ТРАНСФОРМАЦІЯ МЕХАНІЗМІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ В СУЧАСНИХ УМОВАХ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкривається його зв’язок з науковими проектами, програмами, темами, визначаються стан наукового розроблення проблеми, мета, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, а також розкриваються наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про їх апробацію.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади трансформації механізмів державного управління на регіональному рівні” – систематизовано розуміння сутності та структури системи державного управління на регіональному рівні.

На основі аналізу стану теоретичних і методологічних напрацювань з проблем державного управління на регіональному рівні виокремлено головні напрями дослідження, зокрема: правове забезпечення системи органів державного управління на регіональному рівні; організаційно-функціональні засади державного управління на регіональному рівні; фінансове забезпечення державного управління на регіональному рівні; зарубіжний досвід організації управління на місцях.

Проведений порівняльний аналіз наукових праць вітчизняних і зарубіжних учених, присвячених проблематиці регіонального управління, дає підстави стверджувати, що понятійно-категорійний апарат регіонального управління потребує доопрацювання. Зокрема, незважаючи на те, що численні законодавчі та підзаконні акти, наукові, довідкові та навчально-методичні видання присвячені територіальній організації управління, у яких розкрито її інституційно-функціональні та інші аспекти, зміст самого цього поняття на сьогодні не детерміновано. Тому в процесі систематизації підходів щодо розуміння територіальної організації управління виокремлено такі її складові: суб’єкти різних гілок державної влади; суб’єкти місцевого самоврядування; відносини між цими суб’єктами, виражені у формі взаємозв’язків.

Розроблено основні елементи моделі організації державного управління на регіональному рівні: спосіб регулювання діяльності органів регіонального управління; підпорядкування органів регіонального управління та самоврядування центру; наявність уповноважених осіб центрального уряду на місцях; спосіб вступу на посаду уповноважених осіб; наявність різних організаційних форм регіонального управління; форма контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Дослідження показало, що регіональне управління здійснюється у формі: 1) державної влади, суть якої виражається в ухваленні актів (здійсненні дій), що мають державно-обов’язкову силу, забезпечуваних авторитетом, організаційними заходами, а якщо необхідно – то і примушенням з боку держави. На відміну від суспільної державна влада поширюється на всіх громадян; 2) суспільної влади як об’єднання окремих груп громадян, політичних партій, інших суспільних організацій і рухів, релігійних громад, трудових колективів при проведенні сумісних акцій (мітинг, збори, демонстрація тощо); 3) змішаної суспільно-державної влади – місцевого самоврядування.

На підставі аналізу вказаної системи структуризації регіонального управління можна стверджувати, що воно здійснюється не лише державою, а й іншими недержавними самоврядними системами. Звідси випливає методологічний висновок, що регіональне управління є поєднанням управління державного і самоврядного.

Доведено, що система державного управління на регіональному рівні – це система, в якій реалізуються функції регіонального управління. Вона охоплює: посадових осіб відповідних суб’єктів місцевого самоврядування та органів державної влади; об’єкти регіонального управління; методи і засоби впливу суб’єктів на об’єкти управління, що визначають тип взаємозв’язків; нормативно-правові акти, які приймаються для реалізації функцій на виконання визначених завдань.

У процесі аналізу теорій місцевого самоврядування визначено організаційно-функціональні принципи, які можуть бути використані при реформуванні регіонального управління в Україні: максимально можливе невтручання держави у справи громади і в діяльність органу місцевого самоврядування, якщо вона здійснюється згідно із законодавством України; відсутність нагляду держави за господарськими справами територіальних громад, які належать до компетенції органів місцевого самоврядування; самостійність самоврядних територій і виборність посадових осіб; розмежування повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування; управління суспільством на основі узгоджених дій, уникнення роздвоєння влади.

Установлено, що чітке розмежування компетенції між органами державної влади і органами місцевого самоврядування, децентралізація влади є важливими заходами щодо реформування системи регіонального управління в Україні, що стимулює ініціативу, дає змогу системі управління швидше адаптуватися до нових умов, створює додаткові умови для місцевого розвитку. Саме тому є цінним зарубіжний досвід у цій сфері, оскільки він відкриває можливість вибору позитивного чи негативного способу регулювання повноважень, дає змогу наблизити надання адміністративних послуг до споживача.

Показано, що запровадження європейських принципів в організацію вітчизняної системи державного управління на регіональному рівні потребує: по-перше, чіткого та обґрунтованого визначення того, що в чинній системі державного управління на регіональному рівні підлягає трансформації; по-друге, зосередження уваги на розробці стратегії розбудови адміністративних інститутів (яка б відповідала, з одного боку, Копенгагенським критеріям, а з другого – національному контексту); по-третє, значних фінансових (розбудова та модернізація інститутів) і кадрових (забезпечення нової якості державних послуг) ресурсів та політичної підтримки на вищому рівні.

Отже, для удосконалення системи державного управління на регіональному рівні доцільно порушувати питання про перетворення за чотирма напрямами: організаційна структура управління; методи управління; технологія управління (механізми реалізації функцій влади); ресурсне забезпечення, що потребує подальших наукових досліджень.

Таким чином, на основі здійсненого аналізу трансформації механізмів розвитку державного управління на регіональному рівні можна стверджувати, що розподіл повноважень у сферах централізації та децентралізації має забезпечити рівновагу у сфері управління, стійкість і стабільність державних механізмів у цілому. Цей розподіл закладає методологічні засади щодо удосконалення механізмів державного управління на регіональному рівні в сучасних умовах.

У другому розділі – “Трансформація механізмів державного управління на регіональному рівні в сучасних умовах” – удосконалено такі критерії розвитку механізмів державного управління на регіональному рівні: об’єктивація як ціннісний прийом, що забезпечує ефективність у процесі становлення його організаційно-інституціональних структур; ефективність як здатність органів державної влади в умовах наданих ресурсів максимально якісно забезпечити задоволення потреб суспільства в цілому та окремих громадян зокрема; оптимальність як здатність органів державної влади якісно розподілити надані ресурси в суспільстві або серед окремих громадян; раціональність як чітке співвідношення розподілу повноважень між центральними та місцевими органами влади, між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

У процесі дослідження з’ясовано, що об’єктивація державного управління являє собою досить складний процес. Управління лише тоді має суспільний сенс, коли керовані економічні, політичні, соціальні та духовні процеси тією чи іншою мірою задовольняють суспільні, колективні й особисті потреби, характеризуються належною динамікою і стійкістю. Лише за таких умов управління не формально-декларативно, а реально виступає провідною організуючою та регулюючою силою суспільних процесів.

Установлено, що критерієм ефективності державного управління в демократичних владно-політичних моделях виступає здатність органів державної влади в умовах обмежених ресурсів задовольняти потреби суспільства в цілому та окремих громадян зокрема. Підвищення ефективності системи державного управління відбувається в якісному та кількісному вимірах. Саме здатність розв’язувати проблеми, пов’язані із соціальною модернізацією, і якість управлінських послуг, коло яких постійно розширюється, визначають дієвість державного управління.

Обґрунтовано, що критерієм оптимальності державного управління на регіональному рівні для наявного характеру владних, управлінських, соціальних та політичних ресурсів повинен стати найкращий розподіл завдань і функцій між інститутами політичної влади; забезпечення ефективного делегування повноважень та відповідальність за них; вибір рівня втручання держави в соціальні й економічні процеси. Засобом реалізації таких положень, основою вирішення цих питань може стати “Концепція трансформації публічної влади в Україні”.

Показано, що раціональність як критерій оцінювання зменшує витрати державних коштів та вносить елементи системності у співвідношення розподілу повноважень між центральними та місцевими органами влади, між місцевими державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування. Проте догматичне використання традиційних принципів організації управлінської діяльності сьогодні не може гарантувати довгостроковий успіх. Для його забезпечення необхідно експериментувати, вміти ефективно впроваджувати нові форми взаємодії між органами державної влади й органами місцевого самоврядування.

На підставі здійсненого аналізу можна стверджувати: будь-які форми державного управління та його найкращі організаційні моделі приречені на невдачу, якщо не буде розв’язана одна з головних проблем державного управління – забезпечення певного співвідношення (взаємозв’язок, співпраця і чіткі власні повноваження) між центральними та місцевими органами влади, між місцевими державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування.

Доведено, що вибір критеріїв розвитку механізмів державного управління на регіональному рівні безпосередньо пов’язаний із соціально-економічними, політичними, історичними, інформаційними, технічними та іншими суспільними умовами, а також залежить від спрямованості державно-управлінських дій. Тому встановлено, що суттєвими факторами при визначенні цих критеріїв є доцільність, предметність та практичність, відповідність існуючим суспільним потребам, що специфічно впливає на вибір критерію управління і має для регіонів України передусім змістове значення.

Удосконалено інструменти розвитку механізмів державного управління на регіональному рівні: прогнозування як науково обґрунтоване передбачення розвитку регіонів, громад, можливого стану економіки та соціальної сфери в майбутньому; стратегічне планування як явище та інтегральний процес підготовки і прийняття управлінських рішень щодо створення умов перспективного розвитку територій або громад. У процесі дослідження установлено, що прогнозування та стратегічне планування в сучасній системі державного управління та місцевого самоврядування дає змогу органам територіального управління поєднувати аналіз поточних подій, прогнози соціально-економічного розвитку і сценарії можливого майбутнього з виробленням стратегії, а також формувати загальне бачення перспектив, розробляти плани розвитку, прийнятні як для територіальної громади, так і для суспільства в цілому. Найбільш помітною перевагою запровадження стратегічного планування є досягнення певного консенсусу, узгодженості дій усіх сторін, зацікавлених у реалізації плану (органів влади, місцевого самоврядування, бізнесу).

Визначено, що зміст прогнозування та стратегічного планування реалізується через певні механізми, які спрямовані на розв’язання проблем територій та коригування параметрів розвитку країни в цілому. Інструменти прогнозування та стратегічного планування представлені як способи усунення невідповідностей явищ чи процесів, послідовної реалізації дій, які базуються на основоположних принципах, цільовій спрямованості, функціональній діяльності та орієнтовані на створення умов, залучення і використання ресурсів для розв’язання суспільних проблем.

Доведено, що для функціонування дієвої трансформаційної моделі державного управління на регіональному рівні необхідно насамперед змінити її основні характеристики: функціональну, інституціональну та організаційну.

З цією метою потрібно:

– в основу функціональної структури державного управління на регіональному рівні покласти системно-функціональний аспект системного підходу;

– на основі чіткого визначення і законодавчого закріплення розподілу повноважень і обов’язків між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування сформувати стійку модель системи управління на регіональному та субрегіональному рівнях;

– для формування на місцях демократичної, гнучкої та ефективної організації управління модернізувати організаційну складову трансформаційної моделі державного управління на регіональному рівні.

Установлено, що в Україні існує правове поле для ефективного розвитку регіонів та місцевого самоврядування, однак воно недостатнє. Правове поле потребує систематизації та впорядкування, оскільки деякі питання, наприклад управління комунальною власністю, участь громадян у виконанні функцій місцевого самоврядування через органи самоорганізації населення, міжбюджетні відносини, ще й досі остаточно не врегульовані. Основним завданням нормативно-правового забезпечення регіонального розвитку залишається створення сприятливих умов для розвитку регіонів, установлення необхідного балансу між ними та зміцненням демократичних засад розвитку держави.

У третьому розділі – “Підвищення ефективності механізмів державного управління на регіональному рівні: сучасні трансформації та перспективи” – запропоновано розуміння нового державного менеджменту як перспективного напряму розвитку державного управління на регіональному рівні, однією із складових якого є мережна організація суспільства, яка характеризується високою ефективністю, автономністю та стабільністю. У процесі дослідження з’ясовано, що новий державний менеджмент виник як засіб подолання кризових явищ у державному управлінні, які є результатом бюрократії, ієрархічної організації, централізації, стабільності організації та державної служби, поєднання управління та адміністрування. Систематизовано сукупність проблем пошуку ефективної моделі держави та уряду. З’ясовано, що новий державний менеджмент базується на передумовах теорії раціонального вибору та умовах, які диктує ринок щодо надання адміністративних послуг, чим акцентується увага на таких їх характеристиках, як конкурентність і можливість вибору, обмін ресурсами та оптимальність. Доведено, що новий державний менеджмент був покладений в основу адміністративних реформ у багатьох країнах; він сприяв зміні моделей управління (бюрократичної на постбюрократичну).

Складовою вищого рівня нового державного менеджменту є мережна організація державного управління на регіональному рівні. Як показав аналіз, мережна організація розвитку державного управління на регіональному рівні має низку характеристик, які відрізняють її від інших форм управлінської діяльності у сфері публічних потреб та інтересів. По-перше, мережна організація є такою структурою управління публічними справами, яка пов’язує державу і громадянське суспільство. По-друге, вона призначена для розроблення угод у процесі обміну наявними у її акторів ресурсів. По-третє, важливою характеристикою мережної організації державного управління на регіональному рівні виступає загальний кооперативний інтерес. По-четверте, з погляду вироблення політичних рішень учасники мережної організації не вибудовуються в деяку ієрархію, де окрема організація має перевагу з погляду її владної позиції. По-п’яте, вона являє собою договірну структуру, що складається із сукупності узгоджених позицій, які виникають на основі встановлених формальних і неформальних правил комунікації. Обґрунтовано, що мережна організація державного управління на регіональному рівні буде найбільш ефективною за умови прямого фінансового контролю з боку держави, достатнього ресурсного забезпечення, мережної стабільності.

Розглянуто надання публічних послуг як елемент моделі розвитку державного управління на регіональному рівні. Надання публічних послуг розглядається як комплекс заходів органів державного управління та місцевого самоврядування, інститутів громадянського суспільства, який спрямований на повне і всебічне задоволення потреб населення в економічній, політичній та соціальній (матеріальній) сферах. Надання публічних послуг – це процес побудови елементів моделі розвитку державного управління за допомогою розширення функцій управлінських послуг і їх упровадження в усі сфери суспільного життя. Розкрито їх основні принципи (об’єктивності управління, поділу влади, поєднання централізації і децентралізації, публічності) та механізми реалізації (шляхом розробки та впровадження нормативно-правових актів). Сформульовано загальні вимоги до створення системи надання якісних публічних послуг в Україні: заснування дієвих, орієнтованих на надання публічних послуг спеціалізованих, професійних і відповідальних організацій, яким делегуються окремі адміністративні повноваження; запровадження гнучких схем надання послуг (прикладом цього є канадські центри послуг у діловій сфері); налагодження механізмів співпраці і взаємодії з приватним та громадським секторами у сфері спільного надання публічних послуг на місцевому рівні; делегування обов’язків та функцій щодо виконання програм уряду регіонам; комерціалізація деяких публічних послуг і делегування процедур їх розробки неприбутковим організаціям з метою підвищення ефективності та якості їх надання і захисту суспільних інтересів. Доведено, що розвиток системи публічних послуг поліпшить якість державного управління, створить основу для підвищення його ефективності. Установлено, що досвід надання публічних послуг органами державної влади та органами місцевого самоврядування у країнах Західної Європи є елементом моделі розвитку адміністративної системи. З огляду на це необхідно адаптувати відповідні механізми до вітчизняних реалій, щоб розробити ефективний алгоритм системи державно-управлінських послуг.

Обґрунтовано шляхи вдосконалення механізмів державного управління на регіональному рівні, які передбачають у подальшому розробку деталізованої системи заходів на загальнодержавному рівні.

Проаналізовано головні тенденції функціонування та нормативно-правового забезпечення державного управління на регіональному рівні, а також основні механізми його вдосконалення.

У процесі дослідження з’ясовано, що формування основних напрямів трансформації механізмів державного управління на регіональному рівні неможливе без урахування негативних тенденцій їх розвитку. Систематизовано сукупність проблем державного управління на регіональному рівні, виділено та проаналізовано їх основні причини, фактори і наслідки. Серед них виділено такі, як: непослідовність державної політики щодо розвитку системи місцевого самоврядування; відсутність повноцінного місцевого самоврядування на рівні громади, неможливість повноцінно виконувати самоврядні функції на рівні району та регіону; наявність суперечностей у положеннях Конституції України, що визначають територіальну основу, організаційну систему, компетенцію органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій; відсутність належної фінансової основи місцевого самоврядування, надмірна централізація фінансових ресурсів та відсутність належної податкової бази, зокрема місцевих податків та зборів, для самостійного формування органами місцевого самоврядування власних бюджетів; нечіткий розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на місцях, між рівнями, органами і посадовими особами місцевого самоврядування; нераціональна система організації органів виконавчої влади на центральному та місцевому рівнях, низький рівень горизонтальної координації їх діяльності; відсутність належного законодавства про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів; надмірна залежність органів місцевого самоврядування від рішень місцевих органів виконавчої влади, зокрема у питаннях формування і виконання місцевих бюджетів та реалізації інших делегованих повноважень.

З’ясовано, що запорукою ефективного функціонування регіонів у зарубіжних країнах (Східної Європи, Франції, Швеції, Японії, США, Канаді, Росії) є децентралізований підхід до розв’язання місцевих проблем, що базується на засадах місцевого самоврядування.

Розроблено “дорожню карту” трансформації державного управління на регіональному рівні, яка включає конкретні завдання, механізми їх реалізації, прогноз очікуваних результатів.