Аверьянова Мария Игоревна. Особенности правового регулирования труда педагогических работников государственных и муниципальных общеобразовательных организаций

Короткий опис

Аверьянова Мария Игоревна. Особенности правового регулирования труда педагогических работников государственных и муниципальных общеобразовательных организаций: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.05 / Аверьянова Мария Игоревна;[Место защиты: Образовательное учреждение профсоюзов высшего профессионального образования "Академия труда и социальных отношений".- Москва, 2014.- 202 с.

Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-правовой анализ регулирования труда педагогических работников государственных и муниципальных общеобразовательных организаций 16
1.1. Становление и развитие правового регулирования труда педагогических работников общеобразовательных школ в дореволюционной России 16
1.2. Правовое регулирование труда педагогических работников общеобразовательных организаций в послереволюционный российский и советский периоды 33
1.3. Общая характеристика нормативных правовых актов, регулирующих труд педагогических работников государственных и муниципальных общеобразовательных организаций на современном этапе 49
Глава 2. Особенности заключения и расторжения трудового договора с педагогическими работниками общеобразовательных организаций 63
2.1. Допуск к педагогической деятельности как один из факторов, учитываемых при заключении трудового договора с педагогическими работниками 63
2.2. Специальные основания прекращения трудового договора с педагогическими работниками 88
Глава 3. Проявление дифференциации правового регулирования труда педагогических работников государственных и муниципальных общеобразовательных организаций в других институтах трудового права 102
3.1. Особенности определения продолжительности рабочего времени педагогических работников общеобразовательных организаций 102
3.2. Время отдыха педагогических работников общеобразовательных организаций 120
3.3. Оплата труда педагогических работников государственных и муниципальных общеобразовательных организаций 135
Заключение 159
Библиографический список
Правовое регулирование труда педагогических работников общеобразовательных организаций в послереволюционный российский и советский периоды
Законодательство о труде педагогов общеобразовательных школ имеет длительную историю. В современный период развития государства и права особое значение, по словам И. И. Андриановской, приобретает изучение новых и преемственных норм трудового права с точки зрения их согласованности, действенности и эффективности5.
До второй половины XVII в. преобладало негосударственное (частноправовое и церковное) регулирование труда лиц, привлекаемых к обучению и воспитанию детей. Как отмечается в исторической литературе, первоначальным регулятором труда по обучению и воспитанию у восточных славян до формирования древнерусского государства был обычай с элементами договорного характера. Каждый социальный слой общества имел свои обычаи по организации обучающего (воспитательного) процесса6.
Впервые элементы регулирования обучающего труда проявились в период образования великого княжества Киевского и принятия на Руси христианства. Речь идет о княжеских постановлениях и нормах церковно-византийского права. Деятельность по обучению (преимущественно чтению церковных книг) являлась для присылаемых из Византии священнослужителей частью их основной деятельности по христианизации
Руси. Вмешательство княжеской власти в указанные отношения было минимальным и ограничивалось единичными случаями распределения князьями присылаемых из константинопольского патриархата церковных учителей-книжников по приходам и решением вопросов их материального обеспечения.
Предпосылками правового регулирования труда учителей можно назвать положения о труде учителей, появившиеся первоначально в рамках деятельности Русской православной церкви; они касались лиц, привлекаемых к учительству в школах при церквях. В 1551 г. церковный Стоглавый Собор установил первые известные нам требования к кандидатам на учительскую должность в рамках церковного права: «Избрати добрых духовных священников и диаконов и диаков женатых и благочестивых, имеющих в сердцых страх Божий, могущих и иных пользовати и грамоте чести и пети и писати гораздиви» . Для этого были объективные причины: обучение населения начальным общеобразовательным знаниям того времени (чтение, письмо) тесным образом связывалось с распространением православия на российских землях, что входило в компетенцию Русской православной церкви.
В юго-западных и западных землях (Львов, Киев, Вильна, Могилев, Луцк и др.), где процесс обучения осуществлялся в особых формах православных общин (братствах), уже с конца XVI в. некоторые вопросы труда учителей (условия допуска к педагогической деятельности, функциональные обязанности) регламентировались на основе особых актов -школьных уставов, утверждаемых монаршей властью. Об этом, например, свидетельствуют Устав Львовской братской школы (1586 г.), Второй устав о Луцкой школы (около 1624 г.) - Порядок школьный . Профессиональной группы учителей как таковой в России не существовало до конца XVII в. Для лиц духовного звания учительство было второстепенным занятием, как правило, рекомендованным государством, а так называемые «мастера грамоты», промышлявшие учительством, занимались им как предпринимательством на свой страх и риск в условиях полного невмешательства государства в их деятельность.
Первые документы государственного уровня, содержащие нормы о труде учителей, относятся к последней четверти XVII - началу XVIII вв. Первоначально в них затрагивались лишь вопросы регулирования условий замещения учительских должностей в некоторых видах школ, функциональных обязанностей учителей и их материального обеспечения.
Со второй половины XVII в. наблюдается значительное расширение системы государственного управления, для службы в которой потребовались специалисты, владеющие, как минимум, грамотой. Переход в разряд приказных людей привлекал освобождением от тягла, получением государева жалованья, но для того, чтобы попасть в этот разряд, была необходима грамотность9. Возникла потребность в наличии устойчивых образовательных учреждений, в которых лицо могло получить базовые общие знания (чтение, письмо, основы математики и т.д.). Именно тогда были приняты первые нормы об условиях допуска к педагогической деятельности, которые, можно считать, лежат в основе формирования последующего законодательства об учительском труде.
Общая характеристика нормативных правовых актов, регулирующих труд педагогических работников государственных и муниципальных общеобразовательных организаций на современном этапе
Регулирование труда работников школ в послереволюционный период осуществлялось уже на основе актов высших органов государственной власти - ВЦИК, СНК РСФСР (в некоторых случаях совместно с ВЦИК), а также Наркомпроса РСФСР. Первые акты о Единой трудовой школе -сначала Положение, затем Устав - были утверждены Декретами, соответственно, ВЦИК и СНК РСФСР47. Особое значение для учителей имели ликвидация сословий и сословных привилегий, закрепление равных прав граждан вне зависимости от расовой и национальной принадлежности48, а также устранение деления преподавателей на штатных, сверхштатных и вольнонаемных. На унификацию правового статуса работников общеобразовательной школы повлияло введение единой системы школьного образования и передача всех школ в ведение Министерства народного просвещения (впоследствии - Народного комиссариата по просвещению), отделение церкви от государства, а школы от церкви Принятие учителей на работу осуществлялось с помощью выборов. Кодекс законов о труде 1918 г.50 допускал выборный порядок при предоставлении работы, требующей политического доверия или редких, специальных знаний, связанных с личностью приглашаемого. Выборы на учительские должности должны были организовывать отделы народного образования совместно с контрольно-совещательными органами - Советами народного образования. При этом учитывались отзывы о кандидатах местного населения; в число выборщиков включались учащиеся, учителя, родители, просто «сведущие» лица. Целью выборов провозглашалась демократизация педагогических кадров, признание их авторитета населением
Принятые в 1917-1918 гг. документы свидетельствовали, что для допуска к педагогической и административно-педагогической деятельности имели значение педагогический опыт и общественно-политические взгляды кандидата. Последнее означало классовый подход к отбору кандидатуры на учительскую должность и выявление его политической ориентации. При отборе кандидатов преимущество отдавалось лицам из пролетарской среды и крестьянской бедноты независимо от их образовательного ценза . С учетом того, что значительная часть учителей начальных школ не имела соответствующих документов об образовании, первоначально было установлено, что отсутствие диплома или звания учителя не является безусловным препятствием к занятию должности .
Первыми декретами были установлены: единая нормальная продолжительность рабочего дня учителя за месячную оплату труда в 24 часа в неделю (по 4 урока в день), единые ставки вознаграждения для всех преподавателей, размеры которых указывались в декрете, без различия предмета преподавания54.
В 1920 г. общая нормальная длительность рабочего времени для лиц, занятых умственным трудом, была определена в 6 час.55, что имело значение для педагогических работников, не осуществлявших преподавательскую работу. Впоследствии указанная норма вошла в КЗоТ 1922 г. (ст. 95)56.
Кодексы законов о труде 1918 г. и 1922 г. каких-либо специальных норм о труде педагогических работников не содержали. К. М. Варшавский, характеризуя КЗоТ РСФСР 1922 г., справедливо говорил о «чрезмерной общности некоторых его норм» . По словам В. В. Войтинского, основным принципом советского трудового права стал принцип единства , который однако не исключал применение дифференцированного подхода в целях достижения того же единства прав и интересов наемных работников. Начиная с КЗоТ РСФСР 1922 г., предусматривалось дифференцированное правовое регулирование труда в зависимости от профессии или вида производства, а также по видам труда59. Появление в то время различий в нормах в зависимости от тех или иных условий труда отметил С. Л. Рабинович-Захарьин60.
КЗоТ РСФСР 1922 г. делал акцент на добровольный порядок найма. Выборный порядок найма учителей перестал применяться. Школьных работников назначали и увольняли отделы народного образования. С принятием Устава единой трудовой школы 1923 г. все школы были объявлены государственными.
В связи с расширением школьной сети и острой потребностью в квалифицированных педагогических кадрах Декретом СНК РСФСР от 9 мая 1921 г. «О возвращении к работе по своей специальности работников просвещения и социалистической культуры»61 была объявлена повсеместная мобилизация работников просвещения, обладавших образовательным цензом или стажем работы, но занятых в другой сфере.
В результате активного нормотворчества после образования СССР была повышена оплата труда учителей сельских школ,62 введены для учителей начальных и ряда иных школ периодические надбавки за выслугу лет63, а учителям сельских школ - 10-процентные надбавки к заработной плате в случае необеспечения их квартирой при школе64
Специальные основания прекращения трудового договора с педагогическими работниками
Начало современному российскому законодательству о труде педагогических работников образовательных организаций положило принятие Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (далее -Закон об образовании 1992 г.) и Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»109.
Первый из названных законов являлся базовым. Нормы о труде педагогических работников были включены в главу о социальных гарантиях реализации прав граждан на образование, хотя в них шла речь о правах педагогических работников, их учебной нагрузке, рабочем времени и времени отдыха, оплате труда, мерах социальной поддержки. Более гармонично структурирование норм о труде педагогов было осуществлено во втором упомянутом выше законе. В нем нормы о труде в отношении работников высшего и послевузовского профессионального образования наряду с нормами о правовом статусе обучающихся были размещены в гл. III «Субъекты учебной и научной деятельности в системе высшего и послевузовского профессионального образования, их права и обязанности».
В отличие от Основ законодательства о народном образовании 1973 г. в обоих рассматриваемых законах не раскрывалось понятие «педагогические работники», хотя в Законе 1996 г. появилась дефиниция «научно-педагогические работники». К ним были отнесены профессорско преподавательский состав и научные работники (ст. 20). Это свидетельствует о появившемся разделении педагогических работников на составные части в зависимости от места их работы и (или) участия в реализации определенной образовательной программы См.: СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150; N 35. Ст. 4135. (общеобразовательной, профессиональной и их отдельных видов), выполнения научных исследований. Перечни педагогических работников появились в ведомственных нормативных актах в целях определения норм рабочего времени, продолжительности ежегодного основного удлиненного оплачиваемого отпуска, ставок заработной платы110. Перечни не были тождественны между собой по субъектному составу, и это остается по сегодняшний день. Так, Перечень должностей педагогических работников, содержащийся в Едином квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и служащих (раздел «Квалификационные характеристики должностей работников образования»), утвержденный приказом Минздравсоцразвития России от 26 августа 2010 г. № 761нш, не называет среди педагогических должностей руководителей образовательной организации (директор, заведующий и т. д.). В то же время они включены в Перечень должностей педагогических работников в постановлении Правительства РФ от 1 октября 2002 г. № 724 «О продолжительности ежегодного основного удлиненного оплачиваемого отпуска, предоставляемого педагогическим работникам образовательного учреждения»
В Законе об образовании 1992 г. до внесения в него впоследствии изменений определялись условия занятия педагогической деятельностью, в том числе, основания, ограничивающие допуск к ней. В частности, речь шла о лицах, которые имеют соответствующий образовательный ценз, определяемый типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов. Однако типовые положения , принятые, в том числе и после 1992 г., содержали лишь бланкетные (отсылочные) нормы, требовавшие наличия у работника необходимой профессионально-педагогической квалификации, соответствующей требованиям тарифно-квалификационной (квалификационной) характеристики по должности.
В рассматриваемом Законе об образовании есть и запрет на осуществление педагогической деятельности по приговору суда, и упоминание о наличии судимости за определенные преступления, перечень которых должен устанавливаться законом. Вместе с тем такие основания как недостаточная квалификация и совершение аморального проступка, не совместимого с продолжением педагогической деятельности, в перечень ограничений, установленных названным законом, не вошли, но содержались в КЗоТ 1971 г. (п. 2 ч. 1 ст. 33 и п. 3 ч. 1 ст. 254). Закон об образовании не предусматривал, как это было ранее в Основах, проведение в отношении ряда педагогических работников систематической аттестации, которая могла бы выявить у педагогического работника недостаточную квалификацию, следствием чего могло быть освобождение от занимаемой должности. Аттестация педагогических и руководящих работников государственных, муниципальных учреждений и организаций образования в соответствии с Типовым положением, утв. приказом Минобразования РФ от 17 июня 1993 г. № 256і 14, стала проводиться исключительно на добровольной основе в целях присвоения педагогу квалификационной категории.
Появились новеллы о рабочем времени педагогических работников: 36-часовая рабочая неделя (вместо 41-часовой недели, которая была предусмотрена лишь для отдельных категорий работников)115, об установлении верхнего предела учебной нагрузки типовым положением об образовательном учреждении. Однако ни одно из принятых типовых положений об общеобразовательной школе не предусматривало и до сих пор не содержит таких ограничений.
Впервые у педагогических работников образовательного учреждения появилось право на длительный отпуск сроком до 1 года не реже чем через каждые 10 лет, а также на выплату педагогам ежемесячной денежной компенсации в размере 10 % от должностного оклада (заработной платы) для обеспечения их книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями. Впоследствии размер указанной компенсации для педагогов федеральных государственных образовательных учреждений был определен в твердой сумме (100-150 руб.), что уменьшало возможности работников приобретать нужную им литературу. Для педагогов государственных (муниципальных) образовательных учреждений размер компенсации определялся соответствующим органом государственной власти (местного самоуправления) и на практике зачастую не превышал указанных сумм
Время отдыха педагогических работников общеобразовательных организаций
Вторым фактором, повлиявшим на установление педагогам основного удлиненного отпуска, выступает особый характер труда, характеризующийся повышенной интенсивностью, требующий повышенного интеллектуального, эмоционального, нервного напряжения в процессе обучения и (или) воспитания иного физического лица. В первые годы советской власти все издержки данной профессии трансформировались в понятие «вредные условия труда» и в связи с этим педагогическим работникам стал предоставляться дополнительный отпуск. Лишь с принятием постановления НКТ СССР от 5 мая 1932 г. указанный отпуск был отменен, так как педагоги получили право на удлиненный основной отпуск. По мнению О. С. Хохряковой не менее важное значение при установлении удлиненного отпуска имело желание государства показать, какое значение придается воспитанию подрастающего поколения и стимулированию привлечения кадров в те сферы, которые имели приоритетное значение для страны .
Перечень педагогических работников общеобразовательных школ, пользующихся правом на основной удлиненный отпуск, и его конкретная продолжительность до середины прошлого века определялись нормативными правовыми актами как республиканского, так и союзного уровня - ИНКТ РСФСР и СНК РСФСР (начиная с 30-х годов совместно с ВЦИК), НКТ СССР209. На смену им пришло постановление Совета Министров СССР от 21 апреля 1949 г. № 1577 «Об отпусках работникам научно-исследовательских, учебных и культурно-просветительных учреждений», положения которого в период его действия детализировались актами Министерства просвещения СССР . Впоследствии по поводу удлиненных отпусков еще не раз принимались постановления Правительства РФ211.
Уже в советский период при определении продолжительности отпуска учитывались два обстоятельства - место работы и наименование педагогической должности, в связи с чем отпуск составлял 24, 36 или 48 рабочих дней. С переходом на исчисление отпуска в календарных днях его период стал составлять 42 и 56 дней. Разница в продолжительности отпуска с учетом занимаемой должности была, например, у учителей и методистов школ, а с учетом места работы — у воспитателей школ с обычным режимом деятельности и пришкольных интернатов. Примером дифференцированного подхода к продолжительности отпуска в настоящее время может служить следующее: у воспитателей, педагогов дополнительного образования, педагогов-психологов общеобразовательной школы отпуск в 56 календарных дней отпуск, в то время как у этих же работников дошкольных образовательных организаций и образовательных организаций дополнительного образования детей - 42 дня.
Представляется, что существующая сегодня дифференциация продолжительности отпусков далеко не всегда должным образом учитывает те факторы, что лежат в ее основе. Так, тренеры-преподаватели, работающие в училищах олимпийского резерва, включающих иногда в свою структуру общеобразовательную школу, имеют 42-дневный отпуск, хотя интенсивность их труда, обусловленная подготовкой спортсменов для выступления на официальных соревнованиях всероссийского и международного уровней, ничуть не меньше интенсивности труда учителей физической культуры, педагогов дополнительного образования и методистов, работающих в таком же училище и имеющих 56-дневный отпуск. Другой пример: методистам постановлением Правительства РФ от 1 октября 2002 г. № 724 удлиненный отпуск был уравнен с отпуском учителей, преподавателей и воспитателей, т.е. тех категорий педагогов, которые самым тесным образом взаимодействуют с обучающимися. Методисты в своей профессиональной деятельности тесного контакта с обучающимися не имеют и не испытывают тех умственных и эмоциональных нагрузок, что и учителя. В разделе «Квалификационные характеристики должностей работников образования» в числе педагогических работников с 2011 г., значатся педагоги-библиотекари, однако удлиненный отпуск им не предоставляется. В то же время ЕКС и Номенклатура должностей педагогических работников, должностей руководителей образовательных организаций 2013 г. включили руководителей в отдельную от педагогических должностей группу, но отпуск в 42 или 56 календарных дней в зависимости от места работы они получают. Все это говорит о том, что в связи со вступлением в действие с 2013 г. нового Закона об образовании предстоит еще много работы по приведению в соответствие нормативных актов, принятых в разное время. Среди них -постановление Правительства РФ от 1 октября 2002 г. N 724, которым утвержден перечень педагогических работников, имеющих право на ежегодный основной удлиненный оплачиваемый отпуск