СТУПА ВІКТОР ФЕДОСІИОВИЧ СЛУЖБОВА НЕДБАЛІСТЬ: КРИМІНАЛЬНО-ПРАВОВА ТА КРИМІНОЛОГІЧНА ХАРАКТЕРИСТИКА : СТУПА ВИКТОР ФЕДОСИИОВИЧ СЛУЖЕБНАЯ НЕРАБОТНОСТЬ: УГОЛОВНО-ПРАВОВАЯ И КРИМИНОЛОГИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА STUPA VIKTOR FEDOSIYOVYCH OFFICIAL NEGLIGENCE: CRIMINAL LAW AND CRIMINOLOGICAL CHARACTERISTICS

Короткий зміст

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету й завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено відомості про апробацію й упровадження результатів, структуру дисертації.
Розділ 1 «Теоретичні та методологічні засади дослідження службової недбалості» містить три підрозділи.
У підрозділі 1.1 «Генеза кримінального законодавства України щодо відповідальності за службову недбалість» встановлено, що перші згадки про службову недбалість зустрічаються в Правді Руській, де йдеться про відповідальність тогочасних представників влади (вірників (ст. 42), мечників, ємців (ст. 41), містників (ст. 43, 97)). У подальшому особливу увагу приділяли забезпеченню справедливого правосуддя в Судебниках 1497, 1550 рр. (які діяли на території Чернігово-Сіверських земель), де закріплено відповідальність за неправильне рішення за умови його «безхитрісно характеру», унаслідок добросовісної помилки, упущення або недосвідченість судді, а також у Соборному Уложенні 1649 р. Пізніше внаслідок створення нових органів місцевої влади (губні і земські хати тощо) коло суб’єктів кримінальної відповідальності за службову недбалість поступово розширювалося (Губна реформа 1539 р., Указ «Про заборону хабарів і обіцянок і про покарання за неї» 1714 р.). Логічного продовження кримінальна відповідальність службових осіб (державних чинів) набула в нормах Уложення про покарання кримінальні та виправні 1845 р. (відповідальності за повільність і недбалість при здійсненні службових функцій (ст. 441, 442)). У Кримінальному уложенні 1903 р. закріплено відповідальність за необережні службові злочини, що спричинили суспільно шкідливі наслідки (гл. 37, ст. 51).
Законодавство радянського періоду зберегло наступність у питаннях кримінальної відповідальності за службову недбалість із коригуванням норми відповідно до вимог часу. Кримінальна відповідальність, поряд з іншими діями, наставала й за недбале ставлення до служби, що тягло за собою наслідки у вигляді розладу центральних або місцевих господарських апаратів виробництва, розподілу або постачання; розладу транспорту; укладення явно невигідних для держави договорів або угод; будь-який інший підрив і марнування національної спадщини на шкоду інтересам трудящих (ст. 108-110 КК УСРР 1922 р., з невеликими редакційно-уточнювальними змінами і в КК УРСР 1927 р.). У КК УРСР 1960 р. змінилися поняття службової особи та склади спеціальних службових посягань. Чинний КК України коло суб’єктів кримінальної відповідальності за недбалість обмежив лише службовими особами, тож на сьогодні не відбулося кардинальної зміни підходів до регламентації суб’єктивної сторони цього злочину. Підсумовано, що, незважаючи на конструктивні зміни до ст. 367 КК України, законодавча регламентація кримінальної відповідальності за недбалість потребує переосмислення й удосконалення.
У підрозділі 1.2 «Методологія та стан наукового дослідження проблеми службової недбалості» обґрунтовано, що методологія дослідження
кримінальної відповідальності за службову недбалість визначає його базові положення й у межах дисертації розглядається як процес наукового пізнання, який відображає спосіб існування, спрямованість та розвиток службової недбалості в абстрактно-теоретичному й емпірично-практичному вимірах. З’ясовано, що в кримінально-правових працях, зокрема в радянський період розвитку кримінально-правової доктрини, досить довго тривали дискусії щодо розуміння сутності й іманентних ознак недбалості та її відмежування від суміжних понять, як-от: доцільності ототожнення недбалості, халатності з необережністю (А. Н. Трайнін, О. Я. Свєтлов, Б. С. Утевський); змісту суб’єктивної сторони недбалості (пропозиції визнання недбалості умисним злочином або ж злочином зі «змішаною» формою вини) (Б. В. Волженкін, Н. Ф. Кузнєцова, А. І. Чучаєв). Таким чином, уже в радянській доктрині сформувалася думка, що службова недбалість не тотожна необережності, а отже, категорію «службова недбалість» неприпустимо тлумачити винятково крізь призму цієї форми вини. Для сучасного стану наукової розробленості проблематики характерне уточнення об’єктивних ознак: визначення службової недбалості як безпредметного злочину, можливість притягнення до кримінальної відповідальності лише в разі невиконання або неналежного виконання функцій представника влади, які безпосередньо входили до компетенції службової особи, за можливості їх виконувати.
У підрозділі 1.3 «Зарубіжний досвід законодавчої регламентації кримінальної відповідальності за службову недбалість» доведено, що кримінальна відповідальність за службову недбалість характерна не для всіх країн. Зокрема, до таких належать пострадянські країни, а також Аргентина, Австрія, Великобританія, Голландія, Данія, Китай, Ізраїль, Іспанія, Польща, Туреччина, Швеція, Швейцарія. В інших країнах переважає принцип кримінально-правового переслідування умисних злочинних діянь службових осіб, а відповідальність за службову недбалість визначається нормами адміністративного та цивільного права. Здебільшого об’єктивні й суб’єктивні ознаки є схожими із складом злочину, передбаченого ст. 367 КК України. У більшості досліджених країн (Аргентині, Голландії, Швеції, Ізраїлі тощо), за винятком Австрії, склад злочину «службова недбалість» побудовано як формальний, з необережною формою вини. Поряд із цим, законодавством Польщі, Франції, Швеції, як і КК України, передбачено вчинення цього діяння як умисно, так і з необережності. З’ясовано, що в окремих країнах регламентація кримінальної відповідальності за службову недбалість вирізняється уніфікованим підходом до визначення спеціального суб’єкта службової недбалості. Таким спеціальним суб’єктом визнано: службових осіб; чиновників; працівників державного органу; осіб, які наділені владними повноваженнями або виконують значущі функції (переважно це службові особи органів державної влади і місцевого самоврядування, рідше співробітники приватних структур). У ряді зарубіжних країн (Великобританії, Іспанії та Італії), на відміну від кримінального законодавства України, до кримінальної відповідальності за службову недбалість можуть бути притягнуті й керівники комерційних структур.
Розділ 2 «Кримінально-правова характеристика службової недбалості» містить два підрозділи.
У підрозділі 2.1 «Об’єктивні ознаки службової недбалості»
проаналізовано підходи до виокремлення родового об’єкта злочину, передбаченого ст. 367 КК України, його основного та додаткового безпосередніх об’єктів. Акцентовано, що авторитет органів державної влади чи місцевого самоврядування може бути додатковим факультативним об’єктом цього злочину лише в разі вчинення службових злочинів службовими особами публічного права (представниками державної влади чи органів місцевого самоврядування).
Службова недбалість може бути виражена як в активній формі - дії (неналежне виконання - 36% проаналізованих вироків), так і пасивній - бездіяльності (невиконання своїх службових обов’язків - 64% проаналізованих вироків). Доведено, що настання кримінальної відповідальності за службову недбалість можливе лише в разі невиконання покладених обов’язків, тобто за невиконання або неналежне виконання тільки тих функцій представника влади або організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій, які безпосередньо входили в компетенцію службової особи, якщо в неї була реальна можливість виконувати покладені на неї функції. При цьому важливо, щоби в обвинувальному акті було вказано конкретні обов’язки, покладені на цю посадову особу, які саме обов’язки остання не виконала і який причинно- наслідковий зв’язок наявний між цією бездіяльністю та наслідками, що настали. Порушення цієї вимоги надає можливість постановляти щодо такої службової особи виправдовувальний вирок.
Виокремлено два підходи до визнання розміру заподіяної істотної шкоди при вчиненні злочинів у сфері службової діяльності. Згідно з КК України, до істотної шкоди належать лише матеріальні збитки, утім у теорії кримінального права до істотної шкоди запропоновано відносити збитки як матеріального, так і нематеріального характеру. При цьому 81% опитаних практичних працівників вважають доцільним до змісту матеріальної шкоди, спричиненої службовою недбалістю, включати упущену вигоду. Запропоновано розширити межі ст. 367 КК України, доповнивши її новою частиною, де передбачити кримінальну відповідальність за вчинення службової недбалості в разі настання особливо тяжких наслідків у вигляді смерті однієї або декількох осіб. Авторську пропозицію підтримано 61% опитаних респондентів.
У підрозділі 2.2 «Суб’єктивні ознаки службової недбалості» встановлено, що єдиною обов’язковою ознакою суб’єктивної сторони складу службової недбалості є вина. Мотив і мета не впливають на його кримінально-правову оцінку, можуть бути враховані лише при призначенні покарання. Установлено відмінності в позиціях щодо можливої форми вини цього злочину, як-от: вчинення його виключно з умислом (1-ша позиція), лише з необережності (2-га позиція), вчинення його як умисно, так і з необережності (3-тя позиція).
Критично проаналізовано конструкцію диспозиції ч. 1 ст. 367 КК України, яка характеризує внутрішнє ставлення винного до вчиненого як легковажне або недбале, у зв’язку із чим недбалість визнається необережним діянням. При цьому акцентовано на певній логічній невідповідності такої конструкції через вживання в цій диспозиції терміна «несумлінне». Така ситуація створює передумови для визнання недбалості, зокрема, умисним злочином, оскільки несумлінне ставлення може свідчити як про самовпевненість, так і про непрямий умисел. Водночас аналіз судової практики, зокрема апеляційних і касаційних інстанцій України, засвідчив, що службова недбалість визнається злочином, який може бути вчинений тільки з необережності.
Суб’єктом службової недбалості визнається особа, яка має статус службової, зумовлений не тільки постійністю, а й тимчасовістю здійснення відповідних функцій чи виконання обов’язків або наданням спеціальних повноважень, якщо вказані функції чи обов’язки покладені на таку особу правомочним органом (правомочною службовою особою). У контексті формулювання поняття службової особи визначено, що застосування категорії «функція» є неточним та часто повторюваним. А його тлумачення в українській мові означає обов’язок, коло діяльності; діяльність. Тому доцільним є раціональний підхід до формування функціонального компонента дефініції «службової особи» через категорію «діяльність».
Розділ 3 «Кримінологічна характеристика службової недбалості та заходи запобігання їй» складається із чотирьох підрозділів.
У підрозділі 3.1 «Службова недбалість як злочинне явище»
запропоновано до кримінологічної характеристики службової недбалості включати відомості про рівень злочинності, рівень судимості, структуру й динаміку злочинів, дані про латентність службової недбалості, кримінологічну характеристику особистості винної особи та особливості її поведінки. Установлено, що підрахунок реального числа цих злочинів у статистичних картках окремо є вкрай складним через розбіжності показників у даних кримінально-правової статистики про службову недбалість, що надається різними правоохоронними органами. Встановлено, що в структурі злочинів у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг, службова недбалість посідає п’яте місце (ст. 368 КК - 42%, ст. 3692 КК - 16%, ст. 369 КК - 15%, ст. 366 КК - 12%, ст. 367 КК - 5%). Це може свідчити про недосконалість та неефективність як заходів запобігання службовій недбалості, так і заходів кримінально-правового характеру. У свою чергу, розбіжності між показниками облікованих кримінальних правопорушень, спрямованих до суду обвинувальних актів, засуджених за цей злочин осіб та виправданих (приміром в 2019 р. це відповідно 2478, 238, 42 та 13 осіб) можуть бути зумовлені недоліками досудового розслідування, зокрема неналежним мотивуванням вини службової особи в обвинувальному акті (із цим погодилось 38% опитаних).
У підрозділі 3.2 «Особа злочинця, який вчинив службову недбалість» встановлено, що серед засуджених за службову недбалість майже чверть є працівниками господарських підрозділів на виробництві. Встановлено, що більшість осіб, притягнутих до кримінальної відповідальності за службову недбалість, - це працівники середньої та нижчої ланок управління, а серед них - особи, що безпосередньо проводили операції з матеріальними цінностями, або керівники підрозділів чи особи, що займались обліком та контролем матеріальних цінностей.
Соціально-демографічні ознаки розподілилися так: за статтю (чоловіки - 72%, жінки - 28%); за віком (від 30 до 50 років - 52%, 50-65 років - 30%, старше 65 років - 14%); за освітою (59% - мають повну вищу освіту, інші - переважно середньо-технічну освіту). Проаналізовано морально-психологічні якості суб’єктів службової недбалості, на підставі чого виокремлено такі їх типи: стійкий (характеризується систематичністю порушень своїх службових обов’язків - 75%), нестійкий (вчинює злочин переважно під впливом зовнішніх чинників - 15%), випадковий (випадкове допущення помилки при прийнятті рішення - 10%). Зазначено, що службові особи, які займають відповідальне або особливо відповідальне становище, до кримінальної відповідальності за ст. 367 КК притягуються лише в поодиноких випадках.
У підрозділі 3.3 «Детермінанти вчинення службової недбалості» розглянуто чинники службової недбалості. Найбільш криміногенними на макрорівні визначено чинники економічного, політичного, ідеологічного, соціального, правозастосовчого, морально-психологічного та організаційно- управлінського характеру (останні найбільш впливові, особливо неефективне управління). У ході дослідження встановлено, що практичні співробітники підтримують позицію, що для зменшення впливу таких чинників важливою є реалізація низки заходів: удосконалення нормативно-правового регулювання та дотримання норм правил техніки безпеки, екологічної та іншої безпеки (71% респондентів); законодавче визначення розміру заподіяної шкоди як матеріального, так і нематеріального характеру (77%); посилення контролю за технічним станом об’єктів і територій (83%); підвищення ролі прокуратури в забезпеченні дотриманням органами влади прав і свобод людини і громадянина із цих питань (40%).
На мікрорівні визначено такі чинники: 1) недостатня регламентація діяльності державних службовців щодо процедури здійснення службових повноважень, прийняття рішень, які належать до їх повноважень; 2) недосконалість механізму унеможливлення прийняття на службу осіб, які не відповідають вимогам до виконання управлінських функцій; 3) недоліки спеціальної перевірки, тестування на відповідність професійним та моральним якостям; 4) поширення правового нігілізму з боку службових осіб, порушення закону, норм моралі, професійної честі; 5) низький рівень громадянської свідомості; 6) професійна та моральна деформація службових осіб, що займають відповідальні посади.
Чинниками на індивідуальному рівні визнано недостатню вимогливість, дисциплінованість у дотриманні встановлених правил обліку, контролю, порядку виконання службових повноважень і управлінських функцій, недостатню кваліфікацію, відсутність досвіду роботи у сфері управління, незадоволеність роботою та низький авторитет влади в суспільстві, в окремих випадках - асоціальну спрямованість особи та її психо-фізіологічні особливості. Серед опитаних респондентів 64% зазначили, що службова діяльність не приносить морального й матеріального задоволення.
У підрозділі 3.4 «Заходи запобігання службовій недбалості» розглянуто існуючі та запропоновано нові підходи до реалізації таких заходів. Акцентовано, що їх дієвість можлива за умови поєднання заходів, спрямованих на реалізацію принципу невідворотності відповідальності з використанням комплексу заходів (правових, соціально-політичних, економічних, організаційно-управлінських, ідеологічних, морально-виховних заходів тощо) на загальносоціальному, спеціально-кримінологічному та індивідуальному рівнях, орієнтованих на реалізацію принципу законності в службовій діяльності.
На загальносоціальному рівні превенція повинна здійснюватися в напрямі вдосконалення суспільних відносин у державі в різних сферах, ставлення службових осіб до виконання своїх функціональних обов’язків, усунення недовіри між органами влади й управління та громадянами, підвищення загального рівня життя, реформування системи органів влади та управління, органів місцевого самоврядування. З’ясування думки респондентів щодо внутрішньої структури організації органів влади й управління в Україні, засвідчило: раціональною таку структуру вважають 6%; ефективною - 4%;
громіздкою - 19%; неефективною - 13%, такою, що потребує функціонального вдосконалення, - 30 %, такою, що потребує суттєвого структурного
вдосконалення, - 21 %, інше - 6 %. Обґрунтовано, що детермінанти службової недбалості, особливо на загальносоціальному рівні, переважно збігаються з тими, які зумовлюють корупційні злочини. Так, 82% респондентів вбачають взаємозв’язок між службовою недбалістю й корупційними правопорушеннями. Тому на практиці превентивні заходи є схожими з антикорупційними. Такий підхід допустимий, але з урахуванням особливостей службової недбалості (більш різноманітні способи злочинних операцій з документами, майном; різноманітні рівні службового становища та кола повноважень осіб, які вчиняють службову недбалість). Спеціально-кримінологічне запобігання службовій недбалості розглянуто в контексті профілактики, відвернення й припинення з диференціацією й пристосуванням до різних сфер службової діяльності. Заходи індивідуального запобігання службовій недбалості мають застережливий або обмежувальний характер і полягають у встановленні певних вимог, обмежень чи заборон стосовно осіб, які претендують на службу в цих органах, проходять таку службу чи звільнилися з неї.
Має відбутися якісна трансформація протидії службовій недбалості з превалюванням відновлювальних та профілактичних заходів над репресивними та широким використанням арсеналу цивільно-правових інструментів відшкодування заподіяних збитків.