АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ПРАЦІВНИКІВ ПРОКУРАТУРИ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; вказано на його зв’язок з науковими програмами, планами, темами; визначено мету, завдання роботи, її об’єкт і предмет, застосовані методи, нормативну та емпіричну основи дослідження; сформульовано базові теоретичні положення, що обумовлюють наукову новизну, окреслено практичне значення одержаних результатів; вказано на апробацію результатів дослідження та публікації.

Розділ 1 «Загальна характеристика юридичної відповідальності працівників прокуратури» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Поняття, види і принципи юридичної відповідальності працівників прокуратури» розглянуто різні наукові підходи щодо з’ясування сутності юридичної відповідальності.

Дисертантом зазначено, що одне з провідних місць у процесі правового регулювання юридичної відповідальності працівників прокуратури посідає проблемне питання виявлення причин та умов, що сприяють уникненню останніми відповідальності за вчинене протиправне діяння. Непоодинокі випадки ухилення від відповідальності зазначених осіб або настання юридичної відповідальності у меншій мірі, ніж шкода, що завдана вчиненим діянням. Такий стан речей стимулює до скоєння нових правопорушень та створює умови для зростання злочинності у сфері діяльності працівників прокуратури, створює умови для втрати довіри населення не лише до вказаного органу, але й інших правоохоронних органів.

Тому, на думку автора, підвищення рівня правосвідомості громадян через ЗМІ, дасть можливість усвідомлення необхідності захисту своїх прав у випадку їх порушення, сприятиме належному виконанню працівниками прокуратури своїх обов’язків, а у разі порушення службової дисципліни – невідворотному притягненню до юридичної відповідальності.

Доведено, що відповідальності працівників прокуратури притаманні всі ознаки, які традиційно вирізняють, характеризуючи юридичну відповідальність. Зокрема, вона може існувати тільки в умовах регулювання поведінки зазначених суб’єктів за допомогою правових норм. Відповідальність працівників прокуратури є однією з форм державного примусу, а тому завжди пов’язана з державно-владною діяльністю. Вона встановлюється чи санкціонується державою, передбачається правовою нормою. Застосувати таку відповідальність уповноважений лише орган (особа), якому таке право надане законом. Однак механічний перенос теорії юридичної відповідальності з акцентом на покарання в сфері юридичної відповідальності представників держави не дозволяє, на думку дисертанта, врахувати характер останньої, окреслити механізм і способи її реалізації.

Автор визначає юридичну відповідальність працівників прокуратури як особливий правовий стан суб’єктів правовідносин, що передбачає наявність прав і обов’язків, закріплених в нормативно-правових актах, дотримання відповідних приписів, а також можливість у випадку порушення цих приписів настання несприятливих наслідків на підставі та у порядку, встановлених в законі.

Для того, щоб реалізація заходів юридичної відповідальності працівників прокуратури була ефективною та дієвою у правозастосовній сфері, автор вважає, що ці засоби повинні підпорядковуватись тим системним началам, які закріплені на законодавчому рівні і є універсальними та обов’язковими для виконання. Так, в основу юридичної відповідальності працівників органів прокуратури покладені принципи для їх застосування, які відображають глибинні усталені закономірні зв’язки, визначають самостійний і реальний характер відповідальності як засобу гарантування і охорони об’єктивного і суб’єктивного права та суспільного порядку, зазначене зумовлює необхідність розробки та впровадження єдиних принципів, що характеризують юридичну відповідальність працівників прокуратури як самостійний засіб гарантування і відновлення прав і свобод людини.

Принципи, на яких базується юридична відповідальність працівників прокуратури за формою нормативного вираження, автор пропонує поділити на такі, що закріплені: в документах міжнародних організацій, в тексті Основного Закону нашої держави і в поточному законодавстві.

Дисертант зазначає, що вичерпного переліку принципів юридичної відповідальності ні в законодавчих джерелах, ні в науковій літературі не існує, у зв’язку з чим відбуваються постійні дискусії щодо тлумачення і видів вказаних принципів.

В зв’язку з чим, на думку автора, окрім загальних принципів юридичної відповідальності до їх числа слід зарахувати принцип незворотності дії закону у часі. Відповідно до наведеного принципу, якщо на момент притягнення особи прокурорсько-слідчого працівника до юридичної відповідальності діяння було декриміналізоване, вона звільняється від відповідальності.

Підрозділ 1.2 «Законодавчі засади юридичної відповідальності працівників прокуратури» присвячений характеристиці нормативно-правових актів, які складають засади відповідальності зазначених суб’єктів.

Автор акцентує увагу на тому, що, виходячи з положень, закріплених в тексті Конституції України, повноваження працівників прокуратури, повинні чітко визначатися в актах, що мають силу закону. Здійснення працівниками прокуратури прав чи виконання ними обов’язків в межах і у спосіб, що не відповідають приписам цих документів, є протиправним. Крім того, тільки актами, що мають силу закону, встановлюються конкретні ознаки діяння, яке може бути визнане правопорушенням, і заходи примусового характеру, які підлягають застосуванню у разі скоєння особою такого діяння.

Аналіз чинних нормативно-правових актів, які є законодавчою основою юридичної відповідальності працівників прокуратури, виявив ряд недоліків у правовому регулюванні дисциплінарної відповідальності прокурорських працівників, зокрема: відсутність урегульованості низки процедурних моментів (неповнота правового регулювання); недостатня чіткість і ясність у викладі існуючих законодавчих приписів. Водночас, це призводить до помилок та зловживань у правозастосуванні.

З огляду на це, а також у зв’язку з некоректністю назв статті 48 Закону України «Про прокуратуру» – «Заохочення та відповідальність прокурорів і слідчих» і розділу ІІІ Дисциплінарного статуту прокуратури України – «Дисциплінарні стягнення», дисертантом запропоновано змінити назву статті 48 означеного законодавчого акту, назвавши її «Заохочення та дисциплінарна відповідальність прокурорів і слідчих», вказавши, водночас, на конкретний вид відповідальності цих працівників. Назву розділу ІІІ Дисциплінарного статуту іменувати «Дисциплінарна відповідальність».

Отже, дисертант, характеризуючи нормативно-правові акти, що складають законодавчі засади юридичної відповідальності працівників прокуратури, поділяє їх на дві групи. Перша – об’єднує такі, в яких закріплені повноваження осіб, що перебувають на службі в прокуратурі. Друга – представлена актами, якими визначені ознаки протиправних діянь і примусові заходи, що можуть бути застосовані до зазначених суб’єктів у разі скоєння ними правопорушень. Проте законодавець в них переважно обмежується визначенням змісту правопорушення та санкцій, суб’єкта правопорушення, органу, який накладає стягнення, та органу, до якого оскаржується рішення, не вирішуючи, зокрема, питань щодо строків притягнення до такої відповідальності, строків застосування заходів впливу, порядку оскарження рішень про накладення стягнення тощо. Зважаючи на це, стан регулювання притягнення працівників прокуратури до відповідальності, зокрема щодо визначення строків застосування до них заходів впливу, автором вважається неповним і таким, що не відповідає вимогам сьогодення. У зв’язку з цим зроблено висновок про те, що назріла потреба у врегулюванні зазначеного питання на законодавчому рівні, а саме у новій редакції Закону України «Про прокуратуру».

У підрозділі 1.3 «Працівники прокуратури як суб’єкти юридичної відповідальності» досліджується характеристика прокурорсько-слідчих працівників як суб’єктів юридичної відповідальності. При цьому зазначається, що юридична відповідальність є однією з форм контролю за належним виконанням працівниками органів прокуратури своїх обов'язків, за відповідністю займаній посаді їх професійних і моральних якостей, вона є обов’язковим елементом правового статусу зазначених суб’єктів, який, в свою чергу, суттєво впливає на можливість і порядок притягнення прокурорів до юридичної відповідальності.

Автором підкреслено, що працівники прокуратури є суб’єктами юридичної відповідальності, яким притаманні додаткові ознаки. Адже вони, перебуваючи на службі в прокуратурі, представляють державу, практично виконують її завдання та функції. Тому незалежно від того, як сприймається відповідальність зазначених осіб – у якості двоаспектного явища чи тільки як наслідок порушення ними правових норм – при вирішенні питання про її обсяг і характер повинні обов’язково враховуватися факт їх перебування на державній службі та специфічність наданих їм повноважень.

Гарантією неупередженості притягнення працівників прокуратури до дисциплінарної відповідальності є те, що копії висновків (наказів, доповідних записок) за результатами службових розслідувань чи службових перевірок, призначених прокурорами обласного рівня, у триденний строк після затвердження надсилаються для перевірки до управління внутрішньої безпеки Генеральної прокуратури України.

Єдиним реальним, неупередженим і незалежним органом, який може об’єктивно вирішити питання про наявність чи відсутність підстав притягнути працівника прокуратури до юридичної відповідальності, як вважає дисертант, є Вища рада юстиції. Натомість, названий орган є єдиним і знаходиться у Києві, через що на практиці виникають труднощі з затягуванням терміну розгляду скарг та дисциплінарних проваджень, а також у зв’язку з його перезавантаженістю різними справами.

З огляду на це, дисертант вважає за потрібне доповнити Закон України «Про вищу раду юстиції» положенням, в якому б закріплювалось створення регіональних представництв Вищої ради юстиції для пришвидшення роботи даного органу і зменшення навантаження на Вищу раду юстиції в м. Києві.

В результаті дослідження сучасного стану дотримання законодавства працівниками прокуратури встановлено, що наявність у них владних повноважень обумовлює їхню підвищену відповідальність перед суспільством і державою.

Визначено, що правовим статусом працівників прокуратури як суб’єктів юридичної відповідальності встановлено регламентоване адміністративними нормами, а також нормами, закріпленими в законі про прокуратуру, кодексах та інших нормативно-правових актах правове становище органів прокуратури, яке характеризується сукупністю елементів: місцем у державному механізмі, колом повноважень; функціями, системою правових і соціальних гарантій прокурорської діяльності.

Розділ 2 «Правові проблеми адміністративної та дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Загальна характеристика та особливості адміністративної відповідальності працівників прокуратури» запропоновано розглядати відповідальність працівників прокуратури за адміністративні проступки як відповідальність, що характеризується специфічним порядком застосування, обумовленим особливим правовим статусом працівників прокуратури та реалізується в стадіях особливого дисциплінарного провадження або у випадках прямо передбачених адміністративним законодавством – в стадіях адміністративного провадження.

Автор підкреслює, що при визначенні ряду діянь, за які працівники органів прокуратури несуть адміністративну відповідальність необхідно: виключити з переліку адміністративних проступків, за які зазначені особи можуть нести адміністративну відповідальність – діяння, вчинення яких неможливе працівниками органів прокуратури у зв’язку з їх особливим правовим статусом; передбачити відповідальність працівників органів прокуратури за адміністративні проступки, що не пов’язані з їх особливим правовим статусом та можуть вчинятись як зазначеними суб’єктами, так і загальними суб’єктами адміністративної відповідальності.

Дослідження нормативно-правових актів, якими врегульовані питання адміністративної відповідальності працівників прокуратури, дозволяє констатувати, що законодавець послідовно відстоює позицію, згідно з якою за вчинення адміністративного правопорушення до зазначених суб’єктів можуть бути застосовані дисциплінарні стягнення. На думку автора, така позиція виправдана, однак з урахуванням деяких виключень.

Мета застосування примусових заходів може бути досягнута за допомогою накладення стягнень, визначених у Дисциплінарному статуті прокуратури України, якщо працівник прокуратури вчинив адміністративне правопорушення, не пов’язане з виконанням функцій представника влади (наприклад, невиконання ним будь-якого з загальнообов’язкових правил, адресованих всім без винятку фізичним особам, що перебувають на території України).

Автор звертає увагу, на те, що правопорушення, пов’язані з діяльністю працівників прокуратури як осіб, уповноважених на виконання функцій держави (наприклад, корупційні діяння), потребують жорсткішої реакції, а тому у разі їх вчинення доцільно застосовувати не тільки дисциплінарні, а й адміністративні стягнення. Відповідно до справи про адміністративні правопорушення повинні вирішуватися неупередженими компетентними органами, якими є суди.

Певне місце у підрозділі відводиться аналізу правового регулювання процедури притягнення працівників органів прокуратури до адміністративної відповідальності. Дисертант акцентує увагу на питаннях, які до цього часу не знайшли свого чіткого формування в законодавстві. Зокрема запропоновано у Кодексі України про адміністративні правопорушення передбачити презумпцію повного відшкодування збитків для потерпілої особи, завданих неправомірними діями працівників прокуратури, а також наслідки порушення цієї норми.

Дисертант наголошує на необхідності доповнення глави 13–А Кодексу України про адміністративні правопорушення, уточненням складів корупційних діянь та інших порушень, пов’язаних з корупцією, а саме на необхідності узгодження примусових заходів, що підлягають застосуванню до винних за вчинення корупційних правопорушень з санкціями згідно з Кримінальним кодексом України за злочини в сфері службової діяльності. Щодо понять «посадова особа» і «службова особа», то вони можуть фіксуватися у загальній частині оновленого кодексу, оскільки ці терміни придатні для використання не тільки у зв’язку з притягненням до відповідальності за корупційні правопорушення.

У підрозділі 2.2 «Дисциплінарна відповідальність працівників прокуратури: поняття, підстави та види заходів дисциплінарного впливу» наведено різні дефініції поняття «дисциплінарна відповідальність державних службовців». Автор звертає особливу увагу на те, що в цих дефініціях відсутня вказівка на зв’язок дисциплінарної відповідальності державних службовців і юридичної відповідальності в цілому.

Дисертант пропонує визначити дисциплінарну відповідальність працівників прокуратури як вид юридичної відповідальності, що настає у разі вчинення за участю працівників органів прокуратури корупційних правопорушень, інших дисциплінарних проступків та ганебних за умови і у порядку визначених в законі.

Запропонований підхід стосовно визначення дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури дозволяє дійти висновку, що важливою умовою забезпечення і зміцнення дисципліни в прокуратурі є закріплення в оновленому Дисциплінарному статуті прокуратури України: 1) обов’язків зазначених осіб щодо дотримання службової дисципліни; 2) видів заохочень за сумлінне і бездоганне виконання ними службових повноважень; 3) видів дисциплінарних стягнень за порушення цими суб’єктами нормативно визначених обов’язків; 4) механізму застосування стягнень.

Автор, на основі аналізу практики, пропонує в новому Дисциплінарному статуті прокуратури України зафіксувати підстави застосування до зазначених суб’єктів дисциплінарних стягнень і дати визначення дисциплінарного проступку.

Узагальнення наукових підходів щодо змісту дисциплінарного законодавства відносно прокурорсько-слідчих працівників дозволило встановити, що нормами чинного Дисциплінарного статуту прокуратури України визначаються обов’язки працівників прокуратури щодо дотримання службової дисципліни, встановлюються основні правила їх заохочення, а також застосування стягнень як у разі вчинення дисциплінарних проступків, так і вчинення певних видів адміністративних правопорушень. Однак, як показує практика, статут не позбавлений недоліків, усунути які можна шляхом суттєвого оновлення його тексту.

Працівникам органів прокуратури притаманні всі ознаки державних службовців. Регулювання їх правового становища згідно з ч. 2 ст. 9 Закону «Про державну службу» може здійснюватися відповідно до згаданого закону. Отже, прокурорсько-слідчі працівники зобов’язані декларувати свої доходи і, відповідно, можуть притягуватися до адміністративної відповідальності за невиконання законодавчо закріпленого обов’язку. Однак, на думку дисертанта, при притягненні до відповідальності працівників органів прокуратури постає питання про обсяг відомостей, які підлягають відображенню в декларації. Адже відповідно до норм Закону «Про державну службу» вирішення цього питання безпосередньо пов’язане з тим, до якої категорії віднесена посада, що обіймає службовець.

Дисертантом запропоновано розроблення і прийняття Положення «Про порядок обліку корупційних правопорушень, інших протиправних проявів та ганебних вчинків, забезпечення контролю за станом дисципліни та законності в органах прокуратури України». Вивчення реального стану дисципліни і законності серед працівників органів прокуратури, опрацювання та вжиття дієвих попереджувальних та профілактичних заходів передбачає здійснення: 1) чіткого обліку правопорушень, подій та грубих дисциплінарних проступків, допущених прокурорсько-слідчими працівниками; 2) належної організації проведення службових розслідувань (службових перевірок); 3) ефективного контролю за станом дисципліни і законності в органах прокуратури; 4) ретельного аналізу стану дисципліни і законності, дисциплінарної практики.

У підрозділі 2.3 «Дисциплінарне провадження в органах прокуратури, його принципи і стадії» дисциплінарне провадження визначено як врегульована нормами адміністративного права діяльність уповноважених суб’єктів, спрямована на розгляд і вирішення індивідуально-конкретних справ, які виникають у зв’язку з наявністю підстав для застосування щодо певних осіб заходів дисциплінарного впливу.

Автор звертає увагу про необхідність розроблення і прийняття Кодексу професійної етики працівників прокуратури України. На підставі вивчення національного законодавства про дисциплінарну відповідальність прокурорсько-слідчих працівників, а також і деяких інших країн (Азербайджану, Білорусії, Вірменії, Грузії, Молдови, Таджикистану тощо) й практики його застосування, аналізу законодавчого регулювання цього питання в споріднених професійних корпораціях – адвокатській і суддівській, дисертант надає пропозиції щодо його змісту.

Законодавче формулювання прокурорсько-слідчої поведінки сприятиме сумлінному, якісному й ефективному виконанню покладених на органи прокуратури професійних обов’язків, зміцненню репутації і підвищенню авторитету органів прокуратури, а винне порушення положень вказаного Кодексу може бути підставою для притягнення прокурорсько-слідчих працівників до дисциплінарної відповідальності, і має на меті зростання довіри українського суспільства до органів прокуратури, формування у громадян впевненості у рівності кожного перед законом.

На виконання Інструкції про порядок проведення службових розслідувань та службових перевірок в органах прокуратури України, а також у зв’язку з введенням цим документом ряду новел, дисертантом запропоновано внести відповідні зміни у Дисциплінарний статут прокуратури України. Зокрема визначити механізм заміни адміністративної відповідальності дисциплінарною та процес реалізації відповідальності в разі вчинення працівником прокуратури адміністративного проступку та інші важливі положення.

На основі комплексного аналізу як вітчизняних, так і міжнародних нормативно-правових актів вирізнено принципи дисциплінарного провадження в органах прокуратури, серед яких принцип законності, гласності, поваги до особи, забезпечення права на захист, об’єктивності, доцільності, оперативності, компетентності, об’єктивної істини, принцип поєднання письмової й усної форми провадження, поєднання безпосередності і опосередкованості, інстанційності, принцип відповідальності суб’єктів дисциплінарної влади за перевищення наданих їм дисциплінарних прав чи застосування непередбачених Дисциплінарним статутом прокуратури України стягнень.

Сучасний стан нормативного регулювання, аналіз дисциплінарної практики, що склалася, потребує законодавчої регламентації переліку таких стадій дисциплінарного провадження: 1) перевірка даних про дисциплінарний проступок; 2) порушення справи про застосування щодо прокурорсько-слідчого працівника заходів дисциплінарного впливу; 3) службове розслідування; 4) розгляд справи та прийняття по ній рішення; 5) виконання рішення про застосування щодо працівника прокуратури заходів дисциплінарного впливу; 6) оскарження рішення у справі. Крім того, належним чином має бути розкрито зміст кожної із зазначених стадій.