Гетьман Євген Анатолійович. ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ НОРМОТВОРЧОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Короткий опис

Гетьман Євген Анатолійович. Назва дисертаційної роботи: "ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ НОРМОТВОРЧОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ"

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ
ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ВНУТРІШНІХ СПРАВ
На правах рукопису
ГЕТЬМАН ЄВГЕН АНАТОЛІЙОВИЧ
УДК 342.9: 342.6 (477)
ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ НОРМОТВОРЧОЇ
ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право
Дисертація на здобуття наукового ступеня
доктора юридичних наук
Науковий консультант –
Гриценко Іван Сергійович
доктор юридичних наук, доцент
Дніпропетровськ – 2015
2
ЗМІСТ
ВСТУП....................................................................................................................4
РОЗДІЛ 1 ЗАГАЛЬНОПРАВОВА ХАРАКТЕРИСТИКА
НОРМОТВОРЧОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В
УКРАЇНІ...............................................................................................................17
1.1 Принцип розподілу влади та його роль у нормотворчому
процесі...................................................................................................................17
1.2 Роль, призначення та місце органів виконавчої влади в системі органів
державної влади....................................................................................................43
1.3 Поняття та сутність нормотворчої діяльності органів виконавчої
влади......................................................................................................................67
1.4 Принципи нормотворчої діяльності органів виконавчої влади.................85
1.5 Функції нормотворчої діяльності органів виконавчої влади...................107
Висновки до розділу 1......................................................................................123
РОЗДІЛ 2 ЗМІСТ НОРМОТВОРЧОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ
ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ.............................................................130
2.1 Підзаконний нормативно-правовий акт як результат нормотворчої
діяльності органів виконавчої влади................................................................130
2.2 Види підзаконних нормативно-правових актів органів виконавчої
влади....................................................................................................................157
2.3 Порядок прийняття та відміни підзаконних нормативно-правових актів
органів виконавчої влади...................................................................................179
Висновки до розділу 2......................................................................................227
3
РОЗДІЛ 3 НОРМОТВОРЧА ДІЯЛЬНІСТЬ ОКРЕМИХ ОРГАНІВ
ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ.............................................................235
3.1 Нормотворча діяльність Кабінету Міністрів України..............................235
3.2 Нормотворча діяльність центральних органів виконавчої влади............260
3.3 Нормотворча діяльність інших органів виконавчої влади.......................277
Висновки до розділу 3......................................................................................292
РОЗДІЛ 4 УДОСКОНАЛЕННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
НОРМОТВОРЧОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ
ВЛАДИ................................................................................................................301
4.1 Практичні проблеми правового регулювання нормотворчої діяльності
органів виконавчої влади...................................................................................301
4.2 Напрями вдосконалення правового регулювання нормотворчої діяльності
органів виконавчої влади...................................................................................328
Висновки до розділу 4......................................................................................345
ВИСНОВКИ.......................................................................................................350
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ......................................................363
ДОДАТКИ..........................................................................................................404
4
ВСТУП
Актуальність теми. Із здобуттям незалежності в Україні почали
відбуватися кардинальні зміни у політичному, економічному та правовому
житті суспільства, які й обумовили процес становлення і розвитку
суверенної, демократичної та правової держави. Саме тоді постало питання
вибору шляхів побудови оптимальної моделі організації державної влади
взагалі та виконавчої влади зокрема, притаманної для України з
урахуванням вимог та потреб суспільства.
Виконавча влада виділилася в окрему гілку влади як рівноцінна
законодавчій та судовій, а її діяльність здійснювалась в рамках механізму
стримувань та противаг, без якого належний розвиток правової держави
взагалі неможливий. Негативним на сьогодні є той факт, що цей механізм
не здатен ефективно виконувати притаманні йому функції. Це випливає з
наявності в країні практично паралельних процесів законодавчої діяльності
Верховної Ради України та нормотворчої діяльності органів виконавчої
влади: по-перше, підзаконні нормативно-правові акти видаються досить
часто із порушенням норм закону, іноді навіть всупереч законодавчим
положенням, їхня численність постійно зростає швидкими темпами, але
вони не відзначаються належною якістю; по-друге, норми підзаконних актів
в своєму «урегулюванні» суспільних відносин виходять за межі законів, не
завжди є правовими в природному розумінні сутності права та закону, або
ж взагалі є єдиними регуляторами певного кола суспільних відносин у
зв’язку із відсутністю в цій сфері законодавчих норм; по-третє, законодавчо
цей процес не впорядковується (зокрема, проект Закону України «Про
нормативно-правові акти» більше п’яти років не може бути затверджений).
Водночас, від якості підзаконних нормативно-правових актів цілком і
повністю залежить якість правового регулювання суспільних відносин в
країні, захист інтересів, прав та свобод громадян, оскільки яким би
досконалим законом не було врегульовано ту чи іншу сферу суспільного
5
життя, без належного впровадження законодавчих положень органами
виконавчої влади правове регулювання ефективно здійснюватися не може.
Звідси, проблема низької ефективності та якості нормотворчої діяльності
органів виконавчої влади є не тільки очевидною, але й потребує негайного
вирішення, оскільки вона гальмує подальший процес становлення в Україні
дієвої системи регулювання суспільних відносин.
Проте не можна категорично стверджувати, що в Україні на сьогодні
нормотворчий процес органів виконавчої влади зовсім не врегульовано.
Втім, регулювання такого важливого питання як нормотворча діяльність
органів виконавчої влади, яка складає базисну основу розвитку та реалізації
законодавства, залишається на рівні підзаконних нормативно-правових
актів, які не завжди одноманітно та в єдиному руслі врегульовують
відповідні відносини. Навпаки, наявні суперечності та прогалини. Саме
тому в процесі дослідження неодноразово наголошується на необхідності
прийняття Закону України «Про правотворчу діяльність та нормативноправові акти», яким будуть врегульовані питання нормотворчої діяльності
взагалі та органів виконавчої влади зокрема, а також нормативно-правових
актів як результату нормотворчої діяльності. Усе це дозволяє зробити
висновок про те, що дослідження проблемних питань правового
регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, їх
оптимального функціонування на сучасному етапі суспільного розвитку
набуває особливої гостроти й актуальності.
Теоретичну основу дисертаційної роботи становлять напрацювання
представників вітчизняної і зарубіжної юридичної науки різних історичних
періодів у галузі адміністративного та конституційного права, теорії держави
та права, серед яких слід відзначити праці В.Б. Авер’янова, С.С. Алексєєва,
О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчука, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П.
Битяка, С.Н. Братуся, М.М. Бурбики, Л.К. Воронової, В.М. Гаращука, В.К.
Гіжевського, І.П. Голосніченка, І.С. Гриценка, С.М. Гусарова, Є.В. Додіна,
6
В.В. Зуй, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, В.В. Конопльова, В.В.
Копєйчикова, В.О. Котюка, Є.В. Курінного, В.М. Марчука, О.М. Музичука,
В.Я. Настюка, Л.В. Ніколаєву, Н.Р. Нижник, В.І. Олефіра, О.В. Петришина,
В.П. Пєткова, В.М. Поповича, Н.Ю. Пришви, П.М. Рабіновича, О.Ф. Скакун,
С.Г. Стеценка, В.П. Чабана, В.О. Шамрая, В.М. Шаповала, О.О. Шевченка,
Ю.С. Шемшученка, І.М. Шопіної та інших. Однак, незважаючи на значну
кількість наукових праць, опублікованих останніми роками, необхідність
вирішення проблем правового регулювання нормотворчої діяльності органів
виконавчої влади, з одного боку, та відсутність комплексних наукових
досліджень з цієї проблематики – з іншого, зумовлюють актуальність та
важливість наукового дослідження із зазначеного питання в умовах
проведення адміністративної реформи.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.
Обраний напрям дисертаційного дослідження належить до числа
пріоритетних у галузі адміністративного права, а також розбудови системи
органів виконавчої влади України. Дисертаційну роботу виконано
відповідно до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011–
2015 рр., затверджених постановою загальних зборів Національної академії
правових наук України від 24.09.2010 № 14-10, та у межах
загальноуніверситетської наукової теми «Актуальні проблеми
державотворення, правотворення та правозастосування» (державний
реєстраційний номер 0112U003550), затвердженої 28.05.2012 р.
Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження
полягає в тому, щоб на основі аналізу існуючих наукових підходів, а також
чинного законодавства України і узагальнення практики його реалізації
визначити сутність та особливості правового регулювання нормотворчої
діяльності органів виконавчої влади в умовах їх реформування, а також
окреслити шляхи його вдосконалення.
7
Для досягнення поставленої мети у процесі дослідження необхідно
вирішити такі основні задачі:
– охарактеризувати правову природу принципу розподілу влади в
демократичній державі;
– розкрити поняття, місце та значення органів виконавчої влади в
системі органів державної влади;
– визначити систему та структуру органів виконавчої влади;
– з’ясувати особливості та види функції органів виконавчої влади;
– визначити поняття, сутність та ознаки нормотворчої діяльності
органів виконавчої влади;
– узагальнити принципи нормотворчої діяльності органів виконавчої
влади;
– систематизувати функції нормотворчої діяльності органів
виконавчої влади;
– сформулювати поняття підзаконних нормативно-правових актів
органів виконавчої влади, опрацювати їх особливості та види;
– розкрити порядок прийняття та відміни нормативно-правових актів
органів виконавчої влади;
– охарактеризувати сучасний стан реалізації нормотворчої діяльності
Кабінетом Міністрів України, здійснення нормотворчої діяльності
центральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади на
місцях;
– окреслити практичні проблеми правового регулювання
нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні;
– розробити науково обґрунтовані пропозиції та рекомендації щодо
шляхів удосконалення правового регулювання нормотворчої діяльності
органів виконавчої влади.
Об’єктом дослідження є система суспільних відносин у сфері
нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні.
8
Предметом дослідження є проблеми правового регулювання
нормотворчої діяльності органів виконавчої влади.
Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного
дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. За
допомогою історичного методу визначено особливості становлення та
розвитку системи розподілу влади (підрозділ 1.1). Системно-структурний
метод дозволив визначити місце та значення органів виконавчої влади в
системі органів державної влади (підрозділ 1.2). Метод аналізу
застосовано при розкритті сутності та правової природи нормотворчого
процесу, його стадійності, при вивченні особливостей реалізації
нормотворчих повноважень Кабінетом Міністрів України, центральними
органами виконавчої влади, органами виконавчої влади на місцях
(підрозділи 1.3, 3.1, 3.2, 3.3). Завдяки порівняльно-правовому методу
проведено загальнотеоретичну характеристику зарубіжного досвіду
нормотворчої діяльності та можливості його імплементації на
національному рівні (підрозділ 2.2). Метод абстрагування та
узагальнення застосовано у процесі вивчення наявних та при розробці
власних наукових дефініцій щодо різних правових понять і категорій у
сфері нормотворчої діяльності органів виконавчої влади (підрозділи 1.4,
1.5, 2.1, 2.3). Використання формально-юридичного методу та методу
синтезу дозволило окреслити проблеми у правовому регулюванні
нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, визначити шляхи їх
подолання (підрозділи 4.1, 4.2).
Нормативною основою роботи слугують нормативно-правові акти
національного законодавства, проекти законів та інших нормативних актів,
зокрема: Конституція України, закони України «Про Кабінет Міністрів
України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві
державні адміністрації», проект Закону України «Про нормативно-правові
акти» тощо.
9
Науково-теоретичне підґрунтя для написання дисертаційної роботи
склали наукові доробки вчених із різних галузей права, зокрема: філософії,
соціології, загальної теорії держави і права, державного управління та
адміністративного права тощо.
Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять
узагальнення практичної діяльності органів, які складають систему
виконавчої влади в Україні, політико-правова публіцистика, довідкові
видання, статистичні матеріали, статистичні дані і фактологічні матеріали
щодо проблем правового регулювання нормотворчої діяльності органів
виконавчої влади, результати анкетування та інтерв’ювання 392
респондентів, з яких 147 – пересічні громадяни, 113 – працівники
центральних органів виконавчої влади, 56 – працівники місцевих
державних адміністрацій, 76 – фахівці у галузі права.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що
дисертація є одним із перших комплексних досліджень, в якому з
використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень
правової науки сформульовано теоретичні засади правового регулювання
нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні та визначено
шляхи їх реалізації у практику діяльності органів виконавчої влади. У
результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових
концептуальних положень та висновків, запропонованих особисто
здобувачем. Основні з них такі:
вперше:
– доведено, що в нормотворчому процесі слід виділяти два блоки:
перший – створення нормативно-правового акта; другий – приведення
нормативно-правових актів у відповідність або їх припинення. В першому
блоці нормотворчого процесу (створення нормативно-правового акта) слід
розрізняти три основні етапи: підготовчий, етап видання, кінцевий етап;
кожний з яких має обов’язкові та додаткові стадії. Підготовчий та етап
10
видання мають також наскрізну стадію доопрацювання. Кожному з етапів
нормотворчого процесу властиві власні мета, об’єкт та суб’єкти.
Обов’язковими універсальними суб’єктами нормотворчого процесу в
Україні є Міністерство юстиції України та його структурні підрозділи;
– за результатами вивчення досвіду зарубіжних держав щодо
реалізації права законодавчої ініціативи обґрунтовано необхідність
запровадити узгодження плану законопроектної діяльності Кабінету
Міністрів України із Верховною Радою України з метою удосконалення
законотворчого процесу в країні та усунення розпорошення зусиль уряду та
депутатів під час підготовки дублюючих один одне законопроектів,
мінімізації процесів блокування подання законопроектів;
– доведено, що суб’єктами нормотворення – створення саме
нормативно-правових актів органів виконавчої влади – є лише Кабінет
Міністрів України (на рівні вищого органу виконавчої влади) та
міністерства (на рівні центральних органів виконавчої влади), а центральні
органи виконавчої влади взагалі не мають права приймати акти
нормативно-правового характеру, виходячи з норм Закону України «Про
центральні органи виконавчої влади» та Типового положення про
центральний орган виконавчої влади, затвердженого Указом Президента
України;
– обґрунтовано доцільність передбачення певних строків розробки
проекту нормативно-правового акта: термін розробки проекту нормативноправового акта, який розробляється на виконання законів, постанов
Кабінету Міністрів, доручень Президента, Прем’єр-міністра встановити
тривалістю один місяць, за умови необхідності доробки та аналізу
додаткової інформації, залучення непідлеглих фізичних та юридичних осіб
до створення проекту, розробки проекту регуляторного акта; у разі
виникнення необхідності продовження такого строку він може бути
продовжений за рішенням керівника суб’єкта нормотворення, але не довше
11
ніж до чотирьох місяців. При цьому нормативно-правовий акт на будь-якій
стадії може бути повернутий на доопрацювання та законодавець має
встановити, що строк доопрацювання (після непогодження зацікавленим
органом, після повернення на доопрацювання тощо) може бути не довше 15
днів, за винятком окремих випадків, коли доопрацювання потребує
суттєвого перегляду змісту проекту нормативно-правового акта, або
доопрацювання після повернення Міністерством юстиції України без
державної реєстрації. Такий строк доопрацювання може бути продовжений
за рішенням керівника суб’єкта нормотворення, але не довше ніж до місяця;
– аргументовано, що відстеження результативності регуляторного
акта триває певний час, який також входить до загального часу, протягом
якого нормотворчий орган «створює» регуляторний нормативно-правовий
акт. Тому запропоновано зазначити, що базове відстеження (здійснення
заходів щодо нього) має починатися одночасно із процесом розробки
проекту регуляторного нормативно-правового акта, при цьому процес
створення проекту регуляторного нормативно-правового акта має
співпадати у часі із процесом створення тексту проекту регуляторного
нормативно-правового акта;
– обґрунтовано пропозицію щодо встановлення спеціальних строків
для обговорення та погодження певних видів проектів нормативноправових актів, а саме: 1) максимального строку очікування пропозицій та
зауважень від громадськості щодо проекту регуляторного нормативноправового акта – сорок п’ять днів; 2) максимального строку консультацій із
громадськістю щодо обговорення проектів нормативно-правових актів
органів виконавчої влади у разі необхідності (встановлення такої вимоги
законодавством) або ініціативи суб’єкта нормотворення чи головного
розробника проекту – сорок п’ять днів; 3) позачергового погодження
нормативно-правових актів, поданих на погодження повторно, для
заінтересованих органів – протягом двох робочих днів, для уповноваженого
12
органу, який реалізує державну регуляторну політику – протягом десяти
робочих днів; 4) поданий на державну реєстрацію до Міністерства юстиції
України після доопрацювання нормативно-правовий акт, який фактично
вже був проаналізований та досліджений, має бути розглянутий не на
загальних підставах, а як повторно поданий, протягом п’яти робочих днів;
удосконалено:
– визначення поняття «система органів виконавчої влади» як
очолювана Кабінетом Міністрів України сукупність органів державної
влади із законодавчо регламентованою схемою організації і взаємодії, які
реалізують повноваження із організації виконання законів та вчинення
управлінської діяльності в державі взагалі, запроваджені з урахуванням
адміністративно-територіального розподілу країни, з метою забезпечення
потреб громадян з усіх питань їх життєдіяльності та захисту їх прав, свобод
та законних інтересів;
– систему функцій органів виконавчої влади та їхню класифікацію, які
розділено на такі групи: управлінські, виконавчі та внутрішньо
забезпечувальні, із розкриттям кожної з груп;
– систему принципів нормотворчої діяльності органів виконавчої
влади в Україні, до яких віднесено: принципи законності, демократизму,
гласності, професіоналізму, техніко-юридичної досконалості, ефективності
регулювання, виконуваності і науково-практичний та планувальнооперативний принципи;
– систему функцій нормотворчої діяльності органів виконавчої влади
в Україні, якими є: функція підзаконної конкретизації первинного
регулювання суспільних відносин (створення підзаконних нормативноправових актів); функція удосконалення законодавства (вчинення дій із
внесення змін, доповнень або викладення нормативно-правового документа
у новій редакції); функція очищення законодавства (вчинення дій із
визнання певного акта таким, що втратив чинність або його скасування);
13
функція впорядкування підзаконних нормативно-правових актів (діяльність
із систематизації підзаконних нормативно-правових актів шляхом
паперового та електронного обліку, кодифікації, інкорпорації та
консолідації);
– поняття нормативно-правового акта, який запропоновано визначити
як офіційний письмовий документ,що має спеціальну внутрішню та
зовнішню форму та неодноразово встановлює, змінює, скасовує норму
права і регулює певні відносини невизначеного кола осіб;
– положення про підстави відмови в державній реєстрації
нормативно-правового акта, зокрема така відмова може бути за двох
підстав: по-перше, за певні порушення та недотримання за змістом та
формою нормативно-правового акта, тобто за матеріальних підстав
(невідповідність нормам чинного законодавства змісту нормативноправового акта, недотримання правил правопису, діловодства тощо) та подруге, за порушення процедури створення нормативно-правового акта
(непогодження нормативно-правового акта із заінтересованими особами,
недотримання процедури створення регуляторних нормативно-правових
актів тощо), тобто за процесуальних підстав;
– положення про підстави скасування рішення про державну
реєстрацію нормативно-правового акта, зокрема доведено, що має бути
визначено набрання чинності постановою суду про визнання нормативноправового акта незаконним або таким, що не відповідає нормативноправовому акту вищої юридичної сили;
дістали подальшого розвитку:
– визначення місця й ролі органів виконавчої влади в системі
державного управління, в результаті чого доведено некоректність
ототожнення понять «державне управління» та «виконавча влада»,
натомість доведено, що державне управління є формою організаційновиконавчо-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади; обґрунтовано
14
помилковість ототожнення понять «органи виконавчої влади» та
«виконавчі органи»;
– розуміння того, що нормотворча діяльність органів виконавчої
влади складає сутність та зміст нормотворчого процесу, який є різновидом
правотворчості і полягає у діяльності уповноважених органів (державної
виконавчої влади України та їх посадових осіб) зі створення нормативноправових актів в порядку, суворо регламентованому законодавством (в
залежності від органу нормотворення та виду нормативно-правового акта,
який створюється);
– аргументи про місце поняття «органи виконавчої влади» в
оновленій теорії адміністративного права України;
– позиція щодо необхідності наділити Головні управління юстиції в
областях, містах Києві та Севастополі, які мають право проводити
перевірки у відповідних, підпорядкованих місцевих управліннях юстиції та
мають право застосовувати заходи щодо усунення виявлених недоліків,
повноваженнями щодо скасування рішення про державну реєстрацію
нормативно-правового акта, прийняте підпорядкованим управлінням
юстиції;
– обґрунтування того, що слід використовувати термін
«нормотворча», а не «правотворча» діяльність органів виконавчої влади.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що
викладені у дисертації результати дослідження можуть бути використані:
– у науково-дослідній сфері – для подальшого розвитку
теоретико-правових засад нормотворчої діяльності органів виконавчої
влади в Україні (акт впровадження результатів дисертаційного
дослідження у наукову діяльність Харківського національного університету
внутрішніх справ від 8 липня 2015 року);
– у правотворчості – у процесі підготовки проектів нових і
вдосконалення чинних законодавчих актів, які визначають порядок,
15
процедуру та стадії створення нормативно-правових актів органами
виконавчої влади в Україні (довідка про впровадження результатів
дисертаційного дослідження у законодавчу діяльність Верховної Ради
України від 7 серпня 2015 року);
– у правозастосовній діяльності – з метою вдосконалення практики
використання норм чинного адміністративного законодавства різними
органами виконавчої влади;
– у навчальному процесі – положення й висновки, зроблені в
дисертації, можуть бути використані під час вивчення такої наукової
дисципліни як «Адміністративне право» у вищих юридичних закладах
освіти, у процесі вдосконалення робочих програм і планів, при підготовці
підручників, навчальних посібників, лекцій, семінарських занять (акт
впровадження результатів дисертаційного дослідження у навчальний
процес Харківського національного університету внутрішніх справ від 1
липня 2015 року).
Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в
цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки доповідалися
дисертантом на засіданнях кафедри адміністративного права, процесу та
адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Дніпропетровського
державного університету внутрішніх справ, де була виконана дисертація, та
були оприлюднені на міжнародних, всеукраїнських і регіональних науковопрактичних конференціях, семінарах, «круглих столах», зокрема: «Правові
засоби забезпечення та захисту прав людини: вітчизняний та зарубіжний
досвід» (м. Луганськ, 2013 р.); «Проблеми та стан дотримання захисту прав
людини в Україні» (м. Львів, 2013 р.); «Нові завдання та напрямки розвитку
юридичної науки у ХХІ столітті» (м. Львів, 2013 р.); «Права людини в
умовах сучасного державотворення: теоретичні і практичні аспекти»
(м. Дніпропетровськ, 2013 р.); «Актуальні проблеми правового регулювання
економічної безпеки» (м. Київ, 2013 р.); «Правова доктрина – основа
16
формування правової системи держави» (м. Харків, 2013 р.); «Актуальні
питання розвитку та взаємодії публічного та приватного права» (м. Львів,
2014 р.); «Право: історія, теорія, практика» (м. Львів, 2014 р.); «Актуальні
питання та проблеми правового регулювання суспільних відносин»
(м. Дніпропетровськ, 2014 р.); «Дотримання прав людини: сучасний стан
правового регулювання та перспективи його вдосконалення» (м. Київ,
2014 р.).
Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження
викладені в монографії, двадцяти статтях, опублікованих у наукових
фахових виданнях України, п’яти статтях – у наукових виданнях інших
держав, а також у десяти тезах доповідей і повідомлень на науковопрактичних конференціях

Список літератури

ВИСНОВКИ
У дисертаційному дослідженні міститься вирішення наукової
проблеми, яка полягала у визначенні концептуальних засад правового
регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади та
виробленні на цій основі практичних пропозицій і рекомендацій,
спрямованих на забезпечення ефективності реалізації державної політики в
зазначеній сфері. Основні з них такі.
1. Аргументовано, що конституційний принцип розподілу влади є
комплексним правовим інститутом, який слід розглядати у двох аспектах:
по-перше, як декларування (конституційне закріплення принципу), тобто
проголошення в Конституції, що в державі єдина державна влада
реалізується на підставі розподілу її на законодавчу, виконавчу та судову
гілки, по-друге, як реалізація (практичне застосування принципу), тобто
фактичний розподіл повноважень між відповідними кожній гілці влади
державними органами та встановлення меж їх взаємодії (чим
забезпечується єдність влади), контролю, підзвітності, засобів реагування
тощо (яке забезпечується шляхом застосування системи стримувань та
противаг) з метою недопущення свавілля, перевищення та зловживання
владою. Саме така практична єдність цих теоретичних інститутів виступає
запорукою ефективності організації та реалізації державної влади.
2. Запропоновано під виконавчою владою розуміти окрему гілку
державної влади, на яку покладено завдання щодо здійснення управлінської
діяльності в державі, згідно із законодавством, через систему спеціально
створених державних органів – органів виконавчої влади, які являють
собою різновид органів державної влади, наділених законодавством
державно-владними управлінськими повноваженнями щодо забезпечення
життєдіяльності країни з можливістю застосування заходів примусового
характеру.
351
3. Висловлено думку, що значення органів виконавчої влади полягає
саме у здійсненні державного управління в усіх сферах забезпечення
життєдіяльності держави та народу України у формах управлінської та
виконавчо-розпорядчої діяльності. Органи законодавчої та судової гілок
влади наділені законом специфічною, обмеженою сферою діяльності й
здійснюють управлінську діяльність лише в межах свого апарату, а органи
виконавчої влади «управляють» державою взагалі. Поняття виконавчої
влади та державного управління не можуть бути тотожними, натомість слід
підтримати тих вчених, які вважають, що ці категорії співвідносяться між
собою та визначають державне управління як форму організаційновиконавчо-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади.
4. Зазначено, що органи виконавчої влади в Україні займають
особливе місце в системі органів державної влади як такі, що виконують
повноваження виконавчо-розпорядчого, організуючого підзаконного
характеру, їх значення полягає саме в забезпеченні повсякденного життя
країни та суспільства шляхом реалізації управлінської діяльності. Водночас
кожний орган виконавчої влади як частина системи органів виконавчої
влади може діяти ефективно, досконало реалізовувати владні повноваження
лише за умови находження в системі.
5. Визначено, що система органів виконавчої влади – сукупність
очолюваних Кабінетом Міністрів України органів державної влади із
законодавчо регламентованою схемою організації та взаємодії, які
реалізують повноваження з організації виконання законів та вчинення
управлінської діяльності в державі взагалі, з урахуванням адміністративнотериторіального устрою країни, з метою забезпечення потреб громадян з
усіх питань їх життєдіяльності та захисту їх прав, свобод і законних
інтересів.
6. Констатовано, що система органів виконавчої влади України
сьогодні складається з трьох рівнів з відповідними підрівнями: вищий
352
рівень – Кабінет Міністрів України; центральний рівень – перший підрівень
– міністерства та другий підрівень – центральні органи виконавчої влади;
місцевий рівень – перший підрівень – обласні територіальні органи
міністерств, центральних органів виконавчої влади, другий підрівень –
районні, міські, міськрайонні, районні у місті, міжрайонні територіальні
органи міністерств і центральних органів виконавчої влади.
7. Доведено, що функції органів виконавчої влади мають особливе
значення для встановлення закономірностей побудови і функціонування та
визначення перспектив розвитку виконавчої влади й системи її органів.
Функції органів виконавчої влади зі здійснення державного управління
доцільно розподілити на такі групи: управлінські, виконавчі та внутрішньо
забезпечувальні. Група управлінських функцій включає в себе класичні
функції управлінської діяльності, притаманні, в принципі, будь-якому
органу, установі, організації, лише з тією різницею, що організація, яка не
наділена владними повноваженнями, реалізує управлінські функції тільки
всередині організації для впорядкування її внутрішньої структури, а будьякий орган виконавчої влади реалізує управлінські функції як відносно
своїх структурних одиниць (тобто реалізуються внутрішні управлінські
функції), так і стосовно фізичних та юридичних осіб, які безпосередньо ані
структурно, ані функціонально не підпорядковані органу виконавчої влади
(таким чином реалізуються зовнішні управлінські функції). До
управлінських функцій органів виконавчої влади можуть бути віднесені
функції прогнозування, планування, організації, координації тощо. Група
виконавчих функцій – це функції, притаманні саме органам виконавчої
влади, які є її ознакою. Важливо відзначити, що ця група функцій не може
бути єдиною для всіх органів виконавчої влади, скоріш кожна з функцій є
специфічною ознакою органу (системи органів), яка в узагальненому
вигляді визначає вид основної діяльності. Ця група функцій спрямована на
реалізацію владного впливу щодо фізичних та юридичних осіб, які не
353
перебувають в організаційному, функціональному, будь-якому іншому
підпорядкуванні з органом виконавчої влади, що реалізує відповідну
функцію. Група внутрішньозабезпечувальних функцій (функції
внутрішнього впливу) – це функції, які реалізуються органами виконавчої
влади з метою забезпечення ефективного функціонування органу: функції
матеріально-технічного, кадрового інформаційного та інших видів
забезпечення.
8. Обґрунтовано доцільність використовувати термін «нормотворча»,
а не «правотворча» діяльність органів виконавчої влади, враховуючи такі
особливості: по-перше, коло суб’єктів правотворчості є ширшим, ніж
суб’єктів нормотворення (що обмежується органами виконавчої влади
різних рівнів), по-друге, результатами діяльності органів виконавчої влади
зі створення нормативно-правових актів є підзаконні нормативно-правові
акти, по-третє, правотворчість є більш узагальнюючим поняттям, під яким
треба розуміти діяльність усіх уповноважених органів із формування права,
по-четверте, термін «нормотворча» більш точно відображає зміст цього
виду процесуальної діяльності системи органів виконавчої влади в Україні.
9. Встановлено, що нормотворча діяльність органів виконавчої влади
становить сутність і зміст нормотворчого процесу, який є різновидом
правотворчості й полягає у діяльності уповноважених органів (державної
виконавчої влади України та їх посадових осіб) зі створення нормативноправових актів у порядку, суворо регламентованому законодавством
(залежно від органу нормотворення та виду нормативно-правового акта,
який створюється). Основними ознаками нормотворчої діяльності органів
виконавчої влади є державна діяльність, яка: 1) реалізується через систему
органів виконавчої влади; 2) здійснюється в порядку і за процедурою, що
регламентовані чинним законодавством; 3) результатом якої є нові чи
вдосконалені підзаконні нормативно-правові акти.
354
10. Зроблено висновок, що принципами нормотворчої діяльності
органів виконавчої влади в Україні виступають принципи законності,
демократизму, гласності, професіоналізму, техніко-юридичної
досконалості, ефективності регулювання, виконуваності та планувальнооперативний. Усі вони пов’язані між собою та взаємодіють у процесі
реалізації нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні, й
саме вони складають основні напрямки та підґрунтя нормотворчого
процесу.
11. Визначено, що принцип законності є першим обов’язковим
принципом нормотворчості органів виконавчої влади й виявляється в
чотирьох моментах: 1) відповідність новостворюваних нормативноправових актів Конституції і законам України; 2) прийняття нормативноправових актів уповноваженими органами виконавчої влади в межах їх
повноважень; 3) порядок прийняття нормативно-правового акта має бути
суворо регламентованим законодавством (на сьогодні в Україні принцип
законності в частині регламентації порядку створення нормативно-правових
актів органами виконавчої влади повною мірою не виконується й потребує
вирішення, тобто прийняття відповідного нормативно-правового акта вищої
юридичної сили – закону); 4) визначення і знаходження нормативноправовим актом свого місця в ієрархії (системі) нормативно-правових актів.
12. Принцип демократизму є одним з основних принципів
нормотворчої діяльності органів виконавчої влади та виявляється в
демократичному порядку самого процесу, який включає в себе дві складові:
1) участь суспільства (громадяни, незалежно від суспільної приналежності,
громадські, негромадські організації) в нормотворчому процесі
(обговорення проектів нормативно-правових актів на «круглих столах»,
конференціях, через засоби масової інформації, «гарячі лінії» тощо); 2)
врахування суспільної думки та інтересів фізичних, юридичних осіб, їх
співвідношення між собою і державою.
355
13. Обґрунтовано думку, що загальноприйнятий принцип науковості в
нормотворчій діяльності органів виконавчої влади має реалізовуватися
лише разом із принципом використання при розробці нормативно-правових
актів практичного досвіду у галузі, в якій розробляється документ (у разі
розробки локальних документів – з урахуванням особливостей
регіонального розвитку і становища). Лише таким чином законодавство
взагалі й підзаконні нормативно-правові акти органів виконавчої влади
зокрема не будуть носити формальний «відірваний від реального життя»
характер. Тому цей принцип слід визначити як принцип співвідношення
наукового і практичного підходів при створенні нормативно-правових актів
органів виконавчої влади, який реалізується шляхом вчинення наступних
дій: 1) вивчення та аналіз потреб, інтересів суспільства, які вимагають
нормативного регулювання; 2) залучення до нормотворчої діяльності
експертів, вчених, інших спеціалістів-теоретиків і практиків галузі, в якій
розробляється нормативно-правовий акт; 3) застосування позитивного
міжнародного і вітчизняного досвіду органів виконавчої влади зі створення
нормативно-правових актів.
14. До функцій нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в
Україні віднесено такі: підзаконної конкретизації первинного регулювання
суспільних відносин (створення підзаконних нормативно-правових актів);
удосконалення законодавства (вчинення дій із внесення змін, доповнень або
викладення нормативно-правового документа в новій редакції); очищення
законодавства (вчинення дій із визнання певного акта таким, що втратив
чинність, або його скасування); впорядкування підзаконних нормативноправових актів (діяльність із систематизації підзаконних нормативноправових актів шляхом паперового та електронного обліку, кодифікації,
інкорпорації та консолідації).
15. Визначено, що підзаконний нормативно-правовий акт органу
виконавчої влади – це офіційний письмовий документ уповноваженого
356
органу виконавчої влади, створений на підставі та на виконання
Конституції та законів України, який містить, змінює або скасовує норми
права, створюється у встановленому законодавством порядку із
застосуванням спеціальних засобів нормотворчої техніки. Основним
призначенням підзаконних нормативно-правових актів є регулювання
суспільних відносин шляхом розвинення, розкриття та реалізації
законодавчих норм та часткового первинного регулювання суспільних
відносин, які складаються в процесі життєдіяльності населення країни.
16. Здійснено поділ ознак, притаманних підзаконним нормативноправовим актам: загальні (видові), притаманні нормативно-правовим актам
взагалі (офіційний письмовий документ, який видається уповноваженим
органом; містять, змінюють або скасовують норми права; створюються у
встановленому законодавством порядку; носять загальний, не
персоніфікований характер, передбачають неодноразове застосування;
створюються із застосуванням певних правил нормотворчої техніки;
обов’язковість до виконання забезпечується державою через можливість
застосування засобів примусового характеру), та спеціальні (родові),
притаманні підзаконним нормативно-правовим актам органів виконавчої
влади зокрема (офіційний письмовий документ, який видається органом
виконавчої влади; містять, змінюють або скасовують норми права у
рівнозначних підзаконних нормативно-правових актах, актах нижчої
юридичної сили; створюються у більш спрощеному порядку, із
застосуванням спеціальних засобів нормотворчої техніки, виразів «на
виконання закону», «на підставі закону»; носять підзаконний характер
тощо).
17. Констатовано, що підзаконні нормативно-правові акти виконують
певні функції: перш за все – регулятивну функцію, яка, у свою чергу,
розподіляється на функцію первинного (при первинному встановленні норм
права підзаконними нормативно-правовими актами) та вторинного (при
357
конкретизації, розвиненні та вдосконаленні норм права, встановлених
нормативно-правовими актами вищої юридичної сили) регулювання;
управлінську функцію (органи виконавчої влади є органами управління,
саме тому видані ними підзаконні нормативно-правові акти виконують
управлінську функцію); роз’яснювальну та конкретизуючу функції (норми,
які містяться в підзаконних нормативно-правових актах конкретизують,
роз’яснюють, удосконалюють, «розгортають» норми, встановлені
нормативно-правовими актами вищої юридичної сили); правоустановчу
функцію (реалізується при введенні норм права підзаконними нормативноправовими актами); правореалізаційну функцію (норми підзаконних
нормативно-правових актів закріплюють певні порядки, положення тощо,
реалізація яких практично відтворює норми, встановлені Конституцією,
кодексами та законами України).
18. Уточнено, що в Україні сьогодні існують і діють такі види
підзаконних нормативно-правових актів органів виконавчої влади: 1)
постанова – офіційний письмовий документ, нормативно-правовий акт
вищого органу виконавчої влади України (Кабінету Міністрів України,
Ради міністрів Автономної Республіки Крим), який має вищу юридичну
силу в системі підзаконних нормативно-правових актів органів виконавчої
влади, носить загальнообов’язковий характер і приймається колегіально у
встановленому законодавством порядку; 2) наказ – офіційний письмовий
документ, нормативно-правовий акт міністерства, центрального органу
виконавчої влади, їх територіальних органів, міністерств та інших
республіканських органів Автономної Республіки Крим, видається на
підставі та на виконання нормативно-правових актів вищого рівня,
обов’язковий для виконання; 3) розпорядження – офіційний письмовий
документ, нормативно-правовий акт, який видається головою місцевої
державної адміністрації на виконання нормативно-правових актів вищої
юридичної сили та обов’язковий для виконання на території місцевості
358
відповідної державної адміністрації. При цьому слід мати на увазі, що
складовими частинами зазначених підзаконних нормативно-правових актів
органів виконавчої влади (засвідчувальних) можуть бути положення,
правила, інструкція, статут, регламент тощо.
19. Запропоновано у нормотворчому процесі виділяти два блоки:
перший – створення нормативно-правового акта; другий – приведення
нормативно-правових актів у відповідність з чинним законодавством або їх
припинення. У першому блоці нормотворчого процесу (створення
нормативно-правового акта) слід розрізняти три основні етапи: підготовчий,
етап видання, кінцевий етап – кожний з яких має обов’язкові та додаткові
стадії. Підготовчий та етап видання мають також наскрізну стадію
доопрацювання. Кожному з етапів нормотворчого процесу властиві власні
мета, об’єкт та суб’єкти. Обов’язковими універсальними суб’єктами
нормотворчого процесу в Україні є Міністерство юстиції України та його
структурні підрозділи.
20. За результатами узагальнення дат набрання чинності підзаконних
нормативно-правових актів органів виконавчої влади встановлено, що вони
можуть набувати чинності: 1) з дня офіційного опублікування
(універсальний термін набрання чинності, притаманний всім підзаконним
нормативно-правовим актам органів виконавчої влади); 2) з моменту
реєстрації в органах юстиції (спеціальний – притаманний лише
нормативним розпорядженням місцевих державних адміністрацій); 3) з
дати, встановленої у самому нормативно-правовому акті або в акті про його
затвердження (індивідуальний – встановлений у кожному конкретному
підзаконному нормативно-правовому акті).
21. Доведено, що нормотворча діяльність Кабінету Міністрів України
виявляється у трьох формах: ординарне провадження, яке являє собою саме
безпосередню діяльність Кабінету Міністрів зі створення особистих
нормативно-правових актів – постанов; законопроектне провадження, що
359
полягає в реалізації Кабінетом Міністрів України права законодавчої
ініціативи та розгляді й внесенні проектів законів України до Верховної
Ради України, участі в законодавчій діяльності Верховної Ради та реалізації
Президентом України права законодавчої ініціативи; спеціальне
провадження, яке реалізується через розробку Кабінетом Міністрів України
проектів актів Президента.
22. Аргументовано, що реалізація права законодавчої ініціативи є
обов’язковою формою здійснення Кабінетом Міністрів України своїх
повноважень і складається з трьох стадій: 1) планування законотворчої
діяльності (фактично реалізується Міністерством юстиції України); 2)
розробка законопроекту (реалізується Міністерством юстиції, іншими
центральними органами виконавчої влади) та розгляд його в Кабінеті
Міністрів України (експертиза здійснюється секретаріатом уряду та її
висновок разом із законопроектом розглядаються безпосередньо на
засіданні уряду); 3) подача законопроекту до Верховної Ради України
(складається з оформлення документального супроводження
законопроекту, визначення відповідальної особи, яка представлятиме
законопроект).
23. Встановлено, що у «чистому вигляді» нормотворча діяльність
Кабінету Міністрів України складається з надання завдання центральному
або іншому органу виконавчої влади щодо розробки проекту нормативноправового акта, опрацювання Секретаріатом Кабінету Міністрів України
поданого проекту нормативно-правового акта, прийняття відносно нього
рішення та здійснення заходів щодо введення його в дію. Разом із тим
процес, який проходить нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів
України, складається з наступних стадій: визначення необхідності
прийняття нормативно-правового акта (на виконання вищестоящих
нормативно-правових актів, ініціативні; реалізується Кабінетом Міністрів
України, іншими органами виконавчої влади); розробка проекту
360
нормативно-правового акта (реалізується розробником – органами
виконавчої влади); погодження та правова експертиза (погодження проекту
нормативно-правого акта здійснюється розробником із зацікавленим
органами; процедура правової експертизи – Міністерством юстиції
України); опрацювання проекту нормативно-правового акта Секретаріатом
Кабінету Міністрів України та прийняття рішення щодо нього на засіданні
(реалізується безпосередньо Кабінетом Міністрів України); введення в дію
нормативно-правового акта уряду (реєстрація, присвоєння реквізитів тощо
реалізується безпосередньо Кабінетом Міністрів України).
24. Визначено, що діяльність центральних органів виконавчої влади зі
створення норм права може бути розділена на дві групи: основна
(діяльність зі створення особистих нормативно-правових актів –
нормотворча діяльність) та додаткова (участь у реалізації нормотворчої
діяльності уряду – розробка проектів постанов).
25. Висловлено думку, що суб’єктами нормотворення – створення
саме нормативно-правових актів органів виконавчої влади – є лише Кабінет
Міністрів України (на рівні вищого органу виконавчої влади) та
міністерства (на рівні центральних органів виконавчої влади), а центральні
органи виконавчої влади взагалі не мають права приймати акти
нормативно-правового характеру, виходячи з норм Закону України «Про
центральні органи виконавчої влади» та Типового положення про
центральний орган виконавчої влади, затвердженого Указом Президента
України. Зроблено припущення, що, можливо, законодавець у такий спосіб
намагається усунути центральні органи виконавчої влади від процесу
нормотворення та зменшити кількість підзаконних нормативно-правових
актів. Наголошено на тому, що таке штучне обмеження центральних
органів виконавчої влади в реалізації нормотворчої діяльності може
призвести до залишення певних груп суспільних відносин без нормативного
регулювання та, відповідно, до порушення прав та законних інтересів
361
фізичних та юридичних осіб. Запропоновано передбачити, що центральні
органи виконавчої влади видають накази (організаційно-розпорядчого та
нормативно-правового характеру), або взагалі зазначити, що вони мають
право видавати накази та нормативно не обмежувати їх види, як це
пропонується унормувати проектом Закону України «Про нормативноправові акти».
26. Враховуючи, що законодавець передбачає необхідною умовою
набрання чинності нормативно-правовим актом, у тому числі
територіальних органів міністерств та центральних виконавчої влади, його
офіційне опублікування, але не врегульовано порядок такого
опублікування, висловлено пропозицію ст. 57 проекту Закону України «Про
нормативно-правові акти» доповнити п. 2 наступного змісту: «Підзаконні
нормативно-правові акти територіальних органів міністерств, центральних
органів виконавчої влади всіх рівнів, місцевих державних адміністрацій
публікуються в офіційних друкованих виданнях місцевої державної
адміністрації відповідного регіону, які розповсюджуються на території
цього регіону», та пункти 2 – 8 вважати відповідно пунктами 3 – 9.
27. Запропоновано ч. 1 ст. 56 проекту Закону України «Про
нормативно-правові акти» доповнити реченням наступного змісту:
«Оприлюднення нормативно-правових актів може здійснюватися шляхом
офіційного опублікування, висвітлення на офіційних веб-сайтах у мережі
Інтернет, через національні (регіональні) офіційні канали радіо та
телебачення. Нормативно-правові акти, які мають загальносоціальне
значення, зачіпають права, свободи та законні інтереси громадян, повинні
оприлюднюватися шляхом застосування всіх зазначених вище засобів».
28. Запропоновано теоретично обґрунтоване положення про те, що
додаткова (наскрізна) стадія підготовчого етапу нормотворчого процесу
органів виконавчої влади з розробки регуляторного нормативно-правового
акта, за наявності готового проекту, складається з таких дій: 1) здійснення
362
заходів щодо базового відстеження результативності регуляторного
нормативно-правового акта; 2) підготовка аналізу регуляторного впливу; 3)
опублікування повідомлення про подальше оприлюднення проекту
регуляторного нормативно-правового акта; 4) оприлюднення проекту
регуляторного нормативно-правового акта центрального органу виконавчої
влади разом з аналізом регуляторного впливу; 5) погодження проекту
регуляторного нормативно-правового акта центрального органу виконавчої
влади уповноваженим органом.