ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ РЕКРЕАЦІЙНОГО ПРИЗНАЧЕННЯ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації, визначаються мета й завдання дослідження, стан наукового опрацювання проблеми, характеризуються об’єкт, предмет і методи дослідження, розкриваються отримані внаслідок наукових пошуків основні результати дослідження, їх наукова новизна, теоретичне і практичне значення, наводиться інформація про форми їх апробації, вказуються публікації на тему дисертації.

Розділ 1 «Загальна характеристика земель рекреаційного призначення та їх правового режиму» складається з чотирьох підрозділів та присвячений дослідженню стану наукового опрацювання проблем у межах дисертації, поняття і складу земель рекреаційного призначення, з’ясуванню поняття й характерних рис правового режиму земель рекреаційного призначення, а також характеристиці правового регулювання режиму земель рекреаційного призначення.

У підрозділі 1.1 - «Розвиток наукових теорій щодо правового режиму земель рекреаційного призначення» дисертант дослідив стан опрацювання проблем правового режиму земель рекреаційного призначення в наукових джерелах, зважаючи на те, що воно має певні історичні корені й характеризується притаманним йому розвитком.

Встановлено, що в земельно-правовій літературі науковцями досліджується загальне поняття «землі» (В.І. Андрейцев,
М.В. Шульга, Н.І. Титова, М.Я. Ващишин та ін.), зміст дефініції «землі рекреаційного призначення» (О.В Донець, Ю.Г. Жариков,
В.Х. Улюкаєв, В.Е. Чуркін), склад названих земель (А.Г. Бобкова та ін.). Окремо в земельно-правових джерелах порушувалися проблеми розмежування земель рекреаційного призначення із землями так званого суміжного цільового призначення, зокрема у працях
А.Г. Бобкової, В.І. Семчика, П.Ф. Кулинича, А.М. Мірошниченка та ін.

Загальне визначення поняття «правовий режим земель» намагалися розкрити у своїх працях відомі теоретики земельного права радянської доби І.І. Євтіхієв, Г.О. Аксеньонок, М.І. Краснов тощо. Серед сучасних дослідників поняття «правовий режим земель» І.А. Іконицька, О.І. Крассов, М.В. Шульга, А.А. Мінаєва, А.П. Шеремет та ін.

З приводу прав на землі рекреаційного призначення у дисертації констатується повна відсутність наукових розробок цього положення. У спеціальній літературі порушувалися лише загальні питання прав на землі (права власності, права користування) будь-яких категорій, в аспекті чого вивчалися праці В.В. Носіка,
І.О. Костяшкіна, С.В. Размєтаєва, Л.О. Бондара, А.П. Гетьмана,
В.Г. Гончаренка та ін.

Зроблено висновок, що питання правового режиму земель рекреаційного призначення досліджені дуже нерівномірно та недостатньо. Звертає на себе увагу майже повна відсутність наукових досліджень як визначення самого поняття «землі рекреаційного призначення», так і його складників. Незважаючи на наявність досліджень категорії «правовий режим земель», термін «правовий режим земель рекреаційного призначення» окремо майже не аналізувався. Видаються недостатніми проведені науковцями дослідження перспектив розвитку законодавства про правовий режим земель рекреаційного призначення. Зміст правового режиму земель рекреаційного призначення предметом окремого вивчення в спеціальній юридичній літературі не був.

У підрозділі 1.2 «Поняття та склад земель рекреаційного призначення» автор досліджує поняття названих земель та їх склад за законодавством України.

У дисертації зазначається, що збірне поняття «землі рекреаційного призначення» слід констатувати через визначення поняття землі, рекреація, рекреаційне призначення, що виступають елементами складу першого.

Розгляд нормативного визначення земель рекреаційного призначення, їх окремих складників та ознак дало змогу стверджувати – до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку фізичних осіб, туристами та для зайняття фізичною культурою і (або) спортом. Запропоновано внести відповідні зміни до ст. 50 ЗК України, закріпивши в ньому вказане визначення земель рекреаційного призначення.

Наголошується, що до складу земель рекреаційного призначення слід відносити земельні ділянки, які використовуються для організації відпочинку фізичних осіб (сюди входять усі перелічені в ст. 51 ЗК України земельні ділянки, оскільки усі вони можуть використовуватися для відпочинку населення), земельні ділянки, які використовуються туристами (земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, дитячих туристичних станцій) та земельні ділянки, які використовуються для зайняття фізичною культурою і (або) спортом (земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об’єктів фізичної культури і спорту, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об’єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об’єктів стаціонарної рекреації).

У дисертації зазначається, що землі рекреаційного призначення розмежовуються з іншими, «суміжними» категоріями земель за своїм основним цільовим призначенням. Незважаючи на те, що й у складі інших категорій земель можуть перебувати земельні ділянки, які можуть використовуватися для рекреаційних цілей (наприклад, земельні ділянки рекреаційних зон природно-заповідного, водного фондів, рекреаційних зон у межах земель лісогосподарського призначення, оздоровчого та історико-культурного призначення), такі землі однак не належать до земель рекреаційного призначення. Отже, можна зробити висновок, що правовий режим «суміжних» із землями рекреаційного призначення категорій земель має переважаюче значення над правовим режимом земель рекреаційного призначення. Це є закономірним, оскільки земельне законодавство, спрямовуючи свою регулюючу дію на використання, управління та охорону земель різного цільового призначення, забезпечує їх збереження й відтворення, встановлюючи більш суворі (порівняно із правовим режимом земель рекреаційного призначення) приписи щодо основного цільового призначення таких земель (природно-заповідного, водного фондів, лісогосподарського, оздоровчого, історико-культурного призначення). Винятком є земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів,
а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об’єктів стаціонарної рекреації.

У підрозділі 1.3 «Правовий режим земель рекреаційного призначення: поняття та характерні риси» наводиться характеристика правового режиму названих земель.

Аналіз існуючих думок, а також складників зазначеної категорії дав дисертанту змогу визначити правовий режим земель як встановлені нормами земельного права суб’єктивні земельні права та юридичні земельні обов’язки суб’єктів (як власників земель, так і землекористувачів) по відношенню до земель, порядок управління використанням і охороною земель, правову охорону земель, що спрямовані на забезпечення їх раціонального використання.

У дисертації охарактеризовано сучасні наукові підходи до визначення поняття правового режиму земель окремих категорій, зокрема земель сільськогосподарського призначення, земель житлової та громадської забудови (міст), земель водного фонду, земель промисловості та ін.

Під правовим режимом земель рекреаційного призначення пропонується розуміти встановлені нормами земельного права суб’єктивні земельні права та юридичні земельні обов’язки суб’єктів (як власників земель рекреаційного призначення, так і землекористувачів) по відношенню до земель рекреаційного призначення, порядок управління використанням і охороною земель рекреаційного призначення, правової охорони земель рекреаційного призначення, що спрямовані на забезпечення їх раціонального використання.

Складниками, елементами правового режиму земель рекреаційного призначення виступають: встановлені нормами земельного права суб’єктивні земельні права та юридичні земельні обов’язки суб’єктів по відношенню до земель рекреаційного призначення; встановлений нормами земельного права порядок управління використанням і охороною земель рекреаційного призначення; встановлена нормами земельного права правова охорона земель рекреаційного призначення; спрямованість на забезпечення раціонального використання земель рекреаційного призначення.

Розгляд питання про розподіл у земельно-правовій літературі правового режиму земель рекреаційного призначення на загальний і спеціальний дозволив дійти висновку, про недоцільність розмов про спеціальні правові режими земель рекреаційного призначення. Для виділення так званих спеціальних правових режимів земель рекреаційного призначення підстав замало, адже навряд чи можна стверджувати, що існує спеціальний різновид земель рекреаційного призначення, наприклад, населених пунктів, у складі земель водного фонду тощо, і спеціальний правовий режим цих земель. Так звані спеціальні правові режими земель рекреаційного призначення істотно не відрізняються від загального правового режиму таких земель,
а вміщують лише окремі особливі елементи (щодо фактичних дій суб’єктів на таких землях, щодо особливостей об’єктів нерухомості, що можуть бути споруджені на цих землях тощо).

У підрозділі 1.4 «Характеристика правового регулювання режиму земель рекреаційного призначення» проведений аналіз приписів нормативно-правових актів щодо правового режиму земель рекреаційного призначення.

Дослідження історико-правового аспекту розвитку правового режиму земель рекреаційного призначення дозволило виокремити такі три етапи розвитку законодавства щодо правового режиму земель рекреаційного призначення:

а) початок 20-х років ХХ ст. – кінець 1990 -х років – етап регламентування правового режиму земель рекреаційного призначення у складі інших категорій земель (спеціального, іншого несільськогосподарського призначення) нормами Земельних кодексів УРСР 1922 і 1970 років, коли безпосередніх приписів щодо визначення, складу і правового режиму цих земель у земельному законодавстві не існувало;

б) кінець 1990 р. (з 18 грудня 1990 р.) – кінець 2001 р. (по
25 жовтня 2001 р.) – етап регулювання правового режиму досліджуваних земель у складі збірної категорії земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного й історико-культурного призначення нормами Земельного кодексу 1990 р., коли встановлювався склад таких земель, проте не наводилося їх визначення, бракувало правових норм щодо особливостей їх правового режиму;

в) кінець 2001 р. (з 25 жовтня 2001 р.) до сьогодення – етап регламентації правового режиму таких земель як самостійної категорії нормами ЗК України від 25 жовтня 2001 р. та іншими нормативно-правовими актами, закріплення поняття, складу, особливостей цього режиму. Цей етап розвитку, розпочавшись із прийняттям ЗК України, характеризується якісно новим змістом земельного законодавства України щодо цих земель, поступовим накопиченням нормативного матеріалу, появою нових наукових досліджень сутності та правових особливостей земель рекреаційного призначення.

У підрозділі наводиться загальна характеристика правового регулювання режиму земель рекреаційного призначення, а також перспективи його розвитку та вдосконалення, зокрема шляхом прийняття Закону України «Про використання земель рекреаційного призначення».

Розділ 2 «Характеристика окремих елементів правового режиму земель рекреаційного призначення» складається з трьох підрозділів, присвячених висвітленню сутності прав на землі рекреаційного призначення, особливостей та правовії регламентації використання названих земель, а також характеристиці управління використанням і охороною та охорони земель рекреаційного призначення.

У підрозділі 2.1 «Права на землі рекреаційного призначення» наведено детальну характеристику права власності та права користування такими землями.

При розгляді права власності на землі рекреаційного призначення зазначається, що суб’єктами такого права можуть виступати як держава та територіальні громади, так і приватні особи. Обґрунтовано висновок, що вказівка у ст. 80 ЗК України на громадян як на суб’єктів права приватної власності на землі рекреаційного призначення не є вдалою. Адже до такої категорії осіб, окрім громадян України та громадян іноземних держав (іноземців), можуть входити також особи без громадянства. Пропонується іменувати таких суб’єктів права приватної власності на землі рекреаційного призначення не «громадяни», а «фізичні особи».

Зауважується, що коло юридичних осіб, що можуть бути приватними власниками земельних ділянок (у тому числі й рекреаційного призначення) слід звузити, виключивши з нього державні, комунальні підприємства, юридичних осіб публічного права. У цьому зв’язку запропоновано внести зміни до ст. 80 ЗК України, пункту «а» частини 1 у такій редакції: «фізичні особи та юридичні особи (за винятком державних, комунальних підприємств, юридичних осіб публічного права) – на землі приватної власності».

Охарактеризовано також підстави набуття права приватної власності на землі рекреаційного призначення. Дослідження сутності та особливостей договорів міни як підстави набуття права приватної власності на землі рекреаційного призначення дало змогу дійти висновку, що власник не позбавлений права вчиняти правочин міни земельної ділянки (у тому числі й рекреаційного призначення) на будь-яке майно.

У результаті розгляду можливості безоплатної передачі земельних ділянок рекреаційного призначення із земель державної і комунальної власності та приватизації земельних ділянок, що були раніше надані громадянам України у користування, як підстави набуття права приватної власності на них, було зроблено висновок, що з названих підстав право приватної власності на землі рекреаційного призначення набуватися громадянами України не може. Також підкреслюється, що така підстава набуття права власності, як виділення в натурі (на місцевості) належної громадянину земельної частки (паю), також не може бути застосована щодо земель рекреаційного призначення, оскільки останні паюванню не підлягають.

При характеристиці підстав набуття права власності на землі рекреаційного призначення юридичними особами (за винятком державних та комунальних підприємств, юридичних осіб публічного права) особлива увага звертається на перехід земель у власність юридичних осіб у разі внесення земельних ділянок їх засновниками до статутного фонду. Стверджується, що така передача має оформлюватися актом приймання-передачі, який слід укладати на підставі письмового нотаріально посвідченого правочину, що підлягає державній реєстрації.

Серед підстав виникнення права власності юридичних осіб на земельні ділянки рекреаційного призначення називаються також їх перехід у власність за договором застави (іпотеки) у разі невиконання заставодавцем-власником забезпеченого заставою земельної ділянки зобов’язання, виникнення права спільної власності на землю за договором про спільну діяльність.

Внаслідок розгляду підстав припинення прав на землі рекреаційного призначення зроблено висновок про можливість їх поділу на добровільні (добровільна відмова власника або землекористувача) та примусові (звернення стягнення на земельну ділянку на вимогу кредитора, відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб, конфіскації за рішенням суду тощо).

Запропоновано внести доповнення до ст. 52 ЗК України із тим, щоб в її частині першій зазначити, що землі рекреаційного призначення можуть надаватися в постійне користування та в оренду. Також доцільно перелічити в ній підстави виникнення та припинення прав (власності, постійного користування, оренди) на землі рекреаційного призначення.

У підрозділі 2.2 «Використання земель рекреаційного призначення: особливості та правова регламентація» висвітлено сутність правової регламентації використання земель рекреаційного призначення.

Використання земель рекреаційного призначення може бути загальним та спеціальним. Як при загальному, так і при спеціальному використанні земель рекреаційного призначення до користувачів пред’являються такі основні вимоги: 1) використання земель рекреаційного призначення згідно з цільовим призначенням; 2) заборона діяльності, що перешкоджає чи може перешкоджати використанню їх за цільовим призначенням або негативно впливає чи може вплинути на природний стан цих земель.

Дотримання першої вимоги та принципу цільового використання земель рекреаційного призначення гарантується можливістю розташування на них лише зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, територій будинків відпочинку, пансіонатів, об’єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об’єктів, об’єктів дачного будівництва та стаціонарної рекреації, що використовуються для рекреаційних цілей.

Щодо другої вимоги, то для всіх земель рекреаційного призначення передбачено встановлення заборони щодо здійснення діяльності, яка перешкоджає або може перешкодити використанню цих земель за їх цільовим призначенням чи негативно впливає на природний стан зазначених об’єктів. Серед науковців існує два підходи до характеристики так званого «діяльнісного» змісту використання земель рекреаційного призначення, що визначаються як «негативний» та «позитивний».

Констатується, що на рівні національного законодавства встановлено особливості використання різних видів складників земель рекреаційного призначення. Такі особливості стосуються використання земель рекреаційного призначення зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, земель лісового фонду, земельних ділянок, на яких розміщені об’єкти стаціонарної рекреації, земель рекреаційного призначення, використовуваних туристами, для зайняття фізичною культурою і (або) спортом, на яких розташовані музеї, земель, наданих для дачного будівництва, земель у межах населених пунктів та земель спеціальних (вільних) економічних зон. Це додатково вказує на необхідність термінової розробки закону про використання земель рекреаційного призначення, що вичерпно визначив би перелік видів діяльності, які можна провадити на таких землях, встановив відповідні обмеження щодо їх господарської експлуатації, а також передбачив засади відповідальності за порушення режиму використання земель рекреаційного призначення.

У підрозділі 2.3 «Управління використанням і охороною та охорона земель рекреаційного призначення: сутність та правова регламентація» проведено аналіз сутності та правового регулювання управління використанням та охороною та охорони названих земель.

Розгляд існуючих у науковій літературі думок дав змогу підсумувати, що складниками управління використанням і охороною земель рекреаційного призначення виступають: 1) розподіл та перерозподіл земель рекреаційного призначення; 2) планування використання земель рекреаційного призначення; 3) ведення державного земельного кадастру щодо земель рекреаційного призначення; 4) здійснення контролю за додержанням законодавства у сфері ефективного використання, відтворення та охорони
земель рекреаційного призначення; 5) здійснення моніторингу земель рекреаційного призначення; 6) здійснення землеустрою
щодо земель рекреаційного призначення; 7) розгляд земельних
спорів щодо земель рекреаційного призначення уповноваженими органами. Охарактеризовано такі складники управління використанням і охороною названих земель, як землеустрій земель рекреаційного призначення, контроль за використанням та охороною земель рекреаційного призначення, моніторинг земель рекреаційного призначення, ведення їх державного земельного кадастру.

Розгляд правових питань охорони земель рекреаційного призначення дав змогу дійти висновку, про існування особливого, не притаманного іншим категоріям земель метод охорони земель рекреаційного призначення, визначений чинним земельним законодавством України. Така охорона земель рекреаційного призначення, окрім іншого, здійснюється шляхом включення цих земель до складу екологічної мережі, обмеження їх вилучення (викупу) для інших потреб та обмеження антропогенного впливу на такі землі, що передбачено ч. 1 ст. 50 Закону України «Про охорону земель».