Козак Вячеслав Іванович. Адміністративна реформа в Україні як механізм протидії корупції

Короткий зміст

У вступі розкрито сутність і стан наукової проблеми, що досліджується, обґрунтовано актуальність теми, вказано на зв’язок дисертації з науковими програмами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет, охарактеризовано методологічну базу, наукову новизну та практичну значущість одержаних результатів, наведено дані щодо апробації та опублікування результатів дослідження.
У Першому розділі "Теоретико-методологічні витоки дослідження адміністративної реформи як механізму протидії корупції" досліджено адміністративну реформу як механізм державного управління, розкрито природу, зміст та особливості проявів корупції, проаналізовано науковий доробок за напрямом дослідження.
У розділі проаналізовано складові адміністративної реформи в широкому її розумінні, що складається з розмежування повноважень і предметів управління між державною владою і органами місцевого самоврядування, реформи державної служби та реформи функцій і структури виконавчої влади. Акцентовано увагу на тому, що для подальшого проведення адміністративної реформи в нових умовах необхідно сформувати сучасний концептуальний погляд щодо її проведення та нове теоретико-методологічне переосмислення та доопрацювання деяких напрямів адміністративної реформи у сферах: виконавчої влади, публічної служби та місцевого самоврядування.
З’ясовано, що адміністративні реформи призводять до радикальних змін в системі державного управління, у тому числі його законодавчої бази. Встановлено, що для збереження і розвитку результатів адміністративних реформ, дія яких охоплює обмежений період часу, потрібна система управління змінами, що забезпечує модернізацію інститутів державного управління в процесі реформування, поширення кращих практик і формування порядку денного майбутніх реформ. Зазначено, що постійне поліпшення виконавчої влади є умовою вирішення національних соціально-економічних та політичних завдань, забезпечення конкурентоспроможності країни у світі, що глобалізується.
Визначено, що реалізація адміністративної реформи в Україні входить в пріоритетні сфери реформування державного управління. При цьому зазначається, що проведення подібного реформування для нашої країни не є інноваційною сферою управління. Україна має свій досвід проведення таких реформ. Однак, окремі складові реформ або були впроваджені лише частково, або згодом були спотворені, або скасовані. Це вимагає необхідності коригування стратегії адміністративної реформи, зміни тактики проведення її окремих заходів, в тому числі, які спрямовані на протидію корупції в системі державного управління.
Зазначено, що контекст адміністративних реформ набагато ширший за адміністративні, управлінські та технологічні перетворення. Ці зміни мають межі, що визначається державним устроєм, що склався, діючим законодавством і судочинством. Установлено, що адміністративні реформи майже завжди розглядаються як елементи ширших політичних програм і проводяться в життя не бюрократами, а політиками. Вони реалізуються через систему заходів, які узгоджуються з адміністративно-правовою реформою, реформою адміністративно-територіального устрою, державно-правовою реформою та конституційною реформою.
З’ясовано, що не існує єдиних підходів щодо антикорупційних дій держави, місця та ролі державного управління в процесах попередження та протидії корупції. Доведено, що різноманіття визначень корупції свідчить, перш за все, про складність сприйняття її в суспільній свідомості.
Встановлено, що однією з головних причин складності формулювання поняття корупції є те, що воно в широкому сенсі виходить далеко за межі досліджень права та є складним штучним соціально-філософським і кримінологічним поняттям. Доведено, що для більш детального аналізу визначення поняття та природи корупції слід враховувати міждисциплінарний характер її вивчення, що розкривається в аналізі політичних, соціальних, економічних, інституційних, етичних, функціональних, кримінальних та інших підходів.
Встановлено, що разом з кількісним зростанням корупційних проявів, відбувається зміна якісних характеристик української корупції. Корупція, зосереджуючись у вищих ешелонах влади, сприяє її централізації і інституалізації. Відбувається процес корпоратизації корупції за допомогою олігархічної узурпації влади фінансово-промисловими групами, які мають доступ до основних фінансових і адміністративних ресурсів і таким чином, фактично контролюють базові процеси, що відбуваються в державі, визначаючи її політичний курс.
Аналіз механізмів протидії корупції та вивчення досвіду міжнародного співробітництва у цій сфері, а також питання удосконалення механізмів протидії корупції в Україні дозволяє констатувати, що ефективна протидія корупції може здійснюватись тільки тоді, якщо зусилля держави і суспільства у сфері протидії корупції співпадають.
Аналізом наукового доробку джерел щодо теми дослідження встановлено, що в жодній з дисертацій чи монографічних дослідженнях не ставилося за мету і не досліджувалася проблема визначення адміністративної реформи як механізму протидії корупції, причому це стосується як вітчизняних та і зарубіжних вчених. Комплексний аналіз літературних джерел показує, що рівень теоретико-методологічного забезпечення формування політико-правових механізмів протидії корупції в органах державної влади в Україні не відповідає сучасним вимогам, що висуваються до системи державного управління в контексті його демократизації, та потребує подальшого розвитку.
У Другому розділі "Виявлення та аналіз особливостей адміністративних реформ як механізму протидії корупції в контексті світового досвіду" розкрито фактори успіху адміністративного реформування західних країн у формуванні суспільства з низькою корупціогенністю, вивчено застосування адміністративних механізмів протидії корупції в розвинених європейських державах і представлено досвід Польщі та Грузії із запровадження адміністративних механізмів реалізації антикорупційної політики.
Встановлено, що механізми протидії корупції в кожній країні заходу складаються з різноманітних векторів розвитку та залежать від взаємопов’язаних чинників розвитку країни, зокрема враховують: соціальні умови; стан економічного розвитку; розвиток політичної культури та системи державного управління. Проте, існують спільні для розвинених країн основоположні правила та підходи в напряму адміністративного реформування. По-перше, це визначення корупції як небезпечного суспільного явища та її руйнівного значення для розвитку країни та суспільства в цілому. По-друге, корупція усвідомлюється урядом цих країн як серйозна проблема національної безпеки. Вона розглядається як зовнішня, так і внутрішня загроза. По-третє, корупція представляє найсерйознішу небезпеку для держави і суспільства, особливо в умовах демократії, що народжується, і вимагає якнайшвидшого законодавчого врегулювання протидії корупції, прийняття відповідних законів і положень, зміни державного управління.
Обґрунтовано необхідність врахування характеру, традицій та культури країни для застосування адміністративних механізмів протидії корупції. Доведено, що діяльність в сфері протидії корупції потребує розробки відповідної антикорупційної стратегії, що складається з низки скоординованих та узгоджених між собою заходів. Встановлено, що реалізації зазначеної цілі заважає низька узгодженість та дисбаланс державної політики в країні.
Акцентовано увагу на тому, що в розвинених країнах акцент робиться на усуненні причин, а не на боротьбі з корупційними проявами. Так, для правових систем таких країн узагалі не характерно використання в законодавстві терміну "боротьба", оскільки законодавці закладають в нормативно-правовому акті принципи протидії правопорушенням, які стосуються певної сфери діяльності.
На основі структурно-функціонального аналізу проведено дослідження процесу зміни системи державного управління в європейських країнах під час проведення адміністративних реформ та їх впливу на рівень корупціогенності в суспільстві. Доведено, що адміністративні реформи західних країн були покликані наблизити менеджмент у державних органах влади до рівня менеджменту у галузі підприємництва з метою підвищення якості послуг і оперативності ухвалення і виконання управлінських рішень. У результаті реформ були спрощені процедури прийому населення державними службовцями, полегшився механізм отримання громадянами дозвільних документів, спростився їх доступ до адміністративних послуг, поліпшилось інформування громадян, що в комплексі серйозно знизило рівень корупціогенності в суспільстві.
Виявлено, що, здійснивши масштабні структурні зміни в системі держаного управління, західні країни не вважають адміністративні реформи завершеними. З’ясовано, що адміністративні реформи перетворюються на постійний елемент державного управління. Реформи носять безперервний характер і завдання одного етапу, так чи інакше, виникають на іншому. Це виходить з того, що системи державного управління в зарубіжних країнах постійно адаптувалися до нестійких умов розвитку, змінних економічних та соціальних процесів, що протікають в умовах глобалізації, збільшення інформаційних потоків і технологій. Необхідність перетворень пов’язується також із незадоволеністю публічним управлінням, падінням довіри населення до державного апарату, корупцією.
Виділено декілька основних напрямів адміністративних реформ у країнах із низькою корупціогенністю, зокрема: дебюрократизація, децентралізація, деконцентрація, аутсорсинг, інформатизація, сервісне адміністрування, корпоративізм і неокорпоративізм. Виявлено, що темпи перетворень та напрями адміністративних реформ в кожній окремій країні чимало в чому залежать від рівня соціально-економічного розвитку, загальної політичної ситуації, досягнутого елітою консенсусу з приводу напряму реформ, особистої політичної волі реформаторів – їх радикалізму або, навпаки, конформізму.
Проаналізовано застосування антикорупційних інструментів на конкретних прикладах адміністративних реформ в Польщі та Грузії. З’ясовано, що адміністративні та антикорупційні реформи у Польщі були успішними з причин не лише сприятливої політичної ситуації, за якої вони проводилися, але і завдяки підготовленості безпосередніх розробників реформ, які довгий час працювали в напряму вироблення дієздатної моделі адміністративної системи влади та системи протидії корупції, вивчаючи традиції місцевого самоврядування, проводячи компаративні дослідження спільно з представниками університетів Данії, Великої Британії, Швеції, Норвегії, Італії, Бельгії, Франції та США. Визначено, що стратегічними цілями в запобіганні випадкам корупції у Польщі є: обмеження суспільного толерування корупційним діям, через підвищення рівня суспільної свідомості; утворення прозорих та прихильних до громадян структур публічної адміністрації.
Дослідження досвіду протидії корупції в Грузії показало, що методи протидії та боротьби з корупцією в Грузії були кардинальними та надзвичайно ефективними. В основі успіху реформ лежали потужні заходи з посилення відповідальності та підзвітності. Виокремлено взаємопов’язані чинники адміністративної реформи, які стали рушійною силою успіхів Грузії на шляху протидії корупції, серед яких можна зазначити: вияв потужної політичної волі під час проведення реформ; розбудова довіри суспільства до влади від самого початку реформ; проведення лобової атаки проти корупціонерів на всіх рівнях державної влади; тотальна зміна кадрів на всіх рівнях влади із зміною системи оплати праці; єдність цілей та тісна взаємодія всіх гілок державної влади під час проведення реформ; використання міжнародного досвіду у плануванні реформ, адаптація передової практики їх реалізації з урахуванням місцевих умов; застосування сучасних передових технологій для обмеження контактів між державою та громадянами; стратегічне використання комунікацій та ЗМІ для донесення до відома громадськості кроків реалізації реформ.
У Третьому розділі "Шляхи впровадження адміністративних реформ як механізму протидії корупції в Україні" представлена експертна оцінка протидії корупції в сучасній Україні, визначено засоби врегулювання питань протидії корупції в системі державного управління, сформовано науково-практичні рекомендації щодо антикорупційної спрямованості адміністративної реформи в Україні.
Аналіз низки соціологічних досліджень щодо стану корупціогенності в суспільстві та власне експертне дослідження, проведене автором щодо оцінювання ролі та впливу адміністративного реформування на рівень корупції, показали, що загальна тенденція останніх років у корупційній практиці в Україні є наступною: спостерігається певне поглиблення корупції, вона проявляється в дедалі більшій кількості сфер людського життя. Виявлено, що ситуація з корупцією в державі та тенденції в цій сфері суспільних відносин набувають вкрай негативних ознак та замість очікуваного зниження рівня корупції її рівень має тенденцію до зростання. Встановлено, що населення все більш критично оцінює ефективність діяльності діючої влади в подоланні корупції в окремих сферах суспільного життя. З точки зору громадян відзначено помітне зниження ефективності дій влади щодо подолання корупції. Акцентовано увагу на тому, що найбільше втягнутими в корупційні дії виявилися громадяни молодшого віку, з вищим рівнем освіти та з вищим рівнем матеріального добробуту. Результати опитування зруйнували певні стереотипи щодо того, що корупція є переслідуванням найбільш вразливих груп, призводячи до їхньої ще більшої маргіналізації.
З’ясовано, що до головних чинників, які сприятимуть подоланню та протидії корупції в Україні, респонденти відносять механізми адміністративного реформування. А саме: прискорення децентралізації влади (62,9%), широке запровадження електронного урядування (66,1%), посилення прозорості, підзвітності та відкритості влади (67,1%), посилення ролі інституцій громадянського суспільства та розширення їх компетенції у виконанні функцій, що нині виконують органи державної влади (54,9%). Зазначено, що більшість експертів переконані, що ефективному проведенню адміністративної реформи та подоланню корупції в Україні заважає відсутність волі у політичного керівництва держави (61,3%). Також до головних чинників, що перешкоджають проведенню адміністративної реформи експерти відносять нечіткість конкретних цілей, яких планується досягти під час реформування, (50%) та відсутність науково-обґрунтованого підходу щодо її проведення (48,4%). Дослідженням експертної думки підтверджено, що політико-правові та адміністративні засоби повинні знаходитися в авангарді державно-правової системи попередження і припинення корупції в системі державного управління.
Встановлено доцільність створення в Україні антикорупційної інституції, незалежної від жодного органу державної влади. Обґрунтовано необхідність вдосконалення й кодифікації законодавства, що регулює питання протидії корупції. Доведено важливість формування, як це зроблено в країнах заходу, Польщі та Грузії, антикорупційної системи, що передбачає: заохочення відмови від корупції, мобільність контролюючих органів, відповідну ревізію за доходами та майном і контроль за конфліктами інтересів.
Сформовано концептуальні засади реалізації адміністративної реформи в Україні з урахуванням антикорупційної спрямованості з використанням новітніх стандартів раціональної бюрократі та розвиненої в західних країнах концепції нового державного менеджменту, яка особливий наголос ставить на управлінні за результатами діяльності.
Визначено управління знаннями як необхідний системний елемент адміністративної реформи, спрямований на протидію корупції та орієнтований на: ефективне впровадження в органах виконавчої влади принципів і процедур управління за результатами; розробку та впровадження стандартів державних послуг; реалізацію єдиної вертикально інтегрованої автоматизованої системи моніторингу результативності діяльності органів виконавчої влади щодо досягнення найважливіших показників соціально-економічного розвитку та виконання ними своїх повноважень; створення багатофункціональних центрів надання державних послуг у вигляді єдиних офісів та універсамів; організацію надання на всіх рівнях виконавчої влади державних послуг в електронній формі; модернізацію системи інформаційного забезпечення органів виконавчої влади; підвищення прозорості діяльності органів виконавчої влади; формування необхідного кадрового забезпечення адміністративної реформи; взаємодію державних структур та інститутів громадянського суспільства.