ПАСЛАВСЬКА НАТАЛЯ ТАРАСІВНА СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТОК КОНСТИТУЦІЙНОЇ ЮСТИЦІЇ ФРН: ІСТОРИКО-ПРАВОВЕ ДОСЛІДЖЕННЯ

Короткий зміст

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, визначено мету та завдання, об’єкт і предмет дослідження, розкрито методологію дослідження, виокремлено наукову новизну головних положень, висвітлено науково-прак-тичне значення роботи, відомості про апробацію результатів дослідження. Розділ 1 «Історіографія, джерельна база та методологія досліджен-ня» присвячено аналізу історико-правової літератури за темою дисертації, нор-мативно-правовим актам регулювання інституту конституційної юстиції ФРН, судової практики ФКС ФРН та земельних конституційних судів. У підрозділі 1.1 «Історіографія дослідження» для всебічного роз-криття ступеня наукової розробки проблеми конституційного контролю в ФРН автор здійснює класифікацію мало відомої в Україні німецької історико-правової літератури з проблем конституційної держави та охорони конституції, яку хронологічно систематизує в чотири групи праць, присвячених: 1) початковому етапу зародження конституційних форм дер-жавного життя та ідеї охорони конституції (після Віденського конгресу 1815 р. та прийняття Франкфуртської Конституції Німецької імперії 1849 р.); 2) німецькій моделі конституціоналізму епохи канцлера О. фон Бісмарка та формуванню підвалин конституційного контролю (із прийняттям Кон-ституції 1871 р.); 3) розвитку конституціоналізму Веймарської республіки в період з 1919 по 1933 рр., а також конституційному суду, передбаченому Конституцією 1919 р.; 4) формуванню конституційної юстиції після поразки Німеччини в Другій світовій війні в новостворених 1949 р. ФРН та НДР, поширенню конституційної юстиції після 1990 р. на території НДР.
У підрозділі 1.2 «Джерельна база» крім текстів найважливіших німецьких конституцій до аналізу також було залучено архівні матеріали XIX–XXІ ст. з різних аспектів становлення та розвитку конституційної юс-тиції ФРН. Першу групу законодавчих актів, прийнятих до 1945 р., фор-мують такі підгрупи: а) підгрупа актів XIX ст. містить нормативні акти Священної Римської імперії німецької нації, Рейнського союзу, Німецького союзу, Північнонімецького союзу, а також окремих німецьких держав у період з 1800 до 1870 рр.; б) підгрупа актів Кайзерівської Німеччини 1870–1918 рр. містить документи, що відображають становлення і державний розвиток Німеччини епохи Бісмарка, а також акти, що розкривають процес повільної парламентаризації на межі XIX–XX ст.; в) до підгрупи актів Веймарської республіки 1919–1933 рр. входять нормативно-правові акти щодо особливостей трансформації веймарського державного устрою в фа-шистський тоталітарний режим. Друга група охоплює законодавчі акти, прий-няті після 1945 року, які поділено на такі підгрупи: а) нормативно-правові
7
акти повоєнної Німеччини до утворення ФРН та НДР (1945–1949 рр.); б) нормативно-правові акти Німеччини після її поділу до об’єднання (1949–1990 рр.); в) нормативно-правові акти об’єднаної Німеччини (1990–2010 рр.). Важливим джерелом дослідження були також судові акти – рішення і висновки ФКС ФРН та земельних конституційних судів, що містять норма-тивні положення, які є результатом тлумачення Основного Закону ФРН, а також окремі думки суддів ФКС та статистичні матеріали, що в комплексі створило умови для об’єктивного аналізу становлення і розвитку ФКС ФРН.
У підрозділі 1.3 «Методологічні засади дослідження» правову охорону конституції визначено як систему загальносоціальних заходів та спеціально-юридичних гарантій, які діють у сфері правотворчості та дотримання чинних норм, за допомогою яких забезпечується відносна стабільність конституції та реалізація її норм, а також припиняються й усуваються їх порушення (М. Ко-зюбра, З. Лунь, О. Мироненко, С. Пілюк, П. Стецюк, В. Шаповал та ін.). Центральним елементом правової охорони конституції в дисертації окреслено інститут конституційного контролю – передбачені законом на-глядово-контрольні заходи державних органів з метою забезпечення охорони конституції шляхом перевірки та оцінки відповідності нормативно-правових актів конституції і застосування належних юридичних засобів. Узагальнююче поняття, яке включає інституційно-функціональну ор-ганізацію конституційної юстиції в тій чи іншій країні, – вид органів, упов-новажених здійснювати нормо-контрольну функцію, зміст і обсяг їхньої ком-петенції, форми і види контролю, що можуть ними здійснюватись, у роботі визначено як модель конституційної юстиції. Сформована за європейською моделлю конституційного контролю, німецька конституційна юстиція значною мірою перейняла її типові риси – визнання окремих державних правових актів нечинними; повноваження спе-ціального конституційного органу щодо визнання нечинними певних дер-жавних актів на підставі їх неконституційності; прямий та випадковий ха-рактер розгляду конституційних питань; відсутність власної ініціативи зі сторони конституційних судів щодо здійснення судового конституційного контролю; зобов’язальний характер рішень конституційного суду.
Другий розділ «Становлення конституційної юстиції ФРН» скла-дається з трьох підрозділів. У підрозділі 2.1 «Історико-правові передумови становлення конституційної юстиції Німеччини» досліджено зародження конституційної юстиції, яку в німецькій історії права вбачають у різних за своєю правовою природою і часовими рамками інституціях. Аналіз дав змогу ідентифікувати елементи конституційної юстиції на ранніх етапах форму-вання німецької держави, задовго до створення сучасних конституційних судів ФРН (Верховний суд держави (нім. königliches Hofgericht) ХІІ ст.; ауст-реґальні суди Німеччини ХІV ст.; утворені в 1495 р. Імперський камеральний суд (нім. Reichskammergericht) та Імперська надвірна рада (нім. Reichshofrat) Священної Римської імперії німецької нації ХV ст., третейські суди утво-реного в 1815 р. Німецького Союзу.
8
Разом з тим, у роботі звернено увагу на те, що перші реальні кроки в напрямі створення вищого конституційного суду Німеччини було зроблено лише 1849 року, із прийняттям Франкфуртської Конституції Німецької ім-перії, яка передбачила норми щодо конституційного судочинства у формі Імперського суду Німеччини як найвищого судового органу в системі роз-поділу гілок влади, який так і не розпочав своєї діяльності. Мало ефективною була й створена після проголошення Веймарської рес-публіки (1919–1933) спеціальна Державна судова палата, яка попри подіб-ність до сучасного Конституційного суду не була незалежною як вищий кон-ституційний орган і співпрацювала з Вищим державним судом в Лейпцігу. Занепад демократичної республіки в Німеччині та побудова Гітлером диктатури в 1933 р. означали нехтування принципом поділу державної влади аж до завершення Другої свтової війни в 1945 р., а разом з цим і припинення будь-якого контролю за дотриманням конституції з боку конституційного судочинства. У підрозділі 2.2 «Формування законодавства про конституційну юс-тицію ФРН» описано процес законодавчого урегулювання конституційної юстиції ФРН. Після поразки у Другій світовій війні, в умовах політичної та економічної кризи, в Німеччині приступили не лише до розробки нової конституції, але й до створення конституційної юстиції, яка контролювала б дотримання норм конституції. Особливістю зазначеного періоду стало формування інституту конституційного контролю спочатку в землях, а потім на федеральному рівні. Відчутний вплив на цей процес мало англо-американське бачення конституційної юстиції. Створення органів конституційної юстиції Німеччини проходило в два етапи. На першому, під час обговорення проектів конституції, вирішувалось питання про доцільність створення відповідного земельного конституційного суду. На другому етапі питання порядку формування і повноважень консти-туційних судів випрацьовували в ході широких дискусій із подальшим прий-няттям відповідних законів. Протягом наступних років (від двох до семи) було сформовано більшість земельних конституційних судів. Генеза земельного конституційного правосуддя Німеччини значною мірою зумовлена їхньою конституційною історією. Залежно від особливостей цієї історії, конституції і суди земель ФРН можна поділити на три групи. До першої належать землі, конституції яких набули чинності до прийняття Ос-новного Закону ФРН (1949), а конституційні суди виникли раніше ніж ФКС (1951). Відповідно, вони стали взірцями для федеральної законотворчості і державного будівництва (Баварія, Гессен, Рейнланд-Пфальц і Бремен). Другу групу формують землі, які прийняли свої конституції і засну-вали конституційні суди після набуття чинності Основним Законом, але до об’єднання Німеччини. Вони орієнтуються на Основний Закон і ФКС (Північний Рейн-Вестфалія, Гамбурґ, Баден-Вюртемберґ, Саар, Шлезвіґ-Гольштайн і Нижня Саксонія).
9
До третьої групи належать «нові» федеральні землі (Бранденбурґ, Сак-сонія, Саксонія-Ангальт, Мекленбург-Передня Померанія, Тюрингія і Бер-лін). Вони прийняли свої конституції і створили конституційні суди вже після об’єднання Німеччини, на основі більш ніж сорокарічного конститу-ційного досвіду країни. Зовсім по-іншому формували конституційну юстицію у НДР. Її кон-ституція 1949 року передбачала створення Конституційного комітету Народної палати для перевірки конституційності законів республіки та відповідності до них земельних законів і розгляду конституційних спорів між республікою і землями. Однак комітет не відігравав жодної реальної ролі в цьому процесі, а з 1952 року, після ліквідації земельного поділу, розгляд таких спорів більше не передбачався. Конституційні суди у східних землях Німеччини були створені аж після її об’єднання з ФРН. Окрім конституційного судочинства для окремих земель, паралельно обговорювалось питання прийняття нової конституції і створення Феде-рального Конституційного Суду, який мав би широкі повноваження з її захисту. У 1949 р., на основі Франкфуртської Конституції 1849 р., Парламент-ська рада ФРН прийняла Основний Закон ФРН, який через поділ Німеч-чини на Східну і Західну отримав відповідну назву, приймався не плебіс-цитом, а на Народних представницьких зборах у двох третіх німецьких земель. Автор наголошує, що в умовах розділеної Німеччини цей досвід повністю виправдав себе, бо залишив відкритою можливість приєднання східних земель, що й відбулось у 1990 р. Основний Закон закріпив у ст. 92–94 порядок створення, завдання і склад ФКС ФРН. Усі деталі щодо його діяльності містив перший у німецькій історії Закон «Про ФКС», який набув чинності в 1951 р. У вересні цього ж року ФКС ФРН розпочав свою роботу в м. Карлсруе, де працює і досі. У підрозділі 2.3 «Особливості розвитку конституційної юстиції ФРН» наголошено, що формування дворівневої конституційної юстиції ФРН вели-кою мірою зумовлене особливостями історичного розвитку Німеччини. Значну роль на різних етапах цього процесу відіграв німецький федералізм, який формувався протягом тривалого історичного періоду і мав загалом позитивний вплив на забезпечення німецької єдності. Попри всю критику щодо зумовле-ного ним послаблення німецької держави, її розпорошеності внаслідок федера-тивного устрою, завдяки ідеї федералізму ця держава витримала випро-бовування часом і змогла пережити численні політико-правові трансформації.
Організація ФРН за федеративним принципом закріплена у ст. 20 Ос-новного Закону. З принципу федеративної держави випливає висновок про подвійну державну якість цілої держави і членів федерації. Відповідно, сферу конституційної юстиції формують окрім ФКС земельні конституцій-ні суди. Наявність подвійної конституційної юстиції створює певні проб-леми, які стосуються, з одного боку, співвідношення між Основним Законом і земельними конституціями, а з іншого – федеральної та земельної консти-туційної юстиції. Тим цікавішим видається, на думку автора, досвід Ні-
10
меччини у побудові гармонійних стосунків між федеральною та земельною конституційною юстицією. Суб’єкти сучасної німецької федерації – її землі – це держави, які самостійно реалізують всю повноту державної влади за межами повнова-жень федерації. Повноваження земель конституційно визнаються федераці-єю і не можуть бути нею скасовані. Конституційний устрій, який землі хоч і встановлюють самостійно, має відповідати принципам республіканської, демократичної і соціальної правової держави (ст. 28 Основного Закону). Органом прямого представництва земель на федеральному рівні є Верхня палата парламенту – Бундесрат, що складається з членів урядів земель, які представляють узгоджену позицію землі. До третього розділу «Роль конституційної юстиції ФРН у роз-витку німецької державної та правової традиції» ввійшли два підрозді-ли. У підрозділі 3.1 «Федеральний Конституційний Суд та земельні кон-ституційні суди у системі державної влади ФРН» з’ясовано місце Феде-рального Конституційного Суду та земельних конституційних судів у системі державної влади ФРН. Аналіз дав автору підстави для висновку про подвійну правову природу ФКС і земельних конституційних судів та їхнє особливе становище в судовій системі ФРН в цілому. ФКС є судовим органом, який вирішує конфлікти в формі судового процесу. По відношенню до інших конституційних органів він виступає не-залежним органом державної влади. Фактичне оформлення спеціального статусу ФКС стало результатом узагальнення історичного досвіду консти-туційної юстиції Німеччини і свідомого прагнення Суду забезпечити до-тримання усіма органами державної влади Основного Закону. Основний Закон ФРН і Закон про ФКС передбачили особливий по-рядок його формування – виключно парламентським шляхом, на відміну від інших держав, де використовується змішаний принцип, і у виборі суд-дів бере участь кілька органів державної влади. У ФРН як парламентській республіці такий порядок формування складу Конституційного Суду свід-чить про послідовне проведення принципу парламентаризму. Сучасні критерії організації діяльності ФКС ФРН сформувались у результаті його перманентного самовдосконалення. Попри велике наван-таження, Суд скоротив кількість суддів кожного Сенату до восьми. Разом з тим, наявність двох Сенатів із чітко регламентованими повноваженнями, які також зазнали низки змін, з метою гармонізації навантаження, за-безпечила злагоджену роботу ФКС і гарантувала його своєчасну реакцію на потреби суспільно-політичного життя країни. Задля покращення якості суддівського корпусу ФКС було внесено низку змін до законодавства, які за допомогою впровадження обмеження терміну перебування суддів на посаді та заборони повторного обрання створили сприятливі передумови для постійного оновлення складу ФКС.
Організація конституційних судів земель ФРН спрямована на опти-мальні підбір, гармонізацію і використання кадрового складу, раціональне
11
використання фінансових ресурсів, максимальну відповідність вимогам ча-су та, насамперед, контроль за дотриманням норм конституції. У підрозділі 3.2 «Вплив конституційної юстиції на становлення пра-вової держави у ФРН» зазначено, що Федеральний Конституційний Суд Ні-меччини наділений широкими повноваженнями, які створюють передумови для успішної реалізації ним головного завдання – правової охорони Основного Закону ФРН. Перелік компетенцій ФКС засвідчує як украй популярні, тради-ційно присутні у німецькому конституційному судочинстві повноваження (спори між федерацією та землями), так і повноваження, які вже давно не реалізуються на практиці або ніколи не здійснювались (висунення обвину-вачення проти Федерального Президента або суддів), проте всі вони отримали ретельне опрацювання і в законодавстві, і в науковій літературі ФРН.
Вирішення спорів між федеральними конституційними органами на-лежить у конституційному судочинстві Німеччини до основних завдань, на відміну від більшості країн із конституційною юстицією, де такий вид пов-новажень відсутній. Закріплення у конституційній нормі цього повнова-ження ФКС підтвердило вирішальну роль Основного Закону в процесі гар-монізації взаємин між усіма органами державної влади Німеччини. Вирішення спорів між федерацією і землями як одне з найдавніших повноважень у традиції німецької конституційної юстиції сьогодні майже втратило своє практичне значення, однак наявність механізму вирішення по-тенційних конфліктів, особливо в руслі процесів зміцнення конституційної автономії земель ФРН автор розглядає як важливий інструмент забезпечен-ня рівноваги між конституційними органами земель і федерації. Повноваження ФКС зі здійснення судового нормоконтролю хоч і ство-рює певну конкуренцію пріоритету народного представництва, яке випрацьо-вує і приймає більшістю голосів закони, але надає перевагу не диктатурі біль-шості чи окремої особи, а верховенству конституції. Наявність у компетенції ФКС додаткових повноважень жодним чи-ном не промовляє на користь поступової відмови від них, а радше підтвер-джує повне, системне і концептуально цілісне законодавче регулювання повноважень ФКС ФРН. Із положення про федеративний устрій ФРН випливає подвійний державний статус федерації і земель. Відповідно до Основного Закону ФРН за кожною із земель закріплено право на конституційну автономію, тож окрім ФКС до правової охорони конституції долучаються земельні конституційні суди. В процесі свого становлення ФКС вдалося не лише відстояти право на самостійність і незалежність щодо інших конституційних органів феде-рації, але й сприяти всією своєю діяльністю формуванню конституційного простору федерації і земель.
Розділ 4 «Історико-правовий досвід конституційного судочин-ства ФРН» містить два підрозділи. У підрозділі 4.1 «Практика конститу-ційного судочинства у ФРН (1951–2010 рр.)» проаналізовано діяльність Федерального Конституційного суду та земельних конституційних судів
12
ФРН з 1951 по 2010 рр. Становлення конституційної юстиції ФРН відбува-лось у складних умовах політичної боротьби, коли конкуруючі партії намага-лись використати усі можливі законні, а інколи й незаконні методи впливу на ФКС. Потрібно віддати належне суддям ФКС, які завжди залишались на боці конституції і її охорони та зуміли довести і політичним партіям, і гро-мадськості свою політичну незаанґажованість і об’єктивність. Це стосується історичних рішень ФКС у контексті дискусії про денацифікацію, принципи рівності між чоловіком і жінкою, право вільного вибору професії, свободу слова та ін. Саме тому серед переважної більшості громадян Німеччини сьо-годні панує високий рівень довіри до ФКС (79% станом на 2014 р.). Історико-правовий досвід діяльності ФКС засвідчує, що попри неве-ликий відсоток позитивно вирішених справ, сама можливість вирішення кон-ституційних спорів у незалежному федеральному суді створила надійну пе-редумову для рівноправних стосунків між усіма гілками державної влади, конституційними органами, державою і громадянином. Розгляд спору між політичними партіями щодо створення Збройних Сил ФРН у 1952 р. підтвердив політичну і юридичну самостійність ФКС. Попри неодноразові спроби тиску і з боку правлячої, і з боку опозиційної партій, Суд не дозволив учасникам процесу маніпулювати його ходом. У пе-ріод становлення ФКС і Федеративної Республіки Німеччина загалом – це стало для інших конституційних органів федерації та земель потужним сиг-налом, який мав застерегти їх від подальших спроб недооцінки чи тиску на Суд. Неупереджений підхід ФКС під час розгляду справи мав, зрештою, наслідком для країни те, що 1954 року в Парижі було прийнято рішення про вступ ФРН до НАТО з національною армією, Німеччина отримала майже повноцінний суверенітет, а статус окупаційної зони було ліквідовано. Рішення ФКС у справах щодо заборони політичних партій 1952 та 1956 рр. відіграли історичну роль в утвердженні конституційного ладу Німеччини. Воно нелегко далося Суду, бо потрібно було зробити вибір між захистом вільного характеру політичного процесу шляхом сприяння діяльності політичних партій чи захистом вільного демократичного ладу шляхом перешкоджання недемократичному розвитку політичних партій. У своєму рішенні ФКС зафіксував фундаментальні роздуми Суду щодо понять вільного демократичного суспільного ладу та демократії, а діяльність не-конституційних партій визнав незаконною. Низка інших рішень ФКС закріпила чинність основних прав у тлу-маченні та застосуванні й тих правових норм, що регулюють взаємовідно-сини між громадянами держави, де теж повинні враховуватись ціннісні критерії, визначені основними правами. Конституційний Суд підтвердив своє право демонстрації усім органам державної влади, включно з судами загаль-ної юрисдикції, специфічної цінності, втіленої в основному праві вільної демократії, та встановлення конституційно-правового балансу між правом і законами.
13
У підрозділі 4.2 «Федеральний Конституційний Суд у механізмі захисту прав людини» особливу увагу звернено на теоретико-правові на-дбання ФКС ФРН, випрацювані під час прийняття рішень по конститу-ційних скаргах, які автор вважає ефективним механізмом забезпечення ос-новних прав і свобод особи, що сприяє розвитку конституційно-правових засад демократії і піднімає на новий рівень можливість участі кожного в процесі розбудови держави. Захист основних прав, які ФКС визнав обов’язковими для законодав-чої, виконавчої та судової влади як безпосередньо діюче право, належить до пріоритетних завдань ФКС. Водночас зловживання цими правами з метою усунення вільного демократичного ладу Суд вважає підставою для їх позбавлення. Таке рішення на користь захисту демократії є одним із спо-собів забезпечення її дієвості. Комплексне дослідження тематики консти-туційних скарг та процедури їхнього розгляду ФКС ФРН може слугувати предметом подальших історико-правових досліджень.