Ермилов Валерий Георгиевич. Совершенствование механизма бюджетного прогнозирования и планирования

Короткий опис

Ермилов Валерий Георгиевич. Совершенствование механизма бюджетного прогнозирования и планирования : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Москва, 2000 207 c. РГБ ОД, 61:01-8/2419-2

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Основы бюджетного планирования и прогнозирования 13'
1.1 Роль бюджетного прогнозирования и планирования в системе государственного регулирования национальной экономики 13
1.2 Теоретические основы бюджетного прогнозирования и планирования 27
1.3 Классификация и система показателей бюджетных прогнозов и планов 41
Краткие выводы 63
Глава 2. Принципы и методы бюджетного прогнозирования и планирования 67
2.1 Основные принципы бюджетного прогнозирования и планирования 67
2.2 Анализ применяемых методов в бюджетном прогнозировании и планировании 91
2.3 Анализ моделирования экономики и его использование в
бюджетном прогнозировании и планировании ..105
Краткие выводы 110
Глава 3. Пути совершенствования бюджетного прогнозирования и планирования и обеспечения сбалансированности доходов и расходов 114
3.1 Прогнозирование и планирование структуры и пропорций бюджетных поступлений 114
3.2 Прогнозирование и планирование бюджетных расходов 143
3.3 Прогнозирование и планирование сбалансированности доходов и расходов бюджета 151
Краткие выводы 163
Выводы и предложения 166
Библиография 172
Приложение 182

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Затянувшийся переход России к рыночной экономике, опирающийся на широкое использование принципов политического, экономического и финансового федерализма, поставил во весь рост проблему роли государства в управлении экономикой страны. Мы придерживаемся точки зрения, что органы государственной власти должны существовать, пока государство вынуждено заниматься распределением ограниченных материальных и денежных ресурсов, обеспечивать справедливое перераспределение доходов и поддержание экономического роста, поскольку именно органы государственной власти являются самым мощным инструментом регулирования национальной экономики. В. Российской Федерации при практическом осуществлении перехода от одной системы управления к другой роль государства была неоправданно принижена, что явилось, на наш взгляд, одной из основных причин низкой эффективности проводимых реформ. Пройдя огромный путь проб и ошибок, общество осознало, что без сильного государства, дееспособных органов государственной власти нельзя обеспечить развитие страны в направлении, приоритетом которого выступают общенациональные интересы. У государства для этого имеется целый комплекс инструментов, но основная роль отводится бюджетной системе. Поэтому, в настоящее время создание эффективной бюджетной системы на всех уровнях государственной власти и местных органов самоуправления стало приоритетной задачей. При этом необходимо, чтобы государство, осуществляя свои политические, экономические функции регулятора определенных, свойственных только государству, экономических, финансовых и бюджетных процессов, оставалось, с одной стороны, полноправным участником рыночных отношений, а с другой, - не злоупотребляло своим особым положением в системе общественных отношений.
Государство реализует свои функции по укреплению национальной экономики с помощью таких инструментов, как бюджет, налоги, бюджетное прогнозирование и планирование, исполнение доходов и расходов бюджетов разных. уровней, опираясь на развитие •предпринимательства в реальном секторе национального хозяйства.
Вопросы сводного финансового и бюджетного планирования и прогнозирования являлись объектом научного исследования многих советских ученых. Их выводы и предложения плодотворно влияли на практику социалистического строительства. Однако, в настоящее время эти достижения имеют объективно ограниченные рамки применения и многие положения нуждаются в кардинальном пересмотре и переориентации с централизованного директивного финансового, бюджетного планирования и прогнозирования на децентрализованное индикативное бюджетное планирование и. прогнозирование с учетом трех уровней бюджетной системы России.
Сложности трансформационного периода, неразработанность проблемы бюджетного прогнозирования и планирования и ее исключительная важность в связи с ежегодной разработкой бюджетов на всех уровнях государственной власти и органов местного самоуправления Российской Федерации в качественно новых условиях, диктуемых рынком, для формирования фондов денежных средств в объемах, обеспечивающих бездефицитное финансирование государством своих расходных обязательств, направленных на достижение и сохранение в долгосрочной перспективе экономической, финансовой и социальной стабильности, предопределили актуальность настоящего диссертационного исследования.
Цель диссертационной работы - исследовать сущность и раскрыть содержание действующей практики бюджетного прогнозирования и планирования в условиях новых экономических и финансовых отношений между бюджетами и налогоплательщиками; выработать и предложить концептуальные пути повышения качества бюджетного прогнозирования и планирования, как необходимого условия повышения эффективности и результативности бюджетной системы России.
В ходе реализации поставленной цели автор диссертационной работы стремился:
• оценить, опираясь на анализ, уровень проводимой работы в России в области бюджетного прогнозирования и планирования;
• выработать, используя методологические принципы, теоретические основы и основные направления совершенствования бюджетного прогнозирования и планирования в условиях рыночных отношений;
• проанализировать действующую систему бюджетного прогнозирования и планирования;
• определить место и роль бюджетного прогнозирования и планирования в системе государственного регулирования национальной экономики;
• дать более обоснованную классификацию показателей бюджетных прогнозов и планов;
• уточнить и более полно обосновать основные принципы и методы бюджетного прогнозирования и планирования;
• применить и обосновать метод моделирования экономических процессов для целей бюджетного прогнозирования и планирования структуры и пропорций бюджетных поступлений;
• дать развернутый анализ методов прогнозирования и планирования расходов бюджетов;
• разработать и обосновать меры, направленные на достижение сбалансированности доходов и расходов бюджетов в процессе прогнозирования и планирования;
• исследовать зарубежный опыт в области бюджетного прогнозирования и планирования и определить сферы его применения в бюджетной практике в России.
Объект исследования - это система денежных отношений, связанных с поступлением налогов и сборов в бюджеты разных уровней и их расходованием в соответствии с функциями и задачами органов государственной власти и местного самоуправления.
Предмет исследования - совокупность теоретических и практических проблем, обусловленных процессом прогнозирования и планирования отношений по формированию и расходованию бюджетных фондов органов власти всех уровней.
Теоретической основой исследования явились труды российских и зарубежных экономистов, финансистов, а также разработки работников финансовых учреждений по вопросам экономического и финансового строительства, с которыми автор познакомился во время работы над темой своего исследования.
Большую теоретическую помощь диссертанту оказали труды российских и зарубежных ученых: Л.И. Абалкина, Д.А. Аллахвердяна, М. Алле, A.M. Александрова, И.В. Бестужева-Лады, Р. Буайе, Э.А. Вознесенского, Л.А. Дробозиной, Д.Л. Дьяченко, А.Г. Зверева, А.Г. Игудина, В.В. Ильина, Дж. М. Кейнса, A.M. Лаврова, Ю.И. Любимцева, К. Д. Льюиса, B.C. Павлова, В.Г. Панскова, В. Петти, Г.Б. Поляка, И.В. Подпориной, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Дж. Ю. Стиглица, С.Г. Струмилина, Н.Г. Сычева, К.И. Таксира, Г. Тейла, Р. Харрода, Фридриха А. Хайека, Д.Н. Хаймана, Г.К. Шеховцова и Эриха Янча, предметом научного исследования которых были вопросы теоретического экономического и финансового анализа, практического сводного финансового планирования, прогнозирования и планирования доходов и расходов бюджетов.
Методологической базой исследования были системный, сравнительный и ситуационный анализ, основополагающие концептуальные положения, которые содержатся в работах отечественных и зарубежных экономистов по вопросам эффективности бюджетных систем в рыночной экономике, совершенствования механизма бюджетного прогнозирования и планирования доходов и расходов бюджетов всех уровней. В работе использовались методологические разработки Министерства финансов Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по статистике по отдельным вопросам бюджетного прогнозирования и планирования.
Информационной базой исследования явились: законодательные акты, нормативные документы Федерального Собрания Российской Федерации и его бюджетных комиссий; контрольные и аналитические отчеты Счетной палаты Российской Федерации; отчеты, нормативные документы Министерства финансов Российской Федерации по вопросам прогнозирования и планирования бюджетных поступлений и расходов, в том числе прогнозирования и планирования объемов финансовой помощи со стороны федерального бюджета нижестоящим бюджетным звеньям бюджетной системы Российской Федерации; статистические материалы; издания и публикации по финансовым и экономическим темам, проблемам и вопросам в периодических изданиях и средствах массовой информации; материалы . российско-американских, российско-шведских, российско-французских и российско-германских семинаров и проектов по развитию федеральной бюджетной системы России, управлению государственными финансами и совершенствованию межбюджетных отношений.
Научная новизна настоящей работы заключается в развернутом анализе методов и принципов действующего механизма бюджетного прогнозирования и планирования. Исследованием охвачена сфера финансовых отношений между государственным и частным секторами национальной экономики по поводу формирования сбалансированных бюджетов органов государственной власти и местного самоуправления, имеющих своей императивной задачей - обеспечить стабильный и поступательный рост экономики России.
Проанализированы разные точки зрения, позиции по вопросу определения бюджетного прогнозирования и планирования, имеющиеся в экономической литературе. В диссертации уточнено и предложено новое определение бюджетного прогнозирования и бюджетного прогноза как дискретного процесса определения параметрических характеристик бюджетных доходов и расходов с целью выработки эффективных и действенных путей достижения их сбалансированности.
Проведен комплексный анализ традиционного подхода к прогнозированию и планированию бюджетных поступлений и расходов «от достигнутого» и доказано, что он вызван ежегодным пересмотром закрепленных за разными уровнями государственной власти налоговых полномочий, частым изменением долевых отчислений в разные бюджеты. Показано, что в современных условиях этот метод не дает возможности всем органам государственной власти качественно прогнозировать и планировать доходы и расходы своих бюджетов, обеспечивать их сбалансированность.
Выдвинуты и обоснованы предложения по установке для разных бюджетов своих индивидуальных временных горизонтов прогнозирования и планирования доходов и расходов, которые обеспечивали бы подготовку и утверждение сбалансированных бюджетов в сроки, установленные законодательством Российской Федерации, субъектов Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом показано, что в условиях стабильности горизонт бюджетного прогнозирования и планирования должен составлять для федерального бюджета 15 лет, для региональных бюджетов - 10 лет и для местных бюджетов - 5 лет; а в условиях нестабильности и непредсказуемости он должен составлять семь, пять лет и 3 года соответственно.
В исследовании дана более развернутая классификация показателей бюджета, как объекта прогнозирования и планирования. Показана зависимость качества бюджетного прогнозирования и планирования от системы стабильных показателей объекта прогнозирования: валового внутреннего продукта, уровня инфляции, процентных ставок, уровня занятости в экономике, налогооблагаемого дохода, государственных минимальных социальных стандартов, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности на душу населения, привязанных к прожиточному минимуму.
Дополнены новыми действующие принципы бюджетного прогнозирования и планирования.
Установлено, что в российских условиях для бюджетного прогнозирования и планирования можно использовать модель пятисекторнои национальной экономики (аграрный, сектор предприятий промышленных отраслей, государственный сектор, сектор домохозяйств и некоммерческих организаций, сектор жилищного строительства), которая сегодня эффективно и широко применяется бюджетными властями развитых стран. При этом показано, что модель должна быть адаптирована к российским условиям, отражать её национальные традиции и особенности по ргулированию экономических процессов и финансовых отношений.
Показана возможность использования для прогнозирования потенциального валового объема производства модели роста экономики, которая применяет неоклассическую производственную функцию для сектора предприятий промышленных отраслей экономики, без аграрного сектора:
log (ВВП) = 0.7 х log(T) + 0.3 х log(K) + 1оё(ПФП) + П,
где ВВП - реальный ВВП в секторе предприятий промышленных отраслей экономики;
Т - отработанные часы в этом секторе;
К - затраты капитала в этом секторе в предшествующем году4 ПФП - производительность факторов производства4 П - постоянная величина (приравнивает реальный ВВП к номинальному ВВП базового года).
Установлена зависимость качества бюджетного прогнозирования и планирования от введения индикативных показателей планируемых доходов и расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, которые должны базироваться на системе четкого распределения • расходных полномочий, жесткого. закрепления налоговых полномочий, долевых отчислений в бюджеты разных уровней, использования всеми бюджетами одной и той же налогооблагаемой базы на стабильной и долговременной основе.
В работе обоснована необходимость обеспечения всеми органами государственной власти и местного самоуправления прозрачности бюджетных процедур и механизма бюджетного прогнозирования и планирования. Показано, что их надлежащая постановка способствует укреплению доверия у субъектов рыночной экономики к экономической, финансовой и бюджетной политике правительства.
Показано, что размер финансовой помощи нижестоящим бюджетным уровням, в рамках межбюджетных отношений, должен находиться в прямой зависимости от уровня собираемых ими собственных налоговых доходов, а также от сбалансированности местных бюджетов.
Сформулированы задачи, стоящие перед бюджетным прогнозированием и планированием в рыночной экономике России, и предложены пути их решения.
Практическая значимость исследования. Результаты, полученные в ходе проведенного исследования существующей практики бюджетного планирования и прогнозирования на всех бюджетных уровнях в России, могут быть использованы Министерством финансов Российской Федерации, администрациями субъектов Федерации, органами местного самоуправления по развитию бюджетного федерализма, реформированию межбюджетных отношений, совершенствованию бюджетного процесса на основе применения единых приемов и методов прозрачного бюджетного прогнозирования и планирования.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения и практические рекомендации по методологическим проблемам бюджетного прогнозирования и планирования обсуждались на семинарах работников центрального аппарата и территориальных органов Министерства финансов Российской Федерации, управлений финансов и налоговой политики администраций более 60 субъектов Федерации в рамках международного проекта «Управление государственным бюджетом».
Материалы диссертационного исследования используются в процессе преподавания учебных дисциплин «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Бюджет и бюджетная система» в Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации, на курсах повышения квалификации сотрудников Главного Управления Федерального казначейства и Департамента государственного финансового контроля и аудита Минфина РФ.
Некоторые вопросы, рассмотренные в диссертации, изложены в четырех публикациях автора.
Структура данной работы. Диссертационная работа включает введение, три главы, заключение, список использованной литературы и приложения. Общий объем работы 207 страниц машинописного текста.

Роль бюджетного прогнозирования и планирования в системе государственного регулирования национальной экономики

Комплекс управления и регулирования экономических процессов национальной экономики включает следующие элементы: предпосылки, прогнозы, планы, гипотезы, целевые программы, количественные и качественные индикаторы и стратегически перспективные директивы.
Роль и место бюджетного прогнозирования и бюджетного планирования в системе экономического регулирования определяются их тесным взаимодействием и тем фактом, что прогнозирование является концептуальной базой для проработки, подготовки, анализа и утверждения плановых решений. Прогнозирование определяет направления развития планирования и выработки конкретных планов, учитывающих специфические особенности ситуаций, в которых они разрабатываются и в тех, в которых они будут действовать: ближайшая перспектива, среднесрочная перспектива и отдаленное будущее.
Бюджетное прогнозирование строится на основе структурного анализа и возможных вариантов их развития в будущем, вписывающихся в рамки текущей и стратегической экономической и социальной политики государства. Прогнозы выступают своеобразной подложкой для процесса планирования и планов, прокладывающих перспективный маршрут движения национальной экономики в быстро меняющейся экономической внешней среде.
Существует несколько определений планирования и планов. Так И. В. Бестужев-Лада считает, что «план - решение относительно системы мероприятий, предусматривающий порядок, последовательность, сроки и средства выполнения», а планирование согласно ему - это «проекция в будущее человеческой деятельности для достижения предустановленной цели при определенных средствах, преобразование информации о будущем в директивы для целенаправленной деятельности» [102-8]. Точка зрения другой группы советских экономистов на планирование заключается в том, что «следует различать прогноз, формулирование цели и планирование. Весь процесс можно представить следующим образом: прогнозирование как определение альтернатив развития в широком смысле; затем на его основе и в связи с другими сведениями, требованиями и взаимосвязями в системе всего общества формулирование цели с помощью стратегических ориентировочных значений, которые должны быть достигнуты в результате научно обоснованного развития экономики, науки и техники. И на основе всего этого - разработка и окончательный выбор путей и средств достижения цели, т. е. планирование» [81-10]. Еще одна группа экономистов так определяет понятие прогноз: «прогноз - высказывание, фиксирующее в терминах какой-либо языковой системы ненаблюдаемое событие и удовлетворяющее следующим условиям:
в момент высказывания нельзя однозначно определить его истинность или ложность;
это высказывание содержит указание на пространственный или временной интервал (конечный), внутри которого произойдет прогнозируемое событие;
в момент высказывания необходимо располагать способами: а) проверки метода прогнозирования; б) априорной оценки вероятности появления прогнозируемого события; в) проверки осуществления прогнозируемого события» [140-8,9].
Некоторые экономисты считают, что «прогноз - это цельное тематическое исследование со своей логикой, методикой, включающие и качественный и количественный анализ и имеющие самостоятельное научное значение независимо от окончательных результатов разработки плана» [88-28]. Шевченко Д. К. И Чебунин П. К., экономисты из Владивостока, считают, что «План-прогноз - это программа действий коллективов предприятий и организаций в ближайшем будущем и требуемые для ее выполнения трудовые, материально-технические, финансовые и другие ресурсы» [141- 39]. Американский экономист, К. Д. Льюис, под прогнозом поним