МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ БЮДЖЕТАМИ ЧЕРЕЗ ІНСТРУМЕНТИ ПРОГРАМНО-ЦІЛЬОВОГО МЕТОДУ Автореферат

У вступі наведено обґрунтування актуальності теми дисертації, сформульовано мету та визначено завдання дослідження, його об'єкт, предмет, наукову новизну та практичне значення, охарактеризовано апробацію наукових результатів.

У першому розділі «Теоретичні концепції формування бюджетної політики та управління бюджетами» подано огляд літератури за темою дисертації, визначено ступінь дослідженості проблеми і обґрунтовано вибір напрямів наукової розвідки; з огляду на поставлену мету і завдання обґрунтовано методологію дослідження. Здійснено теоретичне опрацювання змісту бюджетної політики та основ функціонування бюджетного механізму як її рушія і реалізуючого компоненту. Вивчено різноманітні підходи до визначення поняття бюджету, а також до поняття процесу управління бюджетом з точки зору його ефективності, результативності та якісного цілепокладання. Узагальнення зарубіжних та історичних практик управління бюджетами показало, що більшість розвинутих європейських країн та країн Заходу застосовують методи управління бюджетами, що напряму пов’язані з результативністю витрат, середньостроковим та стратегічним прогнозуванням, визначенням на цій основі соціальних та економічних пріоритетів.

Проведено дослідження наукового надбання та уточнено дефініцію бюджетної політики; встановлено, що визначальною детермінантою є поділ бюджетної політики на бюджетну стратегію та бюджетну тактику. Бюджетну політику держави формують визначена бюджетна стратегія в поєднанні з бюджетною тактикою, положення якої закріплені в нормативно-правових актах . Бюджет як об'єктивна економічна категорія і частина економічних відносин є елементом базису та найдинамічнішою частиною бюджетної політики, тоді як вона сама становить надбудову.

У відповідності до складу системи, бюджетний механізм містить два види механізмів: управління державним бюджетом та управління місцевими бюджетами. Він діє ефективно, якщо злагоджено функціонують обидві його складові. Завдяки якісному управлінню системою, держава може спрямувати розвиток на своїй території відповідно до потреб її громадян. Від належних якості та рівня організації законодавчого і нормативного забезпечення, бюджетних планування, прогнозування, регулювання, інвестування, резервування та контролю, від стану систем оподаткування та міжбюджетних відносин в значній мірі залежить рівень практичної реалізації визначених цілей державної політики. Аналіз функціонування

бюджетного механізму і бюджетної політики України за останні роки свідчить, що вони не сприяли позитивним результатам соціально-економічного розвитку. Наприклад, з 2006 по 2010 роки жоден бюджет не був своєчасно затвердженим і виконаним у обсязі мінімальної потреби; бюджетне законодавство приймалося без урахування реального стану економіки, нормативно-правові акти, пов'язані з формуванням доходної бази постійно змінювалися, що не сприяло стабілізації економічного життя в державі та стабільності й прогнозованості бюджетної політики.

Дослідження теоретичних аспектів бюджетної політики показало, що як і в більшості розвинених зарубіжних держав, в Україні основоположні юридичні норми створюють необхідні передумови для проведення, насамперед органами місцевого самоврядування, цілком автономної бюджетної політики на базі самостійної організації управління бюджетним процесом, але ці можливості, на жаль, залишаються практично не реалізованими.

Аналізуючи організаційно-економічне підґрунтя процесу державного управління бюджетами, з’ясовано, що таке управління нерозривно пов'язане з проблемою розподілу і перерозподілу створеного ВВП. Значення ж та роль місцевих бюджетів в загальній системі значною мірою визначається величиною ВВП, що перерозподіляється через них. Аналіз статистичних даних за останні вісімнадцять років показав, що в Україні частка доходів місцевих бюджетів у ВВП останніми роками знижується (від 16% у 1993 році до 8,2 % в 2007 і до 7,1 % за 1 півріччя 2010 року). Реальна планова потреба бюджетних установ у поточних та капітальних видатках за останні три роки в середньому забезпечується лише на 37-40% - тобто, практично фінансуються лише деякі захищені статті (заробітна плата з нарахуваннями, оплата комунальних послуг та енергоносіїв, поточні трансферти населенню). Наведені в дослідженні позиції дозволяють зробити висновок про те, що бюджетний ресурс є вкрай обмеженим, це вимагає термінового пошуку нових механізмів та інструментів для якісного управління бюджетами в таких умовах.

Проведений аналіз надав змогу оцінити ступінь дослідженості проблеми, сконцентрувати увагу на найбільш дискусійних питаннях, які слугують теоретичною основою для практичного застосування інструментів функціонування існуючих механізмів державного управління бюджетами в Україні. За його результатами конкретизовано напрямки подальшого наукового пошуку, а саме: дослідження складових та визначення специфіки механізмів державного управління; аналіз потреб та можливостей реформування бюджетної системи; визначення напрямів удосконалення механізмів державного управління бюджетами в Україні.

У другому розділі «Механізми державного управління бюджетами в сучасних умовах» досліджено теоретичне підґрунтя термінології; на основі вивчення наукових джерел та їх тверджень конкретизовано сутність ключових понять дослідження: «механізм», «механізм управління», «механізм державного управління». Здійснено науковий пошук усталеного трактування поняття механізму державного управління, з цією метою опрацьовані його різнобічні дефініції та підходи до визначень, які згруповані відповідно основним напрямкам думок та точок зору їх авторів: 1) механізм державного управління – функціональна діяльність органів влади - найяскравіше цей підхід прослідковується у працях Ю.Оболенського, А.Мельник; 2) механізм державного управління – це підсистема,

якій притаманні всі властивості системи і вона є складовою системи управління. – такий підхід прослідковується у працях В.Бакуменка, П.Надолішного; 3) механізм державного управління – це сукупність засобів, методів та інструментів, що впливають на результат діяльності та досягненння цілей – з точки зору Н.Нижник. Останнє трактування є найбільш всеохоплюючим, але за тієї умови, що склад механізму державного управління визначеною сферою суспільного розвитку може змінюватися залежно від специфіки тієї чи іншої сфери. Ці особливості можуть також призводити до перенесення акцентів, або змін у ступені важливості окремих інструментів в процесі функціонування специфічного механізму.

В ході подальших досліджень з’ясовано, що механізм бюджетної політики напряму визначається впливом механізму управління місцевими бюджетами, який в свою чергу, формується під впливом механізмів інших типів – організаційно- економічного, правового, правового регулювання міжбюджетних відносин. З метою систематизації та логічності дослідження запропонована схема взаємозалежності цих механізмів.

Виходячи з результатів дослідження організаційно-економічного механізму, виявлено ряд проблем у його функціонуванні: відсутність в нормативній базі повного переліку учасників бюджетного процесу; перелік їх бюджетних повноважень обмежується лише повноваженнями в сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства; на етапі планування та затвердження місцевого бюджету виникає загроза надмірного політичного впливу.

Виходячи з результатів дослідження правового механізму визначено, що до основних його специфічних ознак (рис) відноситься те що він: є складовою частиною одночасно двох механізмів – механізму управління державним бюджетом та механізму управління місцевими бюджетами; збирає воєдино всі явища правової дійсності в частині управління бюджетними коштами. З точки зору державного управління, ці явища можна вважати інструментами механізму правового регулювання; є динамічною частиною правової системи суспільства; результатом його діяльності є встановлення правопорядку в бюджетній сфері.

До основної проблематики функціонування правового механізму управління бюджетами відноситься: наявність лобіюючого чинника, який не сприяє реалізації інтересів більшості; невирішені питання з організацією контролю за додержанням бюджетної дисципліни; невикористання бюджетних приписів усіма рівнями влади; неефективність виконання положень бюджетного законодавства за фактом існування тіньової економіки; низька ступінь політичної стійкості та прогнозованості інструментів правового регулювання; протистояння рівнів влади - бюджет, на жаль, став ареною боротьби різних економічних та політичних сил за право розпоряджатися його коштами і виступає як джерело економічної влади політичної еліти.

Аналіз організаційно-правового механізму регулювання міжбюджетних відносин показав, що найбільшою проблемою місцевих бюджетів є високий рівень їх залежності від державного бюджету.

Місцеві органи влади в переважній більшості дотримуються політики «проїдання» цих дотацій вирівнювання, замість того, щоб спрямовувати їх на соціально-економічний розвиток регіонів. Проте, це відбувається не через небажання останніх розвиватися, а через хронічну недостатність доходів на оплату

нагальних статей – заробітна плата, медикаменти, тощо. Таким чином, існує «зачароване коло проблем» - доходів не вистачає, тому що соціально-економічний розвиток не прискорюється, немає інвестицій, не створюються бюджетоутворюючі підприємства, а не прискорюється він у свою чергу тому що не вистачає доходів для спрямування їх частки на цей же розвиток – до інвестиційних портфелів, до капітальних вкладень тощо.

В розділі також визначено шляхи та засоби подолання проблематики функціонування правового, організаційно-економічного механізмів та механізму правового регулювання міжбюджетних відносин, а також наведені альтернативні методики їх застосування, що базуються на досвіді зарубіжних країн.