повноважень між сторонами партнерства на такій основі неможливий. У країнах з розвиненою ринковою економікою накопичений великий досвід успішного розв’язання “парадоксів суспільних благ”, який з урахуванням вітчизняної специфіки можна використовувати і в Україні. Виходячи з досвіду низки європейських країн ухвалення спеціального закону в Україні може стати передумовою, але не є гарантією започаткування і тим більше успішності реалізації ДПП-проектів. Крім того, на сучасному етапі неможливо однозначно стверджувати, що прийнятий закон про ДПП вносить остаточну ясність у механізм співпраці між державою і бізнесом, скоріш за все він містить численні декларативні норми. У роботі зазначено, що в цілому закон про ДПП, хоча і має деякі недоліки, безперечно, заслуговує на позитивну оцінку. Його положення слугуватимуть основою для формування ринку державно-приватного партнерства в Україні, а норми мають удосконалюватися в процесі підготовки та реалізації конкретних ДПП-проектів.16 Передумовою успішності ДПП-проектів є наявність не тільки відповідної законодавчої бази, а й потужного державного сектору, створення належних умов для учасників проектів під час ухвалення ключових рішень, а також максимальне їх стимулювання. Крім того, досягненню мети, безумовно, сприятимуть ретельне планування ДПП-проектів, зокрема із залученням експертів, створенням належної юридичної і регуляторної бази, розробка заходів щодо максимального зниження ризиків і їх страхування, толерантність при управлінні ризиками, чітке дотримання учасниками ДПП-проектів умов контрактів, точне прогнозування прибутковості. Часто вирішальне значення має також елементарна зацікавленість влади в реалізації таких проектів. 4. Визначено ризики, що виникають у технологічному ланцюгу формування і реалізації державно-приватного партнерства. Відповідно до західноєвропейської традиції основною ознакою державно-приватного партнерства є участь у державно-приватному коопераційному ланцюжку створення доданої вартості. У свою чергу, процес її створення великою мірою визначається характером перерозподілу функцій і ризиків між державним і приватним партнерами. При цьому кожен партнер ставить перед собою ті завдання і бере на себе таку відповідальність, які він може забезпечити з найкращою якістю та ефективністю. Водночас участь у таких проектах для обох партнерів пов’язана із певними відповідними ризиками, які слід обов’язково враховувати під час обґрунтування форми ДПП. Розподіл ризиків між партнерами має відбуватись із відповідним розподілом між ними й доходів, очікуваних від реалізації проектів. 5. Оцінено процес формування і функціонування механізмів ДПП та запропоновано модель удосконалення сучасних механізмів у страховій справі, суть якої полягає в поєднанні політичних і соціально-економічних складових щодо вироблення стратегії державного управління, з одного боку, та визначенні пріоритетних напрямів страхування економічної (інфраструктурної) діяльності – з другого. Така модель державно-приватного партнерства у страховій справі, як фактор розвитку, сприяє стабільному розвитку економіки та вибору пріоритетних видів економічної діяльності, які, з одного боку, забезпечать зростання виробництва однієї (або суміжних) галузі, а з другого – своєю участю (страхуванням або нестрахуванням) створять передумови для скорочення видів діяльності, які гальмують розвиток економіки і суспільства. Пріоритетність розвитку видів страхової діяльності у різних сферах ДПП визначається на основі стратегічних цілей та завдань, серед яких: раціональне використання ресурсів; виробництво власних (національних) інтелектуальних, наукових продуктів; досягнення максимально можливої ефективності; забезпечення гідного рівня життя населення; зміцнення економічної незалежності; оздоровлення довкілля. Нині спостерігається складний симбіоз елементів неоліберальної моделі, державного капіталізму, олігархічної моделі. Ефективне партнерство реальне 17 тільки за умови повної чіткості передбачуваності стратегії подальшого розвитку країни. 6. Запропоновано механізм стимулювання розвитку державно-приватного партнерства у страховій справі. Неодмінною умовою активізації взаємних дій у формі партнерства повинна виступати організуюча і стимулююча функція держави. Поки держава зосереджена на формуванні законодавчої бази ДПП, визначити сфери, в яких партнерство найбільш розвинуте, складно, оскільки його становлення, особливо в соціальній сфері, все ще перебуває на початковому етапі. З метою активізації цього процесу доцільно: - розробити комплекс урядових заходів щодо стимулювання суб’єктів підприємництва, орієнтованих у своїй діяльності на соціальний характер партнерства, що поєднає інтереси приватного капіталу із соціальною політикою держави; - прискорити формування спеціальної нормативно-правової та інституціональної бази для забезпечення сталого розвитку державно- приватного партнерства; - сприяти розширенню практики використання цільових фондів фінансування добродійної діяльності в найбільш соціально значимих галузях (освіта, медицина, культура, спорт) із введенням податкових пільг на такий вид добродійності і їх законодавчим підтвердженням; - розробити державну статистичну базу обліку процесу формування і сфер діяльності державно-приватних партнерств. Запровадження механізмів ДПП сприятиме підвищенню ефективності державного управління, а отже, і шансів адаптуватися до змін у глобальному світі з урахуванням національних інтересів та економічних можливостей.