ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СВОБОДИ ПЕРЕСУВАННЯ ФІЗИЧНИХ ОСІБ У ЄВРОПЕЙСЬКОМУ СОЮЗІ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, проаналізовано стан розробки цієї теми в науковій літературі, вказано на зв’язок дослідження з науковими програмами; сформульовано об’єкт, предмет, мету і завдання дослідження; охарактеризовано використані методи; визначено наукову новизну та практичне значення отриманих результатів; зазначено форми апробації дослідження; подано відомості про структуру та обсяг дисертації.

Перший розділ «Теоретико-правові засади свободи пересування фізичних осіб у Європейському Союзі» – присвячений аналізу в доктринальних дослідженнях особливостей правового регулювання свободи пересування фізичних осіб у ЄС. Окрім цього, дисертантом розглянуто передумови виникнення правових основ регулювання й досліджено характерні риси та специфіку організаційно-правового механізму цієї свободи внутрішнього ринку. Розділ складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Концептуальні засади свободи пересування осіб у Європейському Союзі» розглядаються підходи науковців до змісту терміна «свобода пересування осіб». У ньому аналізуються різні концептуальні підходи до визначення поняття «свобода пересування осіб». У результаті проведеного аналізу наукової літератури дисертант дійшов висновку, що свобода пересування є одним із фундаментальних прав людини. Вільна реалізація цього права має безпосередній вплив на здатність людини вільно користуватися іншими правами та реалізовувати їх.

У процесі дослідження правового регулювання свободи пересування фізичних осіб увагу дисертанта привернув той факт, що норми, які регулюють свободу руху, зазвичай встановлюються конкретною державою і не поширюються на територію інших держав. У цьому сенсі Європейський Союз є особливо цікавим як інтеграційне утворення, що об’єднує в собі більшість європейських держав і поширює свободу пересування на сукупну територію всіх держав, які входять до його складу.

Дисертант звертає увагу на той факт, що у європейській цивілізації з її особливостями та характерними рисами свобода пересування фізичних осіб може розглядатися як одна з найважливіших цінностей. Це підтверджує ст. 2 Договору про Європейський Союз, де прямо зазначено, що «Союз створений на цінностях поваги до людської гідності, свободи, демократії, рівності, верховенства права і поваги до прав людини, включно з правами осіб, які належать до меншин. Ці цінності є спільними для всіх держав-членів у суспільстві, де домінують плюралізм, недискримінація, терпимість, справедливість, солідарність і рівність між жінками і чоловіками». Головну роль у цьому сенсі відіграв Суд ЄС, проголосивши ще 1975 р. у справі С-7/75 Mr. and Mrs. F. v. Belgian State, що свобода пересування осіб є одним з основних прав людини.

Автор дисертаційного дослідження аргументує тезу про те, що свобода пересування осіб у Європейському Союзі тісно пов’язана з такими поняттями, як:

заборона дискримінації, внутрішній ринок та громадянство. Ці явища у свою чергу взаємопов’язані і є важливими системоутворюючими елементами, без розуміння яких неможливо детально дослідити свободу пересування.

Крім того, у дисертаційному дослідженні розглядається питання про визначення терміна «свобода пересування фізичних осіб» у праві ЄС, у результаті чого зроблено висновок про те, що до останнього часу (до рішення у 2008 р. Суду ЄС у справі C-127/08 Metock) таке визначення не було закріплено в жодному юридично зобов’язальному документі.

Аналіз концепцій правової природи свободи пересування осіб, а також вивчення підходів, застосовуваних у доктрині міжнародного права та права ЄС, дали авторові підстави запропонувати власне визначення поняття свободи пересування фізичних осіб у ЄС, яке відсутнє в юридичній та правозастосовчій літературі.

У підрозділі 1.2 «Становлення свободи пересування фізичних осіб у Європейському Союзі» досліджується еволюція правового регулювання щодо забезпечення свободи пересування фізичних осіб у ЄС.

У роботі зазначається, що таке право, як свобода пересування було відоме людству ще в стародавні часи – у Стародавній Індії, Персії, Стародавньому Римі. За часів Просвітництва це право було відроджено. Однак справді правовий захист свобода пересування здобула вже у ХХ ст., коли її було закріплено в низці міжнародно-правових актів та внутрішньому законодавстві держав.

Дисертант наголошує, що в рамках Європейських Співтовариств свобода пересування фізичних осіб почала формуватися одночасно з формуванням спільного ринку. Ст. 69 Договору про заснування Європейського об’єднання вугілля та сталі містила деякі базові положення, спрямовані на запровадження вільного пересування працівників територією ЄС. Проте ця стаття, ставлячи перед державами – членами ЄОВС завдання усунути будь-які обмеження за ознакою громадянства для громадян інших держав-членів щодо працевлаштування в галузі видобутку вугілля та сталі, стосувалася виключно кваліфікованих працівників у цих галузях економіки, а не всієї робочої сили.

Наступний етап закріплення свободи пересування осіб у ЄС припадає на створення в 1957 р. Європейського Економічного Співтовариства. Ст.ст. 48–51 Договору про заснування ЄЕС містили головні положення, що стосувалися права на свободу пересування працівників. Крім того, від самого початку свого функціонування, ЄЕС почало приймати акти вторинного законодавства, присвячені забезпеченню права працівників на пересування та працевлаштування в інших державах-членах. Найбільшого розвитку цей процес набув у 1968 р. з прийняттям Регламенту Ради 1612/68 від 15 жовтня 1968 р. про вільне пересування працівників у межах Співтовариства, де було прописано умови для обмеження свободи пересування працівників у межах Співтовариства, та Директиви Ради 68/360/ЄЕС від 15 жовтня 1968 р. про скасування обмежень на пересування та місце проживання в межах Співтовариства для працівників держав-членів та їхніх сімей.

Окрему увагу в дисертаційному дослідженні приділено формуванню на теренах

Європи Шенгенської зони, яка дає можливість уникати перевірок паспортних

документів на внутрішніх кордонах між державами-членами, а також сприяє реалізації спільної політики держав-членів щодо надання притулку та видачі віз.

З підписанням Договору про Європейський Союз та набранням ним чинності в 1993 р. було запроваджено інститут європейського громадянства, згідно з яким право на свободу пересування поширювалося на всіх громадян держав – членів ЄС. Ефективне функціонування цього права було забезпечене прийняттям Директиви 2004/38/ЄС Європейського парламенту та Ради від 29 квітня 2004 р. про право громадян Союзу та членів їхніх сімей вільно пересуватися та проживати на території держав-членів, яку 2011 р. було доповнено Регламентом 492/2011 стосовно свободи пересування працівників у межах Союзу, що замінив Регламент 1612/68.

У підрозділі 1.3 «Організаційно–правовий механізм забезпечення свободи пересування фізичних осіб у Європейському Союзі» досліджуються особливості правового регулювання свободи пересування осіб у ЄС на сучасному етапі.

Автор стверджує, що правові засади цього поняття закріплені передусім у положеннях установчих договорів Європейського Союзу, а саме – у Договорі про Європейський Союз та Договорі про функціонування Європейського Союзу. Йдеться про положення стосовно громадянства ЄС, свободи пересування працівників, а також стосовно простору свободи, безпеки та юстиції, політики щодо прикордонного контролю, надання притулку та міграції. У дослідженні аналізуються також положення актів про приєднання до ЄС у 2004 р. десяти держав Центральної та Східної Європи, а також про приєднання Болгарії та Румунії в 2007 р., які регламентують питання щодо тимчасового обмеження свободи пересування працівників з цих держав.

Щодо інституційного механізму регулювання вільного пересування фізичних осіб у ЄС, то в дисертації зазначається, що повноваженнями в цій сфері наділені Рада і Європейський парламент. Ці інститути приймають нормативно-правові акти у вигляді директив та регламентів відповідно до звичайної законодавчої процедури.

Другий розділ «Правове регулювання свободи пересування громадян Європейського Союзу та прирівняних до них осіб» складається з трьох підрозділів, у яких подано загальну характеристику правових умов реалізації права на вільне пересування окремими категоріями громадян ЄС, а також правових підстав обмеження цього права відповідно до права ЄС.

У підрозділі 2.1 «Свобода пересування працівників та самозайнятих осіб» висвітлюються особливості забезпечення свободи пересування осіб з метою працевлаштування.

У підрозділі зазначено, що в сучасних умовах кількість громадян держав – членів ЄС, які мігрують у пошуках роботи, зростає. Відповідно, дисертантом проведено системний аналіз чинних положень установчих договорів, актів вторинного законодавства ЄС, а також практики Суду ЄС з метою визначення специфіки правового регулювання саме для цих категорій індивідів.

Особливу увагу приділено визначенню поняття «працівник», що не закріплене ані в установчих договорах ЄС, ані в актах вторинного права ЄС, проте для

визначення змісту свободи пересування осіб у Європейському Союзі має першочергове значення. Саме через те головну роль щодо встановлення характерних ознак цього терміна взяв на себе Суд ЄС. Отже, працівники, у розумінні права ЄС, – це конкретні особи, зайняті професійною діяльністю, для виконання якої встановлюються певні територіальні межі.

У свою чергу, кожний елемент цього визначення має власні складові. Зокрема, поняття «конкретні особи» означає, що працівник має бути насамперед громадянином однієї з держав – членів ЄС. До матеріальних ознак, що є визначальними для поняття «працівник», відносять платню, відносини підпорядкування, здійснення реальної та ефективної діяльності. Відповідно досліджується практика Суду ЄС щодо застосування цих ознак у конкретних судових справах. У контексті визначення територіальних меж здійснення професійної діяльності неабиякого значення набуває можливість безперешкодного проїзду на територію держави-члена (право вільно виїжджати з держави-члена, громадянином якої особа є, і право в’їжджати на територію приймаючої держави), а також право довгострокового перебування на території приймаючої держави-члена. Ці права передбачені в Директиві 2004/38, яка розкриває зміст ст. 45 Договору про функціонування ЄС.

Окрему увагу в рамках дисертаційного дослідження присвячено аналізові проблеми дискримінації громадян ЄС за національною належністю. Суд ЄС неодноразово стикався зі справами, де позивачі скаржилися на дискримінацію за ознакою свого громадянства. Така дискримінація може бути як прямою, так і непрямою. У роботі наголошується, що випадки прямої дискримінації встановити набагато легше, ніж випадки непрямої. Зокрема, звичайною практикою непрямої дискримінації є випадки, коли умовою реалізації права на вільне пересування є передбачені законодавством або фактичні вимоги держави-члена щодо місця проживання чи місця походження, навчання особи. Їх виконання є набагато простішим для громадян держави – члена ЄС, ніж для іноземців. До форм непрямої дискримінації віднесено також встановлення державами – членами ЄС таких умов, як володіння мовою для зайняття певних посад, а також положення, згідно з яким відповідні кваліфікації та сертифікати, отримані в державі громадянства, не визнаються. Досить вірогідним є те, що такі вимоги негативним чином вплинуть на великий відсоток іноземців і незначною мірою – на громадян держав – членів ЄС.

У дисертаційному дослідженні окремо розглядається специфіка умов трудової діяльності працівників-мігрантів (як це закріплено в Регламенті 492/2011), зокрема можливість останніх залишатися в приймаючій державі після завершення трудової діяльності, а також право на вільне пересування членів сім’ї працівника разом із ним, що передбачено Директивою 2004/38.

У дисертації також подано коротку характеристику органів та установ у сфері працевлаштування, які сприяють належному функціонуванню вільного пересування працівників (Бюро європейської координації, Консультативного комітету, Технічного комітету, Європейської системи трудового посередництва – EURES).

Підрозділ 2.2 «Особливості правового регулювання вільного пересування

економічно неактивних осіб» присвячений аналізу чинних норм права ЄС щодо

свободи пересування студентів, осіб похилого віку, людей з обмеженими можливостями та інших подібних категорій громадян ЄС.

У роботі зазначається, що, на відміну від права працівників на вільне пересування, комплекс цих прав з’явився на початку 1990-х років і поширюється тільки на тих громадян, які не працюють і переїжджають до іншої держави – члена ЄС виключно з метою постійного проживання.

Ґрунтуючись на положеннях директив, прийнятих у 1990-х роках (зокрема, Директиви 93/96 про право студентів на проживання), Хартії Співтовариства про основні соціальні права працівників 1989 р., Хартії основних прав Європейського Союзу 2000 р., а також Директиви 2004/38, дисертант робить висновок про те, що до економічно неактивних громадян, які бажають постійно проживати в іншій державі-члені ЄС, здебільшого встановлюються однакові вимоги. Такі особи повинні володіти достатніми засобами для існування і мати медичну страховку, щоб не стати тягарем для системи соціального забезпечення приймаючої держави-члена. Це підтверджується останньою практикою Суду ЄС у згаданій сфері.

У підрозділі 2.3 «Правові підстави обмеження свободи пересування осіб у Європейському Союзі» подано характеристику правових підстав, коли установчі договори ЄС передбачають можливість обмежити право громадян ЄС на вільне пересування. Згідно з п. 3 ст. 45 Договору про функціонування ЄС, обмеження запроваджуються з міркувань дотримання громадського порядку, державної безпеки та охорони здоров’я, а також (відповідно до п. 4 ст. 45) – щодо працевлаштування на державну службу.

Автор акцентує увагу на факті, що жодний нормативно-правовий акт ЄС не розрізняє понять «громадський порядок» і «державна безпека». Більше того, аналіз практики Суду ЄС показує, що останній трактує їх як рівнозначні, хоча й здійснював спроби визначити певні характерні риси цих явищ. Розглядаючи у 2010 р. справу С-145/09 Land of Baden-Wuerttemberg v. Panagiotis Tsakouridis, Суд ЄС розтлумачив зміст поняття «важливі міркування державної безпеки», що можуть стати причиною депортації громадянина ЄС, який прожив у державі-члені, громадянства якої він не має, понад десять років. Це поняття, на думку Суду ЄС, передбачає не лише існування реальної загрози для безпеки держави, а й те, що така загроза є особливо серйозною.

Щодо обмеження свободи пересування осіб унаслідок заборони працевлаштування на державну службу громадян інших держав-членів, то Суд ЄС визначив риси, притаманні саме виконанню функцій публічної влади. У роботі також відзначається роль Комісії ЄС, яка в 1988 р. підготувала перелік видів діяльності, що їх слід відносити до посад «державної служби».

У дисертаційному дослідженні висвітлюються й обмеження, що діють в окремих державах – членах ЄС стосовно працевлаштування на їхній території громадян Болгарії та Румунії.

Третій розділ «Поширення свободи пересування фізичних осіб на громадян третіх країн» складається з трьох підрозділів, у яких висвітлено правові підстави

забезпечення права на вільне пересування та працевлаштування у ЄС громадян третіх країн.

У підрозділі 3.1 «Нормативно–правове регулювання свободи пересування громадян третіх країн на території Європейського Союзу» досліджується питання про правові підстави запровадження режиму вільного пересування громадян третіх країн у ЄС.

Дисертант аналізує положення установчих договорів, міжнародних угод, укладених між ЄС і третіми державами, а також зміст актів інститутів ЄС у зазначеній сфері. При цьому наголошується на великій ролі, яку в цьому зв’язку відіграє ефективне функціонування Шенгенської договірної системи, членами якої є 26 держав. Окремо розглядається питання про перспективу розширення Шенгенської зони для низки держав.

У дисертації аналізуються положення Угоди між ЄС та Європейською асоціацією вільної торгівлі про створення Європейського економічного простору (ЄЕП), яка фактично запроваджує для громадян держав, що входять до ЄЕП, режим вільного пересування осіб. Також висвітлюються особливості Угоди про асоціацію між ЄС і Туреччиною від 1963 р., Угоди про стабілізацію та асоціацію між ЄС і Хорватією 2001 р. (які передбачають поступове поширення свободи пересування працівників на громадян цих країн у ЄС) й Угоди між ЄС та його державами-членами, з однієї сторони, і Швейцарською Конфедерацією – з другої, щодо свободи пересування осіб 1999 р, яка запроваджує вільне пересування громадян Швейцарії у ЄС.

Значну увагу автор дисертаційного дослідження зосереджує на вивченні специфіки правового регулювання свободи пересування громадян третіх країн у ЄС, що дістала відображення в актах інститутів Європейського Союзу. На цій підставі в роботі зроблено висновок про неможливість запровадження в сучасних умовах єдиних стандартів та вимог вільного пересування й працевлаштування в державах – членах ЄС громадян третіх країн. Отже, на порядку денному постало питання, з одного боку, про запровадження єдиної процедури подачі заяви для отримання дозволу на проживання та працевлаштування, а з другого – про розробку спеціальних правил для здійснення різних видів діяльності, особливо в тих галузях ринку праці, де існує відчутний дефіцит робочої сили.

Підрозділ 3.2 «Співробітництво України і Європейського Союзу у сфері вільного пересування осіб» присвячений висвітленню особливостей співробітництва між Україною і ЄС з аналізованих питань.

У роботі зазначено, що правові засади такої співпраці визначаються насамперед Угодою про партнерство та співробітництво між Україною та ЄС (УПС). При цьому дисертант наголошує, що ця угода була спрямована лише на створення умов для майбутнього поширення принципів свободи пересування осіб на українських громадян. Так, у ній відсутні чіткі зобов’язання сторін у цій сфері. Зокрема, положення УПС зобов’язують не допускати стосовно громадян України, які працюють на території держав – членів Союзу, дискримінації щодо умов праці, винагороди за працю або звільнення з роботи порівняно з власними громадянами.

Проте УПС не передбачає доступу українських громадян до свобод внутрішнього ринку.

У дисертації аналізується відповідність українського законодавства чинним міжнародним і європейським стандартам щодо захисту прав трудящих-мігрантів та членів їхніх сімей. Сьогодні Україна є учасницею низки двосторонніх угод з питань працевлаштування громадян за кордоном, а також їх соціального забезпечення. Водночас у роботі зазначено, що захистом з боку нашої держави можуть користуватися лише ті громадяни, які перебувають в іноземних державах на законних підставах.

З огляду на обмеженість змісту УПС стосовно вільного пересування осіб, дисертант звертається до вивчення положень Угоди між Україною та ЄС про спрощення оформлення віз та Угоди про реадмісію осіб, що набрали чинності 2008 р., а також угод про малий прикордонний рух, укладених Україною з тими державами – членами ЄС, які мають спільний кордон з нашою країною. У результаті аналізу цих міжнародних договорів автор робить висновок, що в наш час громадяни держав – членів ЄС користуються фактично свободою пересування на території України. Що ж до громадян України, є очевидним, що існування візового режиму їх поїздок у ЄС унеможливлює реалізацію права українських громадян на вільне пересування територією Союзу, а також створює істотні обмеження для їхнього доступу на ринок праці останнього. Чинна Угода про спрощення візового режиму передбачає виключно можливість окремих категорій громадян України вільно, без віз подорожувати до ЄС, а також полегшує процедуру видачі віз.

У підрозділі 3.3 «Правові засади запровадження безвізового режиму між Європейським Союзом і Україною» визначаються пріоритетні сфери реформування нормативно-правової бази України, необхідні для переходу до безвізового формату подорожей українських громадян у держави – члени ЄС.

У цьому зв’язку здійснюється аналіз закріплених у Регламенті Ради 539/2001 критеріїв запровадження безвізового режиму в’їзду до ЄС громадян третіх країн.

Дисертант зазначає, що переговорний процес стосовно безвізового режиму було розпочато у 2008 р. на Дванадцятому саміті Україна – ЄС, а в листопаді 2010-го – узгоджено План дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України (План). У Плані визначено всі технічні умови, що їх має виконати наша держава з метою впровадження безвізового режиму.

У дисертаційному дослідженні подано характеристику законодавства України, прийнятого протягом 2011 р. з метою імплементації положень Плану, а також здійснено аналіз Першої доповіді про виконання Україною цього документа, яку Європейська Комісія оприлюднила наприкінці вересня 2011 р. У результаті здійсненого аналізу зроблено висновок про те, що процес переходу до безвізового режиму вимагає від української влади проведення широкомасштабних реформ у низці сфер правовідносин.