ОРГАНІЗАЦІЙНО-ГОСПОДАРСЬКІ ПОВНОВАЖЕННЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ Автореферат

Розділ 1. Загальні засади організаційно-господарських повноважень органів місцевого самоврядування містить три підрозділи, які присвячено дослідженню питань місця органів місцевого самоврядування в системі учасників господарських відносин, теоретичної основи організаційно-господарських повноважень цих органів, а також правової основи таких повноважень.

У підрозділі 1.1. «Органи місцевого самоврядування як учасники відносин у сфері господарювання» проаналізовано загальні питання статусу цих органів як суб’єктів господарського права. Підтримано позицію науковців, які визнають належність органів місцевого самоврядування до кола суб’єктів організаційно-господарських повноважень. Виявлено характерні риси правового статусу органів місцевого самоврядування, що обумовлюють їх особливе місце серед учасників відносин у сфері господарювання. Відзначено, що органи місцевого самоврядування: 1) належать до системи органів публічної влади й уповноважені вирішувати господарські питання місцевого значення; 2) при вирішенні цих питань мають представляти інтереси територіальних громад та держави (в частині здійснення делегованих нею повноважень); 3) здійснюють дві основні функції: реалізація прав власників (територіальних громад) щодо господарського використання комунального майна та регулювання у визначених законодавством межах господарської діяльності, яка ведеться на відповідних територіях; 4) є ланками територіальних господарських систем і сприяють належному функціонуванню інших складових зазначених систем з метою задоволення потреб територіальних громад у товарах, роботах, послугах, забезпечення соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць; 5) наділені господарською компетенцією, яка поширюється на окремих суб’єктів господарювання за територіальним, галузевим та функціональним принципами.

Виявлено, що в чинному законодавстві мають місце протиріччя при визначенні меж участі органів місцевого самоврядування у сфері господарювання: всупереч положенням статей 8, 43, 52 ГК України, які забороняють органам місцевого самоврядування здійснювати господарську діяльність, окремі нормативно-правові акти передбачають можливість здійснення цими органами такої діяльності та визнають їх суб’єктами господарювання. У зв’язку з цим обґрунтовано доцільність дотримання в законодавстві єдиної концепції, згідно з якою участь органів місцевого самоврядування у сфері господарювання обмежується лише здійсненням організаційного впливу на діяльність суб’єктів господарювання.

У підрозділі 1.2. «Теоретична основа організаційно-господарських повноважень органів місцевого самоврядування» розглянуто наукові погляди на поняття «повноваження» взагалі та «організаційно-господарські повноваження», зокрема. Підтримано позицію науковців, які при характеристиці організаційно-господарських повноважень учасників господарських відносин вказують, що ці повноваження передбачають управління господарською діяльністю (яке здійснюється на підставі права власності на майно, на базі якого провадиться ця діяльність) та регулювання господарської діяльності суб’єктів господарювання, що функціонують на основі різних форм власності. Разом з тим наголошено, що крім відповідних видів повноважень щодо застосування двох вищезазначених форм організації господарської діяльності органи місцевого самоврядування також наділені повноваженнями, які передбачають здійснення майнових операцій з об’єктами права комунальної власності господарського призначення. Зокрема, це стосується приватизації відповідних об’єктів, надання їх в оренду, концесію, передачі у державну власність тощо. З урахуванням цього доводиться, що організаційно-господарські повноваження органів місцевого самоврядування являють собою сукупність прав та обов’язків вказаних органів щодо управління господарською діяльністю суб’єктів комунального сектора економіки, забезпечення правового режиму комунального майна, а також регулювання господарської діяльності інших суб’єктів в межах відповідних територій.

За результатами аналізу теоретичних і законодавчих положень щодо співвідношення владних та організаційно-господарських повноважень органів місцевого самоврядування аргументовано, що повноваження зазначених органів стосовно управління діяльністю комунальних підприємств є владними, оскільки їх реалізація супроводжується виникненням організаційно-господарських відносин влади-підпорядкування, в яких комунальні підприємства є підпорядкованою стороною. Разом із тим повноваження органів місцевого самоврядування, які стосуються непідпорядкованих їм суб’єктів господарювання, засновані на юридичній рівності сторін, і є організаційно-господарськими відносинами, що виникають у процесі реалізації цих повноважень.

У підрозділі 1.3. «Правова основа щодо організаційно-господарських повноважень органів місцевого самоврядування» розглянуто систему законодавчих та інших правових актів, що визначають відповідні повноваження. Обґрунтовано доцільність доопрацювання глави 2 ГК України «Основні напрями та форми участі держави і місцевого самоврядування у сфері господарювання» у зв’язку з тим, що переважна більшість положень цієї глави стосуються господарської компетенції органів державної влади, а питання участі у відповідній сфері органів місцевого самоврядування регламентовано недостатньо. Зокрема, запропоновано доповнити цю главу загальними положеннями щодо застосування органами місцевого самоврядування окремих засобів регулювання господарської діяльності.

За результатами аналізу проекту нової редакції Закону про місцеве самоврядування, який підготовлено на виконання Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2010 рік, встановлено, що цей проект не містить суттєвих відмінностей порівняно з чинною редакцією вказаного закону, в тому числі в частині визначення організаційно-господарських повноважень відповідних органів. Зважаючи на це, запропоновано доопрацювання чинної редакції вказаного закону, зокрема, шляхом доповнення його новими положеннями щодо повноважень цих органів у сфері управління об’єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, управління корпоративними правами територіальних громад, а також уточнення окремих положень з урахуванням пропозицій, конкретизованих у подальших частинах дисертаційного дослідження.

Конкретизовано, що правовими актами, які є юридичними підставами набуття організаційно-господарських повноважень органів місцевого самоврядування, є: 1) закони та прийняті на їх основі підзаконні нормативно-правові акти органів державної влади; 2) рішення сільських, селищних, міських рад, які визначають відповідні повноваження виконавчих органів цих рад; 3) рішення міських рад, які визначають повноваження районних у містах рад та їх виконавчих органів; 4) рішення обласних і районних рад про делегування повноважень місцевим державним адміністраціям; 5) договори між органами місцевого самоврядування про перерозподіл повноважень.

Розділ 2. Види організаційно-господарських повноважень органів місцевого самоврядування складається із трьох підрозділів, у яких досліджено повноваження цих органів з управління господарською діяльністю в комунальному секторі економіки, забезпечення правового режиму комунального майна, а також регулювання господарської діяльності на відповідних територіях.

У підрозділі 2.1. «Управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки» відзначено, що наділення органів місцевого самоврядування відповідними повноваженнями обумовлено необхідністю реалізації прав територіальних громад щодо заснування господарських організацій та здійснення управлінського впливу на їх діяльність.

За результатами дослідження питання щодо забезпечення майнових інтересів територіальних громад у процесі управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки автором не підтримано позицію, згідно з якою пропонується заборонити суб’єктам господарювання, які належать до цього сектору, бути засновниками інших суб’єктів господарювання. Натомість обґрунтовано доцільність встановлення повноважень місцевих рад щодо надання суб’єктам господарювання комунального сектору економіки згоди на заснування господарських організацій, а також на придбання частки у статутному капіталі таких організацій.

Доопрацьовано питання щодо повноважень органів місцевого самоврядування стосовно комунальних господарських об’єднань. Для розширення можливостей вказаних органів щодо об’єднання наявних ресурсів територіальних громад з метою задоволення їх спільних потреб запропоновано закріпити: 1) право сільських, селищних, міських рад приймати рішення про створення та припинення комунальних господарських об’єднань у складі підприємств, заснованих на власності різних територіальних громад; 2) право обласних і районних рад приймати рішення про створення та припинення комунальних господарських об’єднань у складі підприємств, заснованих на спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, що перебуває в управлінні цих рад, а також про участь таких підприємств у комунальних господарських об’єднаннях, до складу яких входять інші підприємства, засновані на власності окремих територіальних громад.

Аргументовано, що організаційно-господарські повноваження органів місцевого самоврядування поширюються як на комунальні унітарні підприємства, за якими майно закріплено на праві господарського відання та оперативного управління, так і на інші суб’єкти господарювання комунального сектору економіки (корпоративні підприємства), у статутному фонді яких є частка комунальної власності, що забезпечує органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб’єктів. Тому запропоновано внести відповідні уточнення до ч. 1 ст. 24 ГК України.

Обґрунтовано необхідність заповнення прогалин законодавства в частині визначення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері управління корпоративними правами територіальних громад. Зокрема, запропоновано закріпити право місцевих рад самостійно визначати спосіб реалізації правомочностей з управління корпоративними правами територіальних громад (безпосереднє здійснення цих правомочностей або залучення для цього уповноважених осіб на конкурсній основі). Надано пропозиції щодо конкретизації переліку повноважень цих органів у випадках безпосереднього та опосередкованого управління корпоративними правами територіальних громад.

У підрозділі 2.2. «Забезпечення правового режиму комунального майна» досліджено повноваження органів місцевого самоврядування стосовно здійснення майнових операцій з об’єктами права комунальної власності, які використовуються або можуть використовуватися у сфері господарювання.

З урахуванням практики діяльності окремих органів місцевого самоврядування, які застосовують надмірно ускладнену процедуру надання в оренду комунального майна, аргументовано доцільність затвердження Кабінетом Міністрів України типового положення про порядок надання в оренду об’єктів комунальної власності, яке має використовуватися органами місцевого самоврядування при прийнятті власних рішень з відповідних питань.

На основі аналізу законодавства та практики вирішення питань щодо визначення кола суб’єктів, уповноважених виступати продавцем у договорах купівлі-продажу об’єктів комунальної власності, що приватизуються, аргументовано встановлення повноважень місцевих рад щодо самостійного продажу майна у процесі приватизації або надання таких повноважень створеним ними органам чи органам Фонду державного майна України на договірних засадах.

Відзначено, що Закон про місцеве самоврядування передбачає можливість відчуження, продажу і приватизації комунального майна, але не визначає співвідношення цих понять, що створює різні підходи у правозастосовній практиці. У зв’язку з цим запропоновано уточнити, що відповідні місцеві ради вправі приймати рішення про відчуження об’єктів, які належать територіальним громадам, такими способами: 1) продаж (щодо майна, яке не належить до об’єктів приватизації); 2) передача в державну власність; 3) обмін; 4) приватизація (шляхом продажу або іншим передбаченим законом способом); 5) передача у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; 6) передача об’єкта спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, що перебуває в управлінні районної чи обласної ради, у власність окремої територіальної громади.

Запропоновано виключити із законодавства вимоги щодо одержання обласними і районними радами доручення сільських, селищних, міських рад на вирішення питань про продаж, передачу в оренду, концесію або під заставу об’єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст (у тому числі об’єктів централізованого водо-, теплопостачання і водовідведення), що перебувають в управлінні районних, обласних рад.

У підрозділі 2.3. «Регулювання господарської діяльності» проаналізовано повноваження органів місцевого самоврядування щодо застосування засобів регулюючого впливу на діяльність суб’єктів господарювання різних форм власності (комунальне замовлення, регулювання цін і тарифів, надання дотацій, встановлення місцевих податків і зборів та надання податкових пільг, прогнозування та програмування соціально-економічного розвитку).

Аргументовано доцільність законодавчого визначення поняття «комунальне замовлення» як засобу регулювання господарської діяльності шляхом встановлення органами місцевого самоврядування або уповноваженими ними підприємствами, установами, організаціями на договірній (контрактній) основі складу та обсягів продукції (робіт, послуг), необхідної для задоволення потреб певної територіальної громади або спільних потреб територіальних громад, та укладання договорів із суб’єктами господарювання на поставку (закупівлю) цієї продукції (виконання робіт, надання послуг) за рахунок коштів місцевих бюджетів чи інших джерел, передбачених законодавством. У зв’язку з цим до повноважень представницьких органів місцевого самоврядування запропоновано віднести затвердження порядку розміщення комунального замовлення, порядку проведення конкурсу на виконання комунальних замовлень, визначення переліку комунальних замовників, а також обсягу коштів місцевих бюджетів, необхідних для фінансування комунального замовлення. До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад запропоновано віднести надання представницьким органам відповідних пропозицій, організацію проведення конкурсу на виконання комунальних замовлень, здійснення контролю за виконанням комунальних замовлень, а у випадках, якщо виконавчі органи включені до кола комунальних замовників, – укладання договорів про комунальне замовлення. Зважаючи на те, що об’єкти комунальної власності (в тому числі бюджетні кошти) є відокремленими від державної власності, обґрунтовано доцільність скасування обов’язку органів місцевого самоврядування погоджувати з відповідним центральним органом виконавчої влади застосування процедури закупівлі в одного учасника.

Запропоновано перерозподіл повноважень з регулювання цін (тарифів) між представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування з одночасним уточненням положень законодавства щодо кола суб’єктів господарювання, на які поширюються зазначені повноваження, а саме: запропоновано встановити, що до компетенції сільських, селищних, міських рад належить регулювання в порядку і межах, визначених законодавством, цін (тарифів) на товари (послуги), що виробляються (надаються) підприємствами, установами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади (крім цін (тарифів), які відповідно до законодавства встановлюються іншими органами); регулювання цін (тарифів) на товари (послуги), що виробляються (надаються) підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності, в межах повноважень, визначених законами України та актами Кабінету Міністрів України. Обласні та районні ради вирішують питання встановлення цін і тарифів на товари (послуги), які виробляються (надаються) підприємствами, установами, організаціями, що належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст і перебувають у сфері управління обласних (районних) рад (крім цін (тарифів), які відповідно до законодавства встановлюються іншими органами).

Для забезпечення рівних умов здійснення господарської діяльності, запропоновано заборонити місцевим радам приймати рішення про надання індивідуальних пільг окремим суб’єктам господарювання щодо сплати земельного податку в межах коштів, які зараховуються до відповідних місцевих бюджетів. Натомість запропоновано визначити, що встановлення місцевими радами пільг щодо земельного податку має здійснюватися з урахуванням передбачених законодавством загальних підстав для надання податкових пільг (особливості, що характеризують певну групу платників податків, вид їх діяльності, об’єкт оподаткування або характер та суспільне значення здійснюваних ними витрат).

Розділ 3. Реалізація організаційно-господарських повноважень органів місцевого самоврядування присвячено дослідженню теоретичних та практичних питань здійснення зазначених повноважень.

У підрозділі 3.1. «Загальні засади реалізації організаційно-господарських повноважень органів місцевого самоврядування» зазначено, що реалізація цих повноважень завжди опосередковується прийняттям відповідних актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а в окремих випадках – укладанням договорів із суб’єктами господарювання.

З урахуванням того, що окремі рішення органів місцевого самоврядування вважаються регуляторними актами згідно із Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», проаналізовано питання реалізації цими органами вимог зазначеного закону. З метою забезпечення дотримання принципу прозорості та врахування громадської думки запропоновано конкретизацію у рішеннях органів місцевого самоврядування порядку подання та розгляду зауважень і пропозицій суб’єктів господарювання до проектів регуляторних актів цих органів, а також порядку проведення відкритих обговорень таких проектів.

Досліджено практику діяльності органів місцевого самоврядування щодо прийняття власних рішень, спрямованих на реалізацію окремих організаційно-господарських повноважень, встановлених законодавством. Виявлено окремі недоліки у відповідній правозастосовній діяльності органів місцевого самоврядування, зокрема, зроблено висновок про неправомірність вилучення цими органами у комунальних підприємств майна, раніше закріпленого за ними на праві господарського відання.

Досліджено наукові положення стосовно форм реалізації організаційно-господарських повноважень органів місцевого самоврядування й уточнено, що повноваження щодо управління господарською діяльністю та її регулювання реалізуються у формі організаційно-господарських (у тому числі соціально-комунальних) зобов’язань, а повноваження щодо забезпечення правового режиму комунального майна – у формі майново-господарських зобов’язань.

На основі аналізу матеріалів практики діяльності органів місцевого самоврядування констатовано наявність багатьох випадків опосередкованого примушення суб’єктів господарювання до взяття зобов’язань про господарську допомогу у вирішенні питань соціального розвитку населених пунктів. У зв’язку з цим запропоновано встановити заборону на прийняття органами місцевого самоврядування рішень або укладання договорів, згідно з якими взяття суб’єктами господарювання соціально-комунальних зобов’язань визнається умовою прийняття цими органами будь-яких рішень на користь зазначених суб’єктів господарювання.

У підрозділі 3.2. «Правові наслідки неналежної реалізації організаційно-господарських повноважень органів місцевого самоврядування» зазначено, що неналежна реалізація відповідних повноважень полягає у безпідставному невикористанні або перевищенні цими органами своїх прав, невиконанні чи неналежному виконанні обов’язків у сфері господарювання. Зовнішнім проявом цього є прийняття органами місцевого самоврядування неправомірних рішень, вчинення незаконних дій чи бездіяльності, що спричиняють порушення прав і законних інтересів інших учасників господарських відносин.

Аргументовано, що такі рішення, дії та бездіяльність органів місцевого самоврядування мають кваліфікуватися як правопорушення у сфері господарювання, в тому числі у випадках, коли вони вчиняються у позадоговірних відносинах цих органів із суб’єктами господарювання. Зазначене обумовлено тим, що у відповідних випадках органи місцевого самоврядування не виконують або неналежним чином виконують організаційно-господарські зобов’язання, які виникають у процесі управління чи регулювання господарської діяльності.

Узагальнено правові наслідки неналежної реалізації організаційно-господарських повноважень органів місцевого самоврядування, серед яких: 1) визнання недійсними відповідних рішень органів місцевого самоврядування; 2) визнання недійсними господарських договорів, укладених за участю цих органів; 3) припинення неправомірних дій органів місцевого самоврядування, що порушують права інших учасників господарських відносин; 4) визнання протиправною бездіяльності органів місцевого самоврядування та примушення їх до виконання своїх обов’язків у сфері господарювання; 5) визнання наявності або відсутності прав у сфері господарювання; 6) застосування щодо цих органів господарських санкцій.