АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ РОЗВИТКУ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В СУЧАСНІЙ УКРАЇНІ

Короткий опис

ОДЕСЬКА НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ

на правах рукопису

УДК 35[477]

ПАНОВА НАТАЛЯ СЕРГІЇВНА

Адміністративно-правові засади розвитку державного управління в сучасній Україні

за спеціальністю 12.00.07 адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Дисертація

на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Науковий керівник

Ківалов Сергій Васильович

доктор юридичних наук, професор

О д е с а - 2008

ВСТУП

Актуальність теми. Планомірний рух України до практичного втілення ідеалів демократії та правової держави зумовлює надзвичайну важливість та підвищену актуальність проблем, що пов'язані з реформуванням як системи державного управління в Україні в цілому, так і змінами на рівні виконавчої влади. Сьогодні робляться спроби дещо відсунути на другорядні позиції науку адміністративного права від аналізу та фундаментального осмислення цих доленосних для країни питань, підмінивши її загальними і далеко не завжди коректними з юридичної точки зору міркуваннями щодо організації виконавчої влади.

З огляду на це, видається необхідним та актуальним акцентувати увагу на тій винятковій ролі, яку відіграють адміністративне право та юридична наука в процесі дослідження державного управління в Україні та його розвитку, а також у ході наукового забезпечення і практичного втілення концепції адміністративної реформи. Відносне послаблення впливу науки адміністративного права на процеси розвитку державного управління спричинило уповільнення адміністративної реформи, яке спостерігалося протягом останніх років. Наголошуючи на актуальності дослідження адміністративно-правових засад розвитку державного управління в Україні, необхідно зазначити, що сьогодні дедалі впливовішим фактором реформування державного управління виявляється саме правова складова, пов'язана із формуванням відповідної нормативно-правової бази для будь-яких організаційних чи функціональних змін у системі виконавчої влади.

Актуальність дослідження зумовлюється й низкою причин практичного характеру.

По-перше, наукове супроводження адміністративної реформи вважається пріоритетним завданням для вітчизняної юридичної науки в процесі практичного запровадження адміністративної реформи та змін у системі державного управління.

По-друге, отримані у ході дисертаційного дослідження висновки, безумовно, сприятимуть практичній законодавчій та нормотворчій діяльності у галузі адміністративно-правового забезпечення розвитку державного управління в Україні.

По-третє, процес адміністративно-правового впливу на відносини державного управління виявляє свій прямий зв'язок не тільки з практикою функціонування органів виконавчої влади та їх посадових осіб, а й з практичною реалізацією змін, що покликані підтвердити перехід до нової моделі організації та функціонування виконавчої влади в Україні.

Проблематика адміністративно-правової реформи в контексті реформування державної влади і державного управління в Україні досліджувалася у працях таких фахівців, як: В. Авер'янов, О. Андрійко, О. Батанов, Л. Біла, Ю. Битяк, Л. Воронова, Н. Воротіна, В. Гаращук, 3. Гладун, І. Голосніченко, Є. Додін, С. Дубенко, I Залюбовська, Н. Ісаєва, Д. Калаянов, Р. Калюжний, С, Ківалов, Л. Кисіль, В. Коваленко, І. Коліушко, В. Колпаков, А. Комзюк, Б. Кормич, Т. Костецька, Ю. Крегул, О. Крупчан, Є. Кубко, О. Марцелян, В. Нагребельний, В. Настюк, Н. Нижник, М. Орзіх, О. Пасенюк, I. Пахомов, Ю. Педько, О. Петришин, В. Полюхович, М. Пухтинський, О. Рябченко, Н. Саніахметова, В. Сіренко, М. Тищенко, Ф. Фіночко, О. Фрицький, О. Харитонова, В. Цветков, Ю. Шемшученко, М. Якимчук.

Незважаючи на це, проблематика комплексного аналізу адміністративно-правових засад розвитку державного управління в Україні досі потребує свого змістовного аналізу. З огляду на вищенаведені аргументи актуальності теми дисертаційної роботи, є необхідним здійснити окреме дослідження, яке безпосередньо висвітлило б адміністративно-правові засади розвитку державного управління в сучасній Україні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі адміністративного і фінансового права Одеської національної юридичної академії й узгоджена з програмою підготовки та виконання дисертаційних досліджень у галузі адміністративного права. Тема дисертаційного дослідження є частиною комплексної науково-дослідницької теми Одеської національної юридичної академії "Правові проблеми становлення і розвитку сучасної української держави" (державний реєстраційний номер 010Ш001195). Напрям дисертаційного пошуку органічно пов'язаний із визначеними в Концепції розвитку законодавства про державну службу (затверджена Указом Президента України № 140/2006 від 20.02.2006 р.) шляхами науково-юридичного забезпечення проведення адміністративної реформи в Україні.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є поглиблення теоретичної характеристики і визначення змісту адміністративно-правових засад розвитку державного управління в сучасній Україні. При застосуванні властивого для науки адміністративного права визначення поняття державного управління увага концентрується переважно на адміністративно-правовому вимірі проблематики державного управління, що дає змогу реалізовувати науковий пошук у відповідності до визначеної мети.

Досягнення поставленої мети зумовлює необхідність вирішення низки конкретних завдань:

проаналізувати теоретичну і джерельну бази адміністративно-правових засад державного управління, виявити основні підходи в сучасній науці адміністративного права щодо визначення змісту поняття "державне управління", охарактеризувати методологічні підходи до аналізу впливу адміністративного права на розвиток державного управління;

визначити теоретичну основу аналізу процесів правового регулювання відносин державного управління з точки зору науки адміністративного права, окреслити основні напрями впливу адміністративного права на розвиток і вдосконалення системи відносин державного управління;

дослідити найбільш значущі проблеми адміністративно-правового регулювання статусу суб'єктів державного управління, обґрунтувати правомірність застосування принципів демократизації не лише стосовно державного управління як такого, а й стосовно системи адміністративного права;

розкрити значення адміністративної реформи для вдосконалення системи виконавчої влади, окреслити конкретні кроки нормотворчого та законотворчого характеру щодо сприяння реалізації заходів адміністративної реформи, дослідити адміністративно-правові засади реформування державної служби в загальному процесі розвитку державного управління в Україні;

проаналізувати адміністративно-правові засади забезпечення законності в державному управлінні з точки зору утвердження принципу верховенства права та визнання незаперечної цінності прав і свобод людини та громадянина;

дослідити специфіку державного контролю у сфері виконавчої влади як одного з головних елементів реформування системи державного управління, запропонувати конкретні законодавчо-адміністративні дії щодо підвищення ефективності функціонування системи державного контролю;

обґрунтувати роль адміністративно-правового забезпечення громадського контролю над виконавчою владою та її посадовими особами в контексті розвитку державного управління в сучасній Україні.

Об'єктом дослідження є вітчизняна система державного управління, врегульована нормами адміністративного права, та процес її розвитку відповідно до напрямків адміністративної реформи в Україні.

Предметом дослідження є адміністративно-правові засади розвитку державного управління в сучасній Україні.

Методи дослідження. Основним методом дисертаційного дослідження став широко застосовуваний в науці сучасного адміністративного права метод комплексного аналізу правових явищ. Цей метод допоміг повно й системно побачити складний процес реформування державного управління в Україні, не редукуючи його до тих чи інших галузевих змін на рівні організації виконавчої влади, державної служби, управління державною службою, забезпечення прав громадян у державному управлінні тощо.

Успішність і результативність дослідження залежали водночас від адекватного застосування й інших загальнонаукових методів - компаративного, методів аналізу та синтезу юридичного матеріалу, структурного, функціонального.

Компаративний метод було застосовано як для порівняння адміністративного законодавства України та інших держав, так і для аналізу тих пропозицій, що нині висуваються у сфері нормативного забезпечення адміністративної реформи в Україні. Завдяки методам аналізу та синтезу юридичного матеріалу було висвітлено специфіку адміністративно-правових відносин та впливу норм адміністративного права на їх розвиток, в результаті чого було отримано цілісну картину реформування адміністративного права в Україні. Структурний метод дав змогу як відтворити внутрішню структуру процесу систематизації законодавства у галузі адміністративного права, так і дослідити ті об'єктивні зміни, що мають місце в системі виконавчої влади України. Функціональний метод дозволив представити специфіку функціонального впливу правових норм на розвиток управлінських відносин, удосконалення системи виконавчої влади і державного управління, організацію і розвиток інституту державної служби, забезпечення законності в державному управлінні.

Застосування зазначених методів та орієнтація на наукові принципи системності, конкретності, об'єктивності, послідовності, цілісності, доведеності висновків дозволило адекватно висвітлити всі аспекти теми дисертаційного дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів. В дисертації вперше здійснено системний аналіз адміністративно-правових засад розвитку державного управління, охарактеризовано теоретичні та практичні підвалини адміністративно-правового забезпечення процесу реформування державного управління в Україні, запропоновано конкретні напрями вдосконалення адміністративного законодавства як основного засобу демократичної трансформації системи виконавчої влади. Науковий внесок цього дослідження полягає в такому:

уперше:

в сучасній українській юридичній літературі систематизовано й узагальнено основні підходи в науці адміністративного права щодо визначення сутності державного управління, а також науково-теоретичної інтерпретації тих змін, що нині відбуваються в Україні в системі виконавчої влади, запропоновано нові аргументи в обґрунтуванні провідної ролі адміністративного права в процесі розвитку системи державного управління, завдяки якому на нормативно-юридичному рівні встановлюються та регулюються як внутрішньо-, так і зовнішньоуправлінські відносини;

наведено авторські аргументи стосовно висновку про те,, що загальна зміна парадигми державного управління та перенесення акцентів у сфері адміністративного права на регулювання різноманітних взаємостосунків між органами державного управління і приватними особами щодо забезпечення умов для ефективної реалізації і захисту належних громадянам прав, свобод і законних інтересів не повинна тлумачитись як відмова від тієї визначальної ролі, яку відіграє адміністративне право в регулюванні державного управління;

обґрунтовано авторські пропозиції щодо забезпечення в процесі адміністративної реформи принципів верховенства права та пріоритету прав і свобод людини та громадянина як необхідних елементів гарантування законності в державному управлінні; доведено, що об'єктивною завадою в процесі розвитку адміністративного права України та втілення принципу законності в державному управлінні є численні колізії в чинному законодавстві, що породжуються відсутністю чіткої системи нормативно-правових актів і, зокрема, Закону України "Про підзаконні нормативно-правові акти";

з нових позицій висвітлено роль адміністративно-правового забезпечення громадського контролю над виконавчою владою в Україні та її посадовими особами;

удосконалено:

обґрунтування регулятивного впливу адміністративного права на реформування відносин державного управління;

визначення специфіки державного контролю у сфері виконавчої влади як одного з головних елементів розвитку державного управління, у зв'язку з чим запропоновано конкретні адміністративно-правові кроки щодо підвищення ефективності функціонування системи державного контролю;

набуло подальшого розвитку:

аналіз теоретичного і практичного змісту адміністративно-правового регулювання статусу суб'єктів державного управління, дослідження можливостей досягнення цілей демократизації державного управління і функціонування виконавчої влади завдяки запровадженню адміністративної реформи;

обґрунтування ролі адміністративної реформи в контексті удосконалення системи виконавчої влади, запропоновано конкретні заходи щодо сприяння реалізації концепції адміністративної реформи у напрямі підвищення ефективності структурної організації та функціонування органів виконавчої влади;

дослідження основ адміністративно-правового забезпечення реформування державної служби в загальному процесі демократизації державного управління в Україні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що його положення, висновки та пропозиції можуть бути використані у:

науково-дослідницькій сфері - для подальшого теоретичного осмислення процесу реформування державного управління та адміністративного права; для подальшого розвитку науки адміністративного права і формування системного науково-теоретичного підґрунтя для забезпечення адміністративної реформи;

сфері правотворчості - для удосконалення чинного законодавства, а саме тих правових норм, що мають знайти своє закріплення в ході практичної реалізації концептуальних положень адміністративної реформи;

правозастосовній діяльності — при усуненні недоліків для підвищення рівня правових знань як посадових осіб органів виконавчої влади, так і державних службовців та окремих громадян України стосовно процесів адміністративної реформи та ролі адміністративного права у функціональній та організаційній модернізації виконавчої влади в Україні;

навчальному процесі - при викладанні курсу "Адміністративне право", при підготовці відповідних розділів підручників і навчально-методичних посібників; для підготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб і службовців органів виконавчої влади щодо набуття нових знань стосовно адміністративно-правових основ реформування державного управління.

Апробація результатів дослідження. Основні ідеї та теоретичні положення дисертації було повідомлено у виступах на: науково-практичних конференціях "Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції" (Київ, 2003); "Законодавче забезпечення реформування державного управління в Україні" (Сімферополь, 2004); "Актуальні проблеми реформування

Список літератури

ВИСНОВКИ

Підсумовуючи результати, проведеного в дисертації дослідження адміністративно-правових засад розвитку державного управління в Україні, ми повинні насамперед з’ясувати те, наскільки повно нам вдалося висвітлити сформульовані у вступі завдання, а також охарактеризувати рівень відповідності послідовності аналізу визначених на початку питань із логічною структурою роботи. Перше принципове для успішного дослідження коло проблем, було пов’язане із визначенням взаємозв’язків та теоретико-практичних кореляцій між трансформаціями на рівні сучасного адміністративного права України й процесом розвитку державного управління.

Для цього нами було спочатку досліджено поняття адміністративно-правових засад розвитку державного управління, теоретичну і джерельну базу аналізу адміністративно-правових засад розвитку державного управління. При цьому було чітко визначено ті загальні теоретичні параметри щодо вжитку самого поняття державне управління” (адже, відомо, що доволі часто різні точки зору на роль адміністративного права в реформуванні системи державного управління породжуються саме змістовними розбіжностями між прибічниками широкого” та вузького” підходів до інтерпретації сутності державного управління), а також охарактеризовано специфіку співвідношення між адміністративним правом та державним управлінням.

Аналіз науково-правових аспектів впливу адміністративного права та адміністративно-правових відносин на відносини державного управління, що дало можливість не тільки встановити систему спільних властивостей та розбіжностей між сферами реалізації адміністративно-правових відносин та відносин державного управління, а й охарактеризувати роль та значення того впливу, який мають норми адміністративного права на формування і розвиток відносин державного управління.

Завершальна частина цього етапу дисертаційного дослідження стосувалася висвітлення специфіки ролі правових актів державного управління на розвиток відносин державного управління. Власне, всі ці три кола питань було розглянуто у першому розділі дослідження.

На підставі узагальнення, зібраного у першому розділі дослідження матеріалу, ми отримали можливість перейти від загальнотеоретичних питань співвідношення адміністративного права і державного управління до конкретніших проблем розвитку державного управління в контексті демократизації системи державної влади в Україні. При цьому безпосереднім предметом нашого аналізу стали адміністративно-правові проблеми регулювання статусу окремих суб’єктів державного управління в процесі розвитку системи органів державного управління. З цією метою ми повинні були викласти суть процесу демократизації системи державного управління з точки зору реформування адміністративного права. Від успішності цього аналізу напряму залежало не лише встановлення зрозумілого зв’язку між двома процесами демократизації (з одного боку, на рівні виконавчої влади, а з другого на рівні адміністративного права), а й визначення того смислу, який може вкладатися в такі терміни, як демократизація” та гуманізація” виконавчої влади і адміністративного права. Зазначений аналіз було проведено в двох аспектах. По-перше з точки зору реалізованої в Україні адміністративної реформи, змін у системі організації і функціонування системи органів виконавчої влади, по-друге, з позиції розвитку системи державної служби. Якщо ми звернемося до системи адміністративно-правових норм у їх відношенні до процесу державного управління, то перше із чим ми обов’язково стикатимемось це питання функціонування виконавчої влади (органів виконавчої влади та їх посадових осіб) та проблеми організації державної служби.

Втім, як було наголошено у вступі, дослідження адміністративно-правових засад розвитку державного управління в сучасній Україні не повинно залишатись виключно на рівні наукової теорії або ж навіть на рівні адміністративної реформи загалом. Саме тому третє коло завдань, які ми визначили в якості пріоритетних цілей нашого дисертаційного дослідження, стосувалося однієї з ключових, проблем втілення розвиткового потенціалу адміністративного права в галузі державного управління, якою є проблема забезпечення принципу законності в системі державного управління. У ході вирішення цієї дослідницької проблеми нами було послідовно проаналізовано сутність та зміст принципу законності в державному управлінні, актуальні проблеми вдосконалення державного контролю як елемента реформування системи державного управління, а також проблематику громадського контролю над виконавчою владою та її посадовими особами в аспекті розвитку державного управління в сучасній Україні.

Таким чином, як бачимо, всі без винятку завдання, які були визначені нами на самому початку дисертаційної розвідки, набули своєї розробки в ході проведеного дослідження. Це дає підстави стверджувати про повноту дисертаційного аналізу. Разом із тим у праці не було змінено й загальну логічну послідовність розв’язання дисертаційних завдань, що є достатньою основою для висновку про відповідність логічної побудови роботи, тим завданням, які є необхідними складовими змісту дисертаційної теми. Також слід відмітити, що в ході дослідження ми не лише застосовували окреслені у вступі наукові методи аналізу, а й намагалися ретельно додержуватися таких методологічних вимог, як послідовність, цілісність, об’єктивність, неупередженість викладу, поєднання теоретичних та практичних аспектів розглядуваної нами теми.

Водночас, крім суто формального виміру оцінки здійсненого дослідження, маємо зазначити, що поданий в роботі матеріал дає обґрунтовані підстави для формулювання низки положень, які можуть бути охарактеризовані як підсумкові щодо всієї роботи загалом.

1. Змістовний аналіз поняття адміністративно-правових засад розвитку державного управління в Україні дозволяє охарактеризувати їх як сукупність адміністративно-правових норм, які визначають основні цінності, принципи, завдання, форми та методи розвитку нормотворчої і розпорядчої діяльності органів виконавчої влади з метою вдосконалення їхнього владно-організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси, а також оптимізації внутрішньоорганізаційної діяльності державних органів щодо забезпечення належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень. Водночас надана в дисертації характеристика теоретичної та джерельної бази дослідження дає можливість висновувати, що значний доробок у формування теоретичного фундаменту в обґрунтуванні адміністративно-правових засад розвитку державного управління було внесено в першу чергу фахівцями, що працюють у галузі адміністративного права. При цьому можна виділити принаймні три групи джерел даного типу: дослідження вітчизняних фахівців, російських авторів та зарубіжних дослідників. Безумовно, що праці вітчизняних авторів максимально широко застосовують досвід розвитку державного управління саме в Україні, оскільки велика частина визнаних у нас фахівців-адміністративістів безпосередньо брала участь в процесі розробки та запровадження Концепції адміністративної реформи в Україні. Досліджуючи проблеми висвітлення адміністративно-правових засад розвитку державного управління, на нашу думку, не можна оминути увагою праці російських та зарубіжних адміністративістів, оскільки перші з них дають можливість усвідомити різноманітні шляхи розв’язання проблем у сфері реформування виконавчої влади та державного управління у посттоталітарних умовах, а другі пропонують ті чи інші моделі ефективної організації та функціонування системи державного управління, як вони діють в сучасних розвинених державах світу. Разом із тим важливою складовою джерельної бази аналізу дисертаційної теми є сукупність нормативно-правових актів, які готувались, видавались та обговорювались як в процесі розробки Концепції адміністративної реформи в Україні, так і в ході її безпосередньої імплементації. Причому ми маємо на увазі не лише основні положення Концепції адміністративної реформи, а вся сукупність нормативно-правових актів, які в цілому покликані сприяти розвиткові та реформуванню державного управління в Україні.

2. Оскільки відносини державного управління не є цілком тотожними адміністративно-правовим відносинам важливо чітко усвідомлювати специфіку взаємозв’язку між цими двома типами відносин, а також охарактеризувати вплив адміністративного права та відносини державного управління. В дисертації доводиться, що сьогодні ми спостерігаємо тенденцію загальної зміни парадигми державного управління та перенесення акцентів у сфері адміністративного права на регулювання різноманітних взаємостосунків між органами державного управління і приватними особами щодо забезпечення умов для ефективної реалізації і захисту належних громадянам прав, свобод і законних інтересів. У цьому сенсі вплив адміністративного права на державно-управлінські відносини набуває свого виразу у забезпеченні нормативної основи для взаємодії елементів у системі органів виконавчої влади та у їх відносинах з громадянським суспільством. Це, в свою чергу, дає підстави висновувати, що основною метою адміністративного права на сучасному етапі державно-правової реформи, є юридичне врегулювання відносин у системі органів виконавчої влади, що дозволить підвищити ефективність виконавчо-розпорядчої діяльності та встановити відповідальність за неналежне виконання покладених на них функціональних обов’язків. Таким чином, подальше вдосконалення адміністративно-правового регулювання відносин державного управління, яке відбувається паралельно з процесом реформування самого адміністративного права, нині виступає одним із потужних чинників розвитку України як правової, демократичної і соціальної держави.

3. Характеризуючи специфіку впливу правових актів державного управління на розвиток відносин державного управління, слід пам’ятати про безпосередній характер впливу правових актів державного управління на формування правовідносин в сфері державного управління, а отже, й про необхідність забезпечення якості актів державного управління. На нашу думку, першочергова роль в цьому процесі належить забезпеченню реалізації фундаментальних вимог, що пред’являються до правових актів державного управління, якими є вимоги підзаконності, імперативності та правомочності. Незважаючи на їх тісний зв’язок, забезпечення кожної з них передбачає застосування спеціальних мір. У цьому сенсі найбільш загальними напрямами діяльності вдосконалення системи забезпечення окреслених вимог до правових актів державного управління слід назвати: формування ефективної системи контролю за реалізацією правових актів державного управління, чітке визначення структури виконавчої влади в Україні, юридичне встановлення нормотворчої компетенції органів виконавчої влади всіх рівнів, прийняття Закону України Про нормативні правові акти”, який би визначив порядок підготовки та систему узгодження правових актів державного управління.

4. Наведені у дослідженні аргументи дозволяють дійти висновку, що адаптація загальної моделі демократизації до процесів розвитку державного управління й адміністративного права в Україні, є коректною та методологічно плідною. Фундаментальною властивістю цього процесу є змістовна переорієнтація всієї структури та ціннісних координат як державного управління, так і адміністративного права. З точки зору свого змісту ця трансформація постає як реальне втілення в практику всіх без винятку адміністративних правовідносин принципів верховенства права, визнання незаперечної цінності прав і свобод людини та громадянина.

В результаті цього державне управління з управляння людьми” перетворюється на управління для людей”, а адміністративне право з карального права, стає правом захисту прав, свобод та законних інтересів. У цьому сенсі, аналізуючи специфіку сучасного стану державно-правового розвитку України, можна стверджувати про органічний взаємозв’язок одразу ж трьох процесів, якими є: демократизація державного управління, демократизація адміністративного права та демократизація адміністративного законодавства.

5. Зважаючи на те, що виконавча влада є основним суб’єктом державного управління, а також на її виключну роль в контексті становлення і розвитку адміністративного права, цілком виправдано висновувати, що головним об’єктом адміністративної реформи є саме виконавча влада та демократизація системи органів виконавчої влади. Власне, на рівні сучасної вітчизняної моделі організації та функціонування виконавчої влади існує ціла низка специфічних проблем, які стоять на заваді розвиткові системи державного управління загалом. Частина з них може бути вирішена шляхом проведення організаційних змін (мається на увазі оптимізація структури органів виконавчої влади). Однак, як ми вважаємо, головним засобом удосконалення функціонування системи органів виконавчої влади в сучасній Україні має стати розробка і запровадження юридично вивіреної, законодавчої основи її реформування, яка б мала відношення до уряду, центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій. Значущість такої праці пояснюється в першу чергу тим, що процес змін на рівні системи виконавчої влади є своєрідною серцевиною адміністративної реформи і виступає надійним індикатором того, наскільки ефективно відбуваються процеси демократизації державного управління. До того ж акцентування виключно на організаційних аспектах цієї теми (як це притаманно науці державного управління) вже довело те, що численні дії щодо оптимізації структури” органів виконавчої влади в Україні виявились малоефективними й такими, що не тільки не знизили рівень бюрократизації виконавчої влади, а навпаки лише підвищили його.

6. У контексті загального аналізу впливу адміністративного права на реформування державного управління в Україні слід особливо наголосити, що в таких умовах надзвичайного значення набувають питання адміністративно-правового регулювання управління державною службою, оскільки підвищення рівня складності адміністративних структур та адміністративних відносин передбачають формування логічно цілісної системи правових норм, які б визначали основні параметри та характеристики процесу управління державною службою.

На сьогодні одним із основних органів у системі органів управління державною службою є Головне управління державною службою України, на яке безпосередньо покладається завдання забезпечення функціонального управління державною службою, а також здійснення функціонального обстеження органів виконавчої влади та організації в них державної служби. Але, якщо ми розглядатиме цю проблему не лише в суто формально-юридичному плані, а й в організаційно-функціональній площині, стає очевидним, що одним із основних питань адміністративно-правового регулювання державного управління в сучасній Україні, є чітке розмежування між суто адміністративними та політичними аспектами, оскільки доволі часто в процесі видання нормативно-правових актів управління державною службою домінуючими виявляються не показники адміністративної успішності реалізації управлінських повноважень органами виконавчої влади, а мотиви політичної доцільності.

7. Звернення до теоретичного змісту принципу законності в системі державного управління змушує нас висновувати про необхідність існування належної законодавчої бази, яка чітко визначила б як загальну структуру, так і основні повноваження органів державної виконавчої влади. Це пояснюється тим, що законодавче врегулювання відносин державного управління, є запорукою як однакового застосування закону, так і неухильності цього застосування. У цьому сенсі нагальною потребою на нашу думку, є зняття всіх суперечок щодо конституційності Закону України Про Кабінет Міністрів України”, з введенням в дію якого пов’язані й інші закони щодо організації діяльності інших органів виконавчої влади. Разом із тим об’єктивною вадою в процесі розвитку адміністративного права України та втілення конституційного принципу законності в державному управлінні є численні колізії в чинному законодавстві, що породжуються відсутністю чіткої системи нормативно-правових актів. Урахування зазначених положень дозволить покращати стан забезпечення законності в регулюванні відносин державного управління, а також вирішити низку проблем у сфері адміністративного права.

8. Проблема державного контролю у сфері виконавчої влади є однією з найактуальніших в ході дослідження способів забезпечення законності в процесі реформування державного управління. При цьому, говорячи про вдосконалення адміністративно-правового забезпечення законності в сфері виконавчої влади шляхом посилення ефективності внутрішнього державного контролю, маємо пам’ятати, що зазначені дії спрямовуються насамперед на створення такої моделі реалізації виконавчої влади, коли вона буде здатна контролювати як безпосереднє функціонування своїх окремих структурних елементів, так і перевіряти якість, повноту і своєчасність виконання тих рішень, які визначають зміст функціонування виконавчої влади в Україні. Разом із тим, загальною проблемою в сфері нормативного забезпечення державного контролю у сфері виконавчої влади є систематизація та уніфікація тих підзаконних нормативних актів, які наразі врегульовують відносини щодо здійснення державного контролю. Це завдання можна досягнути завдяки прийняттю Законів України Про державний контроль в сфері виконавчої влади” та Про контрольні інспекції в органах виконавчої влади”. Хоча, наголошуючи на вдосконаленні нормативно-правової бази, було б помилковим досліджувати ці проблеми поза загальним контекстом реформування та вдосконалення адміністративного законодавства України. У цьому сенсі ефективність державного контролю у сфері виконавчої влади напряму залежить від прийняття закону Про центральні органи виконавчої влади”.

9. Важливою складовою адміністративно-правового забезпечення законності в сфері державного управління є нормативне врегулювання процедур громадського контролю над діями органів виконавчої влади, яке формує правову основу як для ефективної взаємодії органів виконавчої влади з громадянським суспільством, так і врегульовує низку надзвичайно важливих питань, що стосуються адміністративно-правових основ забезпечення законності в сфері виконавчої влади. У цьому плані є відчутною потреба у прийнятті спеціального Закону України Про основи громадського контролю”. Разом із тим таке твердження не повинно перетворитись на конкуренцію між державним контролем та громадським контролем у сфері виконавчої влади, оскільки реформування адміністративного права та системи державного управління відбувається як комплексно спрямована система заходів, що охоплюють питання вдосконалення державного контролю над дотриманням законності в сфері виконавчої влади та дають відповіді на важливі проблеми пов’язані із становленням надійних механізмів громадського контролю. Більше того, можливість контролювати дії органів виконавчої влади та визначати ефективність їх функціонування не лише через інститут звернень, а й завдяки іншим правовим інститутам лише посилює виконавчу владу за рахунок зближення позицій суб’єктів та об’єктів державного управління, а також завдяки розбудові системи зворотних зв’язків, що уможливлює оцінку державного управління з точки зору конкретних суспільно значущих результатів її діяльності.

10. Необхідним фактором функціонування системи громадського контролю за органами виконавчої влади в Україні є контроль за витрачанням коштів Державного бюджету органами виконавчої влади. У цьому сенсі, важливо через внесення відповідних змін до чинного законодавства або через прийняття спеціального закону (цей закон може мати назву Про громадський контроль за витрачанням бюджетних коштів органами державної влади і місцевого самоврядування”) забезпечити оприлюднення інформації про витрачання коштів Державного бюджету органами виконавчої влади. Тому автором обґрунтовується конкретна пропозиція законодавчо закріпити норму, що організації, які входять в систему виконавчої влади й отримують державне фінансування, зобов’язані щорічно складати детальний звіт про витрати коштів, отриманих з Державного бюджету. Цей звіт має містити повний перелік придбаних товарів, робіт і послуг, їх обсяг, ціну та загальну суму (за винятком випадків передбачених законом Про державну таємницю”). Водночас вважаємо доцільним законодавчо закріпити норму, згідно якої організації, які отримують державне фінансування, зобов’язані щорічно складати консолідовані звіти про витрачання державних коштів за напрямками витрат, за формою, затвердженою вищим органом виконавчої влади. Зазначені детальні та консолідовані звіти організацій, які отримують державне фінансування, повинні підлягати обов’язковому розміщенню на Інтернет сторінках Кабінету Міністрів України, відповідних органів виконавчої влади, обласних державних адміністрацій, а також бути доступними всім без винятку фізичним та юридичним особам у формі витягів, що надаються у чітко визначений термін (на нашу думку, цей термін не повинен перевищувати 10 — 15 діб), на підставі зареєстрованого письмового звернення і на безоплатній основі.

Звісно, що у цьому дослідженні висвітлено лише адміністративно-правові засади розвитку державного управління в Україні, що, зрештою, залишає багато питань, які можуть в подальшому досліджуватись як наукою державного управління, так і іншими галузями юридичної науки. Втім, як ми прагнули показати, що саме адміністративне право виступає на сьогодні тим ключем, який здатен розв’язати фундаментальні, найбільш значущі питання у сфері державного управління в Україні, його демократизації, наближення до високих стандартів розвинених світових держав. Більше того, на нашу думку, зміни на рівні адміністративного права здатні бути тією надійною базою, яка дозволить внести стабільність й планомірність у розвиток як державного управління, так і правової системи України в цілому.

Список джерел

Авер’янов В. Б. Адміністративна реформа в Україні: напрями перетворень на рівні центральних органів виконавчої влади // Вісник державної служби України. 1998. № 4. С. 61-66.

Авер’янов В. Б. Адміністративна реформа і правова наука // Право України. 2002. № 3. С. 20-27.

Авер’янов В. Б. Адміністративне право України: аспекти реформування // Право України. 1998. № 8. С. 8-13.

Авер’янов В. Б. Актуальні питання реформування адміністративного права // Право України. 1999. № 8. С. 8-11.

Авер’янов В. Б. Зміна домінант у доктринальному тлумаченні предмета адміністративного права // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2005. Вип. 16. С. 317-325.

Авер’янов В. Б. Методологічні засади реформування українського адміністративного права // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. Вип. 12. С. 292-300.

Авер’янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. К.: Ін Юре, 1997. 48 с.

Авер’янов В. Б. Організація виконавчої влади і права людини в світлі адміністративної реформи // Вісник державної служби України. 1997. № 4. С. 60-65.

Авер’янов В. Б. Проблеми організації виконавчої влади // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. К., 1996. Вип. 7. С. 20-29.

Авер’янов В. Б. Реформування українського адміністративного права: черговий етап // Право України. 2000. № 7. С. 6-8.

Авер’янов В. Б. Формування і нормативне втілення нової доктрини адміністративного права закономірність українського правотворення // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. К., 2000. Вип. 11. С. 201-208.

Авер’янов В. Б. Шляхи формування нової доктрини українського адміністративного права // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2006. Вип. 17. С. 158-166.

Авер’янов В. Б., Андрійко О. Ф. Виконавча влада і державний контроль. К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 1999. 48 с.