БЕРНАЦЬКА Наталія Іларіонівна. ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СОЦІАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

Короткий опис

БЕРНАЦЬКА Наталія Іларіонівна. Назва дисертаційної роботи: "ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СОЦІАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ"

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
Кваліфікаційна наукова
праця на правах рукопису
БЕРНАЦЬКА НАТАЛІЯ ІЛАРІОНІВНА
Прим. № ____
УДК 349.2
ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СОЦІАЛЬНОГО
ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ
12.00.05 – трудове право;
право соціального забезпечення
(081 – Право)
Подається на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей,
результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне
джерело
____________________________
(підпис, ініціали та прізвище здобувача)
Науковий консультант
доктор юридичних наук, професор
академік НАПрН України
Іншин Микола Іванович
Київ – 2018

ЗМІСТ
ВСТУП.................................................................................................................4
РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
СОЦІАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ В
УКРАЇНІ............................................................................................................20
1.1 Методологія дослідження правового регулювання соціального
забезпечення публічної служби в Україні......................................................20
1.2 Сутність соціального забезпечення публічної служби в Україні...........35
1.3 Генезис правового регулювання соціального забезпечення публічної
служби на території України............................................................................72
Висновки до Розділу 1.....................................................................................97
РОЗДІЛ 2 ПРИНЦИПИ, ЗАВДАННЯ, ФУНКЦІЇ ТА ГАРАНТІЇ
ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СОЦІАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ................................................................................102
2.1 Класифікація принципів правового регулювання соціального
забезпечення публічної служби.....................................................................102
2.2 Завдання та функції правового регулювання соціального забезпечення
публічної служби.............................................................................................121
2.3 Гарантії правового регулювання соціального забезпечення публічної
служби..............................................................................................................144
Висновки до Розділу 2...................................................................................160
РОЗДІЛ 3 ЗМІСТ ПРАВОВОВІДНОСИН У СФЕРІ СОЦІАЛЬНОГО
ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ..............................................165
3.1 Особливості правовідносин у сфері соціального забезпечення публічної
служби в Україні.............................................................................................165
3.2 Елементи правовідносин у сфері соціального забезпечення публічної
служби..............................................................................................................182
3
3
3.3 Специфіка виникнення, розвитку та припинення правовідносин у сфері
соціального забезпечення публічної служби в Україні...............................192
3.4 Структура соціального забезпечення публічної служби.......................211
Висновки до Розділу 3...................................................................................233
РОЗДІЛ 4 ТЕОРЕТИЧНІ ТА ПРАКТИЧНІ ПРОБЛЕМИ
ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СОЦІАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ.........................................................238
4.1 Проблеми понятійно-категоріального апарату соціального
забезпечення публічної служби.....................................................................238
4.2 Проблеми забезпечення окремих видів соціального забезпечення
публічної служби.............................................................................................263
4.3 Проблеми соціального забезпечення окремих категорій працівників
публічної служби в Україні............................................................................282
Висновки до Розділу 4...................................................................................297
РОЗДІЛ 5 НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ПРАВОВОГО
РЕГУЛЮВАННЯ СОЦІАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПУБЛІЧНОЇ
СЛУЖБИ........................................................................................................303
5.1 Тенденції розвитку правового регулювання соціального забезпечення
публічної служби за національним законодавством....................................303
5.2 Зарубіжний досвід правового регулювання соціального забезпечення
публічної служби: пропозиції щодо запозичення в Україну......................324
Висновки до Розділу 5...................................................................................343
ВИСНОВКИ...................................................................................................351
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ...................................................364
ДОДАТКИ.......................................................................................................403

Список літератури

ВИСНОВКИ
У дисертаційному дослідженні здійснено теоретичне узагальнення й
нове вирішення наукової проблеми, яка полягала в тому, щоб на підставі
аналізу чинного національного й зарубіжного законодавства розкрити
теоретичні та практичні проблеми правового регулювання соціального
забезпечення публічної служби, а також розробити пропозиції щодо їх
вирішення. За результатами дослідження сформульовано нижченаведені
основні висновки.
1. Публічною службою є особливий вид професійної діяльності осіб,
які обіймають посади в органах державної влади та місцевого
самоврядування, що включає адміністративну, спеціалізовану та
громадську служби, у тому числі суддівську, прокурорську, військову,
дипломатичну тощо.
2. Соціальним забезпеченням публічної служби в Україні є
організаційно-правова діяльність держави щодо встановлення соціальних і
юридичних гарантій та розробки соціально-економічних заходів
матеріального забезпечення, соціального утримання, обслуговування осіб,
надання медичної допомоги тощо, яка має компенсаційний характер та
спрямовується на забезпечення умов для задоволення базових потреб
публічного службовця як громадянина й професіонала і членів його сім’ї з
метою встановлення гідного рівня їх життя.
3. Здійснене дослідження засвідчило, що у процесі своєї еволюції
правове регулювання соціального забезпечення публічної служби в
Україні пройшло наступні етапи розвитку:
І етап (1917–1918 рр.) – етап Української Народної Республіки.
Даний період часу виділено окремо, оскільки вже тоді соціальне
забезпечення публічної служби об’єктивно існувало, регулювалось
нормами російського права, а законодавцем здійснювались невдалі спроби
352
352
щодо його реформування. Проте сам інститут характеризувався наявністю
предметних ознак, які не були притаманними жодному історичному
періоду;
ІІ етап (1918 р.) – етап Української Держави. Незважаючи на її
короткотривале існування, законодавець Української Держави встиг
прийняти чимало рішень, які дозволили сформувати повноцінний інститут
соціального забезпечення публічної служби. Було прийнято ряд
нормативно-правових актів, створено дієву систему заходів соціального
забезпечення, які суттєво відрізняли публічних службовців від робітників;
ІІІ етап (1918–1991 рр.) – етап Української Соціалістичної Радянської
Республіки (Української Радянської Соціалістичної Республіки).
Незважаючи на тривалі хронологічні рамки, цей період характеризується
незначною кількістю подій, що вплинули на розвиток досліджуваного
інституту. Передусім варто вказати на відсутність юридично
встановленого інституту державної служби. Службовці фактично були
зрівняними у правах із робітниками у питаннях соціального забезпечення.
Проте все ж існували окремі відмінності, які, передусім, полягали в
існуванні розгалуженої системи заходів заохочення;
ІV етап (1991 р. – до сьогодення) – етап незалежної України. Даний
етап запропоновано розподілити на декілька підетапів, враховуючи
масштабність законодавчої еволюції протягом зазначеного часу:
1) 1993–2001 рр. – створення засад для розбудови публічної служби,
встановлення виключного переліку заходів соціального забезпечення
публічних службовців;
2) 2001–2012 рр. – удосконалення правового регулювання інституту
публічної служби шляхом прийняття підзаконних нормативних актів, а
також подальшого розроблення нових програм та концепцій;
3) 2012 р. – наші дні. Це останній підетап, який характеризується
прийняттям Стратегії державної кадрової політики на 2012–2020 роки,
353
353
згідно з якою і відбувається реформування законодавства про соціальне
забезпечення публічної служби впродовж останніх п’яти років.
4. До загальних принципів соціального забезпечення публічної
служби належать такі: 1) принцип колективності – поширення соціального
забезпечення на усіх громадян, прийнятих у встановленому порядку на
посади публічної служби; 2) принцип централізованості – здійснення
забезпечення за рахунок державних засобів: Державного бюджету України
та спеціальних фондів, наприклад, таких як Фонд соціального страхування
від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань
України; 3) принцип базовості – публічним службовцям забезпечується
мінімальний рівень їх потреб з метою встановлення гідного рівня їх життя
та конкурентоздатності держави на ринку праці.
До групи спеціальних принципів віднесено наступні принципи:
1) принцип незалежності – соціальне забезпечення спрямовується на
попередження використання публічними службовцями свого професійного
становища для незаконного збагачення; 2) принцип балансу інтересів
держави та публічного службовця – реалізація окремих видів соціального
забезпечення потребує запровадження державою спеціальних програм; 3)
принцип диференціації – окреме виділення в межах досліджуваного
інституту соціального забезпечення державних службовців, працівників
прокуратури, поліції, дипломатичної служби, суддів, військовослужбовців
тощо; 4) принцип компенсаційності – форми соціального забезпечення
публічної служби встановлюються у зв’язку з професійними економічними
обмеженнями щодо таких категорій осіб; 5) принцип сімейності – у сфері
публічної служби соціальне забезпечення здійснюється не лише щодо
публічних службовців, але й членів їх сімей.
5. Завданнями правового регулювання соціального забезпечення
публічної служби в Україні є наперед запланований обсяг роботи щодо
реального здійснення мети соціального забезпечення у сфері
354
354
соціального обслуговування публічних службовців, що одержав
регламентацію у встановленому законом порядку та неодмінно має бути
виконаним.
До завдань правового регулювання соціального забезпечення публічної
служби в Україні варто віднести наступні: 1) задоволення базових потреб
публічного службовця як громадянина й професіонала та членів його сім’ї;
2) вирівнювання особистих доходів працівників державного та приватного
сектора; 3) підтримання особливого соціального статусу публічних
службовців.
6. Основу спеціальних гарантій правового регулювання соціального
забезпечення публічної служби в Україні складають наступні групи
заходів: 1) матеріальні; 2) побутові; 3) професійні; 4) пенсійні; 5)
реабілітаційні; 6) рекреаційні; 7) ритуальні; 8) компенсаційні; 9) охоронні.
7. До ознак правовідносин у сфері соціального забезпечення
публічної служби віднесено наступні: 1) правові відносини у сфері
соціального забезпечення публічної служби є вольовими суспільними
відносинами; 2) правові відносини у сфері соціального забезпечення
публічної служби є індивідуалізованими суспільними відносинами; 3)
правовідносини у сфері соціального забезпечення публічної служби –
особливий різновид суспільних відносин у сфері соціального
забезпечення; 4) правові відносини у сфері соціального забезпечення
публічної служби виникають на підставі норм Законів України «Про
державну службу», «Про прокуратуру», «Про Національну поліцію»,
«Про дипломатичну службу», «Про судоустрій і статус суддів», «Про
соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей»
тощо. Норми зазначених нормативно-правових актів передбачають
умови виникнення, зміни та припинення правовідносин у даній сфері;
5) правові відносини у сфері соціального забезпечення публічної служби
355
355
характеризуються особливою метою, відмінною від усіх інших категорій
працівників.
8. До ознак суб’єктивного права як елемента правовідносин у сфері
соціального забезпечення публічної служби в Україні віднесено такі:
1) суб’єктивне право є критерієм можливої поведінки публічного
службовця, яким публічний службовець може як скористатися, так і
відмовитися від його використання; 2) зміст суб’єктивного права
публічного службовця встановлюється у нормах законодавства; 3)
наявність у публічного службовця суб’єктивного права повинна
забезпечуватись обов’язком держави його реалізувати.
До ознак юридичного обов’язку як елемента правовідносин у сфері
соціального забезпечення публічної служби в Україні належать наступні:
1) юридичний обов’язок виникає на підставі вимог правових норм; 2) він
встановлюється в інтересах індивідуально визначеної сторони; 3) у
зобов’язаної сторони відсутня можливість вибору поведінки.
9. Права та обов’язки суб’єктів правовідносин у сфері соціального
забезпечення публічної служби тісно пов’язані між собою. Специфіка
змісту правовідносин у сфері соціального забезпечення публічної служби
полягає в тому, що суб’єктивному праву публічного службовця чи членів
його сім’ї на отримання певного передбаченого законом виду соціального
забезпечення кореспондує обов’язок компетентного органу надати таке
забезпечення за наявності передбачених нормами права умов та звернення
відповідного суб’єкта.
10. Юридичні факти у аспекті виникнення, розвитку та
припинення правовідносин у сфері соціального забезпечення публічної
служби в Україні – це конкретні життєві обставини, умови і факти, що
виражаються у формах дії компетентних суб’єктів та закріплюються у
гіпотезах норм Законів України «Про державну службу», «Про
прокуратуру», «Про Національну поліцію», «Про дипломатичну
356
356
службу», «Про судоустрій і статус суддів», «Про соціальний і правовий
захист військовослужбовців та членів їх сімей», які є необхідними
умовами настання правових наслідків у вигляді виникнення, зміни або
припинення правових відносин у сфері соціального забезпечення
публічної служби та тягнуть за собою реалізацію суб’єктивних прав і
юридичних обов’язків отримувачами та надавачами соціального
забезпечення.
11. У контексті проблем понятійно-категоріального апарату
запропоновано в подальшому використовувати як у науці, так і у
відповідних законодавчих актах поняття «соціальне забезпечення»
замість понять «соціально-побутове забезпечення», «матеріальне
забезпечення», «правове забезпечення», оскільки воно найбільш
прийнятне для структурування правових норм, що регулюють соціальнозабезпечувальні відносини у сфері державної служби. У зв’язку з
відсутністю його законодавчого визначення у базовому Законі
запропоновано доповнити ст. 2 положеннями наступного змісту:
«Соціальне забезпечення державних службовців – це система
передбачених законодавством гарантій та заходів соціальноекономічного характеру, які належать особі незалежно від встановленої
законодавством заробітної плати та заохочень у її структурі, спрямовані
на забезпечення гідного рівня життя, компенсації особливостей
службових обмежень, а також нівелювання чи пом’якшення соціальноекономічних ризиків, що можуть виникнути внаслідок
непередбачуваних обставин. Соціальне забезпечення включає в себе
матеріальну допомогу, житлове забезпечення, забезпечення додатковим
високим рівнем соціальних послуг, гарантії від непередбачуваних
обставин, а також захист та страхування у порядку системи
загальнообов’язкового пенсійного та соціального страхування».
357
357
12. У процесі дослідження проблем правового регулювання
реабілітаційного та рекреаційного соціального забезпечення публічних
службовців нами виділено його наступні проблеми:
1) несправедливість у правовому регулюванні реабілітаційного та
рекреаційного обслуговування різних видів публічних службовців;
2) відсутність медичного страхування публічних службовців,
запровадження якого могло б вирішити всі існуючі проблеми.
Розв’язання першої проблеми можливе шляхом законодавчого
зрівнювання у гарантіях усіх публічних службовців за рахунок або
повної ліквідації даних видів соціального забезпечення, або
встановлення єдиної норми для кожного із них. У разі прийняття Закону
України «Про публічну службу» пропонується закріпити у його змісті
таку норму: «Медичне обслуговування та санаторно-курортне лікування
публічних службовців та членів їхніх сімей. 1. Публічні службовці та
члени їх сімей, які проживають разом з ними, користуються медичним
обслуговуванням та санаторно-курортним лікуванням у порядку,
передбаченому Кабінетом Міністрів України. 2. Право на медичне
обслуговування та санаторно-курортне лікування зберігається за
публічними службовцями в разі виходу на пенсію або у відставку» або ж
встановити норму зазначеного змісту у чинних Законах України «Про
державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII, «Про прокуратуру» від
14.10.2014 № 1697-VII, «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 №
580-VIII, «Про дипломатичну службу» від 20.09.2001 № 2728-III, «Про
судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 № 1402-VIII, «Про соціальний
і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» від 20.12.1991
№ 2011-XII тощо, адаптуючи її зміст до конкретних категорій
працівників. Проте таке вирішення проблеми було б неактуальним у разі
запровадження медичного страхування публічних службовців.
358
358
Вирішення проблеми відсутності медичного страхування публічних
службовців можливе, на наш погляд, шляхом вчинення наступних дій:
1) прийняття Закону України «Про загальнообов’язкове державне
соціальне медичне страхування», про що вже не один рік ведеться мова як
на науковому рівні, так і на рівні законодавчої влади України. На сьогодні
існують проекти даного Закону, зміст яких цілком відповідає
європейським стандартам. Отже, реалізація даного напряму вирішення
проблеми найближчим часом є цілком вірогідною;
2) закріплення у майбутньому Законі України «Про публічну
службу» (у разі його ймовірного прийняття) або ж у чинних Законах
України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII, «Про
прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII, «Про Національну поліцію» від
02.07.2015 № 580-VIII, «Про дипломатичну службу» від 20.09.2001 №
2728-III, «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 № 1402-VIII,
«Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх
сімей» від 20.12.1991 № 2011-XII тощо статті наступного змісту: «Медичне
страхування публічного службовця. 1. Обов’язкове соціальне медичне
страхування суддів здійснюється відповідно до Закону України «Про
загальнообов’язкове державне соціальне медичне страхування».
13. Відзначено, що для правового регулювання соціального
забезпечення державної служби характерна наявність наступних проблем:
1) низький рівень соціального забезпечення даної категорії, який полягає у
тому, що в нормах Закону України «Про державну службу» закріплена
незначна кількість форм соціального забезпечення, особливо у порівнянні
із іншими видами публічної служби; 2) невирішеність загальних проблем
забезпечення окремих видів соціального забезпечення публічної служби,
проаналізованих нами у даній роботі. Першу проблему, враховуючи
тенденцію підвищення заробітної плати публічних службовців за рахунок
зменшення обсягу соціального забезпечення, можливо вирішити шляхом
359
359
збільшення обсягів матеріального забезпечення публічних службовців.
Повернення статей, присвячених соціальному забезпеченню державних
службовців, які складали зміст попередніх редакцій, до Закону України
«Про державну службу» наразі не є актуальним. Відповідно, проблеми
забезпечення окремих видів соціального забезпечення державної служби
вирішуються на загальних підставах, запропонованих нами у даній роботі.
14. Тенденція зменшення обсягу соціального забезпечення публічних
службовців як засобу забезпечення принципів рівності, справедливості та
свободи усіх громадян держави полягає у тому, що на сьогодні в нашій
державі відбувається поступове зрівнювання соціального забезпечення
публічних службовців з іншими категоріями працівників, незважаючи на
суттєві відмінності у трудових функціях, престижності та обмеженнях,
яких зазнають публічні службовці.
Тенденція звуження прав публічних службовців на соціальне
забезпечення під час прийняття нових норм та порушення встановлених
Конституцією України вимог до законотворчих процедур є однозначно
негативною і відрізняється від інших виділених нами тенденцій тим, що її
існування обумовлює обмеження публічних службовців у правах та
порушення норми статті 22 Конституції України, згідно з якою при
прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не
допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. На
практиці дана норма реалізовується способом, за якого звуження прав і
свобод особи має компенсуватись наданням інших прав та свобод.
Наприклад, звуження обсягу соціального забезпечення суддів
компенсується підвищенням їх матеріального забезпечення. Проте у
деяких сферах, зокрема у сфері соціального забезпечення
військовослужбовців, такі обмеження не компенсуються взагалі.