Головко Валерій Віталійович Адміністративно-правове забезпечення реалізації громадянами України права на участь в управлінні держав­ними справами

Короткий опис

Головко Валерій Віталійович, фізична особа - підпри­ємець: «Адміністративно-правове забезпечення реалізації громадянами України права на участь в управлінні держав­ними справами» (12.00.07 - адміністративне право і про­цес; фінансове право; інформаційне право). Спецрада Д
у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка

Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Кваліфікаційна наукова праця
на правах рукопису
ГОЛОВКО Валерій Віталійович
Прим. № ___
УДК 342.7
ДИСЕРТАЦІЯ
«Адміністративно-правове забезпечення реалізації громадянами
України права на участь в управлінні державними справами»
12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право
Галузь знань : 08. Право
Подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук.
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей,
результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело.
____ ___
( підпис здобувача Головка В.В.)
Науковий керівник (консультант) Мельник Роман Сергійович,
доктор юридичних наук, професор кафедри адміністративного права.
Київ – 2017

ЗМІСТ
Вступ………………………………………………………………………16
Розділ 1. Теоретико-правова сутність права громадян України на
участь в управлінні державними справами………………………………...37
1.1. Поняття та характеристика категорії «управління державними
справами»………………………………………………………………………...37
1.2. Поняття і сутність права громадян України на участь в управлінні
державними справами…………………………………………………………...57
1.3. Зміст права на участь в управлінні державними справами та його
нормативне забезпечення…………………………...…………………………..99
Висновки до розділу 1……………………………………...…………..130
Розділ 2. Адміністративно-правове забезпечення реалізації
громадянами України права на участь в управлінні державними
справами, віднесеними до компетенції окремих органів публічної
влади………………………………………………………………………...…..136
2.1. Адміністративно-правове забезпечення реалізації громадянами
України права на участь в управлінні державними справами, віднесеними до
компетенції органів законодавчої влади……………………...……………....136
2.2. Адміністративно-правове забезпечення реалізації громадянами
України права на участь в управлінні державними справами, віднесеними до
компетенції органів виконавчої влади………………………...……………...162
2.3. Адміністративно-правове забезпечення реалізації громадянами
України права на участь в управлінні державними справами, віднесеними до
компетенції органів судової влади…………………………………………….185
2.4. Адміністративно-правове забезпечення реалізації громадянами
України права на участь в управлінні державними справами, віднесеними до
компетенції інших органів публічної влади………………...………………..209
Висновки до розділу 2…………………………..……………………..224
15
Висновки………………………………………………………………...228
Список використаних джерел………………………………………...237
16
ВСТУП
Актуальність теми. З постійним розвитком суспільства і державності,
сталими тенденціями до підвищення рівня політичної і правової освіченості
громадян, громадянської активності та зацікавленості у розбудові стабільної,
стійкої та успішної держави, формуванні ефективної та надійної публічної
політики перед сучасним світом все більше постає питання щодо зміцнення і
розширення демократичних цінностей і принципів у державах. З цією метою
розвинені правові держави закріплюють за своїми громадянами низку
основних політичних прав і свобод, зміст яких випливає із самої сутності
демократії, спрямованих на повноцінну участь народу в здійсненні влади у
державі.
Важливе місце серед них посідає право громадян на участь в
управлінні державними справами (ст. 38 Конституції України [74]). Зв’язок
між його дотриманням і реалізацією та утвердженням і прогресивним
процвітанням демократії, становленням держави, відповідної політикоправовим реаліям і сучасним вимогам світу і суспільства до розвинених
правових держав, є беззаперечним. Наведене обумовлює необхідність
запровадження дієвого та надійного механізму і створення належного та
ефективного нормативно-правового забезпечення реалізації права на участь в
управлінні державними справами. Вказане, у свою чергу, зумовлює потребу в
розробленні програм та стратегій правових реформ в окресленій сфері з
належним науковим обґрунтуванням кожного кроку і заходу, спрямованого
на оптимізацію і вдосконалення нормативно-правової регламентації відносин
участі громадськості в управлінні державними справами.
Зазначене підтверджується низкою концепцій і стратегій, схвалених
протягом останнього десятиріччя Президентом України та Кабінетом
Міністрів України. Мова йде, наприклад, про розпорядження Кабінету
Міністрів України «Про схвалення Концепції сприяння органами виконавчої
влади розвитку громадянського суспільства» від 21 листопада 2007 р. №
17
1035-р, укази Президента України «Про Стратегію державної політики
сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові
заходи щодо її реалізації» від 24 березня 2012 р. № 212/2012 і «Про сприяння
розвитку громадянського суспільства в Україні» від 26 лютого 2016 р. №
68/2016, яким затверджено Національну стратегію сприяння розвитку
громадянського суспільства в Україні на 2016–2020 роки.
Крім того, наявними є численні наукові праці, присвячені розгляду
даного питання, серед яких, зокрема, дослідження А. О. Алєксєєвої, Е. А.
Афоніна, О. І. Васильєвої, М. Й. Вільгушинського, М. Т. Габдуалієва, О. Ю.
Гарькавченка, М. А. Гирика, С. В. Гладія, О. О. Гончарова, Л. В. Гонюкової,
А. В. Грабильнікова, І. І. Дахової, А. М. Євгеньєвої, М. С. Зайцева, П. І.
Каблака, Н. В. Камінської, А. В. Кожиної, С. О Кондратьєва, М. О.
Липчанської, Р. С. Мельника, В. І. Московця, С. А. Пінчука, І. Ю.
Средницької, О. О. Чуб, О. В. Щербанюк та ін.
Проте маємо наголосити, що стан наукових розробок з окресленої
тематики знаходиться на недостатньому рівні, що виражається, наприклад, у
відсутності комплексних правових досліджень, де було б враховано усі
основні форми реалізації права на участь в управлінні державними справами,
специфіку його реалізації у сфері діяльності різноманітних органів публічної
влади тощо. Окрім того, більшість наукових концепцій побудовано на базі
застарілих наукових поглядів та підходів, що, як наслідок, призводить до
помилкового розуміння сутності відносин участі в управлінні державними
справами. Це, у свою чергу, має своїм наслідком відсутність належного
наукового обґрунтування та дієвих пропозицій стосовно вдосконалення
нормативно-правового (насамперед, адміністративно-правового)
забезпечення означених відносин.
До того ж підкреслимо і низький рівень нормативно-правової
регламентації участі громадськості в управлінні державними справами,
оскільки більшість різновидів цих відносин не регламентована на
нормативному рівні. Що ж стосується наявних нормативно-правових актів у
18
цій сфері, то вони характеризуються численними прогалинами і недоліками.
Таким чином, необхідність удосконалення нормативно-правового
забезпечення відносин участі в управлінні державними справами та потреба в
належному науковому обґрунтуванні цього процесу шляхом проведення
комплексного наукового дослідження на підставі сучасних наукових
концепцій і нормативно-правових актів національного та європейського
рівня обумовлюють актуальність дослідження адміністративно-правового
забезпечення реалізації громадянами України права на участь в управлінні
державними справами.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.
Дослідження проведено відповідно до Національної Стратегії сприяння
розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016 – 2020 роки,
затвердженої Указом Президента України від 26 лютого 2016 р. № 68/2016,
підрозділу «Забезпечення права на участь в управлінні державними справами
та у виборах» розділу 4 Національної стратегії у сфері прав людини,
затвердженої Указом Президента України від 25 серпня 2015 р. № 501/2015,
Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020», затвердженої Указом
Президента України від 12 січня 2015 р. № 5/2015, Концепції
адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента
України від 22 липня 1998 р. № 810/98, Засад державної антикорупційної
політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2014 – 2017 роки,
затвердженої Законом України від 14 жовтня 2014 р. № 1699-VІІ, Плану дій з
реалізації Декларації відкритості парламенту, прийнятого у Додатку 1 до
розпорядження Голови Верховної Ради України від 5 лютого 2016 р. № 47,
Декларації відкритості парламенту, пункту 4 розділу «Правові механізми
забезпечення і захисту прав та свобод людини», пунктів 8, 10, 14 розділу
«Проблеми формування національної правової системи України та її
адаптація до європейського права», пунктів 3, 5, 7, 9, 10, 11 розділу «Правове
забезпечення державного будівництва та розвитку політичної системи»,
пунктів 3, 5 розділу «Правове забезпечення інформаційної сфери України»
19
Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2016 – 2020 роки,
закріплених у Стратегії розвитку наукових досліджень Національної академії
правових наук України на 2016 – 2020 роки.
Мета і задачі дослідження. Мета дисертації полягає в розкритті
сутності права громадян на участь в управлінні державними справами,
встановленні публічно-правової природи відносин з його реалізації та
науковому обґрунтуванні шляхів удосконалення їх адміністративноправового забезпечення на підставі аналізу чинних нормативно-правових
актів України та зарубіжних країн, нормативно-правових документів ЄС,
вивчення та опрацювання сучасних вітчизняних і зарубіжних наукових
теорій, концепцій і підходів, практики Конституційного Суду України та
адміністративних розпоряджень органів публічної влади.
Реалізація поставленої мети зумовила необхідність послідовного
вирішення таких задач:
– встановити поняття та надати характеристику категорії «управління
державними справами»;
– визначити поняття та обґрунтувати сутність права громадян України
на участь в управлінні державними справами;
– розкрити зміст права на участь в управлінні державними справами і
розглянути засади його нормативного забезпечення;
– розглянути сучасний стан адміністративно-правового забезпечення
реалізації громадянами України права на участь в управлінні державними
справами, віднесеними до компетенції органів законодавчої влади;
– вивчити стан адміністративно-правового забезпечення реалізації
громадянами України права на участь в управлінні державними справами,
віднесеними до компетенції органів виконавчої влади;
– розглянути питання адміністративно-правового забезпечення
реалізації громадянами України права на участь в управлінні державними
справами, віднесеними до компетенції органів судової влади;
– з’ясувати питання адміністративно-правового забезпечення реалізації
20
громадянами України права на участь в управлінні державними справами,
віднесеними до компетенції інших органів публічної влади;
– розробити пропозиції та рекомендації стосовно вдосконалення
адміністративно-правового забезпечення відносин з реалізації права
громадян України на участь в управлінні державними справами.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються з
приводу реалізації права громадян України на участь в управлінні
державними справами.
Предметом дослідження є адміністративно-правові засади реалізації
права України на участь в управлінні державними справами.
Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становлять
загальні та спеціальні методи наукового пізнання, застосування яких
зумовлено системним підходом, що дає змогу планомірно та комплексно
вивчити і розкрити тему дисертації та обумовлену нею проблематику.
Наприклад, за допомогою логіко-семантичного методу оновлено й уточнено
понятійно-категоріальний апарат, визначено сутність і дефініції термінів
«суспільні справи», «державні справи», «місцеві справи», «управління»,
«управління державними справами», «управління суспільними справами»,
«участь в управлінні державними справами», «право на участь в управлінні
державними справами», «форми безпосередньої демократії», «делегування
повноважень» (розділ 1, підрозділ 2.4). За допомогою історично-правового
методу було: встановлено витоки категорії «державне управління»,
особливості її розуміння та обставини, які на нього вплинули, у радянські
часи; співвіднесено окремі ознаки правової регламентації публічноуправлінської діяльності у радянський та період з 1990 р., що слугувало
одним з аргументів проти ототожнення понять державного управління та
управління державними справами (підрозділ 1.1); визначено специфіку
радянського розуміння категорії «управління державними справами» у
контексті обґрунтування недоцільності застосування концепції ототожнення
понять «участь в управлінні державними справами» та «безпосередня
21
демократія» (підрозділ 1.2); окреслено зміни у правовій регламентації
безпосередньої участі народу в здійсненні правосуддя та виявлено недоліки
нормативно-правового регулювання, які виникли з їх прийняттям (підрозділ
2.3). Системний метод застосовано при визначенні нормативних засад участі
громадян України в управлінні державними справами, засад адміністративноправового забезпечення участі громадян України в управлінні державними
справами, віднесеними до компетенції окремих органів публічної влади, та
системи нормативних актів з питань участі громадян України в управлінні
державними справами (підрозділ 1.3, розділ 2). Аналіз, синтез, дедукцію та
індукцію використано у процесі характеристики адміністративно-правових
відносин, що виникають з приводу участі громадян Україні в управлінні
державними справами, та теоретико-правових конструкцій у цій сфері, а
також для виділення наукових концепцій та підходів на підставі вивчення
окремих наукових поглядів (розділи 1, 2). За допомогою методу групування
та структурно-логічного методу з’ясовано систему суб’єктів участі в
управлінні державними справами, проведено класифікацію форм участі в
управлінні державними справами та нормативно-правових актів з окреслених
питань, розроблено структуру права громадської ініціативи та Закону
України «Про участь громадськості в управлінні державними справами»
(розділи 1, 2). Порівняльно-правовий метод було застосовано для вивчення
концепцій розуміння та підходів до характеристики категорій «управління
державними справами», «право на участь в управлінні державними
справами» та ін., класифікації форм участі громадян в управлінні
державними справами, а також при дослідженні положень національного і
зарубіжного законодавства (розділи 1, 2). Системно-структурний метод дав
змогу охарактеризувати окремі аспекти права на участь в управлінні
державними справами та адміністративно-правового забезпечення його
реалізації (розділи 1, 2).
Нормативною основою дослідження є Конституція України,
міжнародні документи, закони України, нормативно-правові акти
22
підзаконного рівня та адміністративні розпорядження Верховної Ради
України, Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних
органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, рішення та
висновки Конституційного Суду України, інші акти органів судової влади,
спрямовані на регулювання відносин участі громадськості в управлінні
державними справами, а також відповідне законодавство та судова практика
зарубіжних держав та ЄС.
Науково-теоретичне підґрунтя дослідження становлять наукові праці
в галузі теорії держави та права, конституційного права, теорії управління,
адміністративного права, кримінального процесу, судоустрою, логіки та
філологічних наук, підготовлені, зокрема, М. І. Абдулаєвим, А. О.
Алєксєєвою, Н. О. Алюшиною, Г. В. Атаманчуком, Е. А. Афоніним, Ю. П.
Битяком, О. І. Васильєвою, М. Й. Вільгушинським, М. Т. Габдуалієвим, О.
Ю. Гарькавченком, М. А. Гириком, С. В. Гладієм, О. О. Гончаровим, Л. В.
Гонюковою, В. В. Городовенком, А. В. Грабильніковим, І. І. Даховою, Т. І.
Друцул, А. М. Євгеньєвою, М. С. Зайцевим, О. А. Івіним, П. І. Каблаком, Н.
В. Камінською, А. В. Кожиною, А. М. Колодієм, В. В. Копєйчиковим, С. О.
Кондратьєвим, О. Я. Лаврінець, М. О. Липчанською, В. В. Лобановим, М. І.
Матузовим, Р. С. Мельником, В. І. Московцем, А. Ю. Олійником, С. А.
Пінчуком, В. Ф. Погорілком, Ю. І. Римаренком, М. В. Савчиним, О Ф.
Скакун, І. О. Сквірським, А. А. Солодковим, І. Ю. Средницькою, В. М.
Тернавською, В. В. Толковановим, В. Л. Федоренком, О. О. Чуб, О. В.
Щербанюк та ін.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що
дисертація є першим комплексним правовим дослідженням, у якому з
використанням необхідних методів наукового пізнання, здобутків
вітчизняної і зарубіжної юридичної науки, урахуванням європейського
досвіду, положень чинних національних та міжнародних нормативних актів,
законопроектів окреслено теоретичні та практичні проблеми
адміністративно-правового забезпечення реалізації права громадян України
23
на участь в управлінні державними справами, розроблено шляхи їх
вирішення, розглянуто перспективи формування та розвитку права
громадської ініціативи в системі адміністративного права. За результатами
дослідження обґрунтовано нові концептуальні теоретичні та прикладні
положення й висновки:
уперше:
– на базі вивчення окремих наукових поглядів виділено та
охарактеризовано дві основні наукові концепції розуміння категорій
«управління державними справами» і «управління суспільними справами»,
які побудовано навколо їх співвідношення між собою та з поняттям
«державне управління». Серед них названо: 1) концепцію ототожнення, у
межах якої названі категорії ототожнюються за своєю сутністю і значенням у
різних варіаціях, які схематично мають наступний вигляд: управління
державними справами = державне управління, управління суспільними
справами = державне управління, державне управління = управління
державними справами = управління суспільними справами; 2) системноструктурну концепцію, в межах якої визнається нерівнозначність процесів та
явищ, які позначаються за допомогою термінів «державне управління»,
«управління державними справами» та «управління суспільними справами» і
співвідносяться між собою як частина та ціле;
– на підставі узагальнення окремих наукових поглядів і підходів
сформульовано та охарактеризовано дві концепції розуміння права на участь
в управлінні державними справами: концепцію тотожності, в основу якої
покладено підхід ототожнення понять «участь в управлінні державними
справами» та «безпосередня демократія», та концепцію його розуміння як
самостійного права, вужчого за змістом, аніж загальна правова можливість
народу реалізовувати владу безпосередньо, в основу якої покладено підхід
визнання окремого виду демократії – демократії участі;
– виділено критерії, за якими відмежовано форми прямої демократії і
демократії участі, які дозволяють уточнити сутність конституційного права
24
громадян на участь в управлінні державними справами та його місце в
системі інших суміжних прав, серед яких названо: окреме нормативне
закріплення (на підставі ст. 38 Конституції України, ст. 21 Загальної
декларації прав людини та ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і
політичні права від права на участь в управлінні державними справами
відокремлюється решта прав, а отже, і так само форми демократії,
юридичним виразом яких вони є); поняття «управління державними
справами» (право на участь в управлінні державними справами реалізується
лише у тій сфері безпосередньої реалізації влади народом, де уповноважені
діяти органи публічної влади, та полягає у можливості громадян бути
залученими до діяльності органів публічної влади; прояви прямого
народовладдя мають місце у тих сферах, де уповноважені діяти та приймати
юридично значущі правові рішення лише громадяни, наприклад на виборах
та референдумах); правові наслідки (особливістю прямої демократії є,
зокрема, те, що народ/його частина приймає самостійні рішення, які мають
остаточне значення та тягнуть за собою кінцеві юридичні наслідки; участь в
управлінні державними справами зазвичай не призводить до кінцевих
правових наслідків);
– виділено основні ознаки, властиві усім проявам участі громадян в
управлінні державними справами: вони є складовою, проміжним етапом
якоїсь правової процедури, процесу в діяльності органів публічної влади;
можуть не бути складовою процесу, тобто бути самостійною діяльністю,
проте відіграють додаткову, допоміжну роль у діяльності органів публічної
влади; мають дорадчий та консультаційний характер, який виражається у
наданні зауважень, пропозицій, рекомендацій для подальшої роботи органів
публічної влади;
– сформульовано поняття «участь громадян в управлінні державними
справами» як проміжна або допоміжна ланка у процесі діяльності органів
публічної влади, яка полягає у залученні громадян з власної ініціативи або з
ініціативи органів публічної влади до їх діяльності з метою кращого
25
врахування, дотримання та забезпечення інтересів суспільства при реалізації
влади органами публічної влади. У вузькому розумінні участь в управлінні
державними справами передбачає вплив на діяльність та рішення органів
публічної влади і контроль за ними з боку громадськості з тим, щоб їх думка
була врахована, а інтереси дотримані;
– обґрунтовано застосування термінів «громадськість» і «громадяни»
для узагальненого позначення суб’єктів (носіїв) права на участь в управлінні
державними справами та встановлено їх загальну систему, яку становлять:
окремі фізичні та/або юридичні особи, громадські ради, інститути
громадянського суспільства, серед яких громадські об’єднання, професійні
спілки та їх об’єднання, творчі спілки, організації роботодавців та їх
об’єднання, благодійні і релігійні організації, органи самоорганізації
населення, недержавні засоби масової інформації та інші непідприємницькі
товариства і установи, легалізовані відповідно до законодавства, та ін. Разом
з тим наголошено на тому, що конкретне коло суб’єктів реалізації права на
участь в управлінні державними справами може різнитись залежно від низки
обставин (як-то категорія державних справ або форми участі в управлінні
державними справами);
– обґрунтовано доцільність прийняття Закону України у сфері участі
громадян в управлінні державними справами, що дозволить ввести єдині
стандарти та правила участі громадян в управлінні державними справами,
заповнити прогалини та подолати існуючі недоліки нормативно-правового
регулювання цих відносин, запропоновано його можливі назви: «Про участь
громадян та інститутів громадянського суспільства в управлінні державними
справами» або «Про участь громадськості в управлінні державними
справами», а також орієнтовну структуру, яка містить наступні складові: 1)
Загальні положення (або Загальна частина): визначення основних категорій і
термінів; система суб’єктів цих відносин; перелік їх прав та обов’язків;
форми участі громадян в управлінні державними справами; сфери та випадки
їх застосування; вимоги щодо забезпечення участі громадськості в управлінні
26
державними справами; засади контролю за таким забезпеченням;
відповідальність за порушення вимог закону; 2) Спеціальну частину,
структуровану за формами участі громадян в управлінні державними
справами, яка міститиме положення про: загальні порядок і процедури участі
громадян за відповідними напрямками; вимоги та умови такої участі; вимоги
до оформлення результатів участі та їх врахування або ґрунтовної відмови у
їх врахуванні органами публічної влади; особливості участі в управлінні
окремими категоріями державних справ та ін.;
– запропоновано підхід до класифікації основних форм участі громадян
в управлінні державними справами, віднесеними до компетенції органів
виконавчої влади, за такими критеріями: 1) характер участі в управлінні
державними справами або ступінь причетності органів виконавчої влади до
діяльності громадськості в означеній сфері: такі, що мають самостійний
характер, та ті, що не мають самостійного характеру (реалізуються спільними
діями з органами виконавчої влади та їх посадовими або службовими
особами); 2) плановість (позаплановість): планові та позапланові; 3) ступінь
участі (характер дій) громадян: пасивні та активні (за яких громадяни
вчиняють активні дії, спрямовані на формування та реалізацію державної
політики); 4) державні справи та функції органів виконавчої влади: форми
участі у правоохоронній, контрольній, правотворчій та іншій діяльності
органів виконавчої влади;
– обґрунтовано доцільність урахування в наукових розробках та при
вдосконаленні адміністративно-правового забезпечення відносин участі
громадян в управлінні державними справами таких сфер реалізації права на
участь, як діяльність органів місцевого самоврядування, органів влади
Автономної Республіки Крим, органів державної влади, не віднесених до
жодної з гілок влади, та публічних фондів, оскільки згідно з чинними
нормативно-правовими актами ці суб’єкти наділені повноваженнями щодо
управління державними справами, в якому громадяни мають право брати
участь;
27
– обґрунтовано недоцільність віднесення делегування та реалізації
делегованих повноважень до форм участі громадян в управлінні державними
справами шляхом розмежування цих понять за їх відмінними ознаками:
належність повноважень, правовий статус учасників відносин, сутність
відносин, підстави виникнення відносин та діяльності громадськості в такий
спосіб;
удосконалено:
– загальний підхід до розкриття змісту суб’єктивного права на участь в
управлінні державними справами шляхом обґрунтування можливості його
конкретизації залежно від: 1) категорій державних справ, що пояснюється їх
індивідуальною специфікою, зважаючи на яку органи публічної влади
обирають оптимальні інструменти (методи) управління ними, відповідно до
чого може відрізнятись як перелік форм участі у ньому, так і коло
правомочностей (праводіянь, обумовлених формами участі), якими наділені
суб’єкти права у цій сфері; 2) суб’єктів участі в управлінні державними
справами, що обумовлено закріпленням у деяких випадках у нормативноправових актах низки правомочностей, якими наділені лише певні, визначені
у них, суб’єкти права на участь, що зумовлено, передусім, особливостями їх
правового статусу і специфікою їх діяльності; 3) форм участі, що випливає з
регламентації більшості форм участі в управлінні державними справами у
спеціальних нормативно-правових актах, присвячених або процесу
діяльності органів публічної влади, одним з етапів якого є участь
громадськості, або ж безпосередньо окремим формам реалізації цього права.
І кожна з цих форм має свої особливості, порядок та процедуру реалізації, що
супроводжується наділенням суб’єктів права певним колом правомочностей,
а органів публічної влади – обов’язками з приводу організації та
забезпечення реалізації цього права;
– підхід до визначення форм участі громадян в управлінні державними
справами, віднесеними до компетенції органів законодавчої влади, з огляду
на встановлення того, що: 1) референдуми, народне вето, народна
28
правотворча ініціатива, вибори, політичні партії, звернення (за виключенням
електронних петицій), громадські ради (консультативно-дорадчі органи) та
судовий захист легітимних очікувань не є формами участі громадян в
управлінні державними справами. Як наслідок, позиції вчених щодо їх
виділення як форм участі не відповідають правовій дійсності; 2) до основних
форм участі в управлінні державними справами варто відносити наступні:
участь громадян у засіданнях комітетів Верховної Ради України, участь
громадян у парламентських слуханнях та слуханнях у комітетах Верховної
Ради України, участь у всенародному обговоренні законопроекту, електронні
петиції, лобіювання, громадську експертизу проектів нормативно-правових
актів (включаючи антикорупційну експертизу), вивчення громадської думки
(опитування, анкетування, контент-аналіз інформаційних матеріалів, фокусгрупи та ін.) та публічні громадські обговорення (конференції, семінари,
форуми, круглі столи, зустрічі з громадськістю та ін.);
– класифікацію форм участі громадян в управлінні державними
справами, віднесеними до компетенції органів законодавчої влади, з огляду
на встановлення: 1) помилковості наукових підходів, за якими виділяються
безпосередні форми, оскільки до них вчені відносять референдуми, народне
вето та народну правотворчу ініціативу; 2) недоцільності застосування
підходів, згідно з якими форми участі поділяються на обов’язкові та
факультативні, імперативні та дорадчі, рекомендаційні та інші, індивідуальні
та колективні, оскільки вони не відповідають правовій дійсності; 3)
необхідності видозміни решти способів класифікації цих форм участі шляхом
поправки на помилково названі, перераховані вище форми (тобто які не слід
враховувати);
– підхід до виділення основних форм участі громадян в управлінні
державними справами, віднесеними до компетенції органів виконавчої влади,
серед яких запропоновано визнавати інформування, громадські експертизи та
участь громадян у проведенні експертиз органами виконавчої влади,
діяльність громадських інспекторів, включаючи проведення рейдів,
29
перевірок та ін., діяльність громадських формувань з охорони громадського
порядку і державного кордону, включаючи спільне з поліцейськими,
прикордонниками патрулювання і виставлення постів на вулицях, майданах,
залізничних вокзалах тощо, консультації з громадськістю, включаючи
публічні громадські обговорення, електронні консультації та вивчення
громадської думки;
– підхід до виділення основних форм участі громадян в управлінні
державними справами, віднесеними до компетенції органів судової влади,
серед яких названо: інформування, консультації з громадськістю, участь у
засіданнях Пленуму Верховного Суду України, незалежне оцінювання
роботи судді в судових засіданнях, участь у діяльності Вищої кваліфікаційної
комісії суддів України, участь в обранні членів Вищої кваліфікаційної комісії
суддів, участь у зборах суддів, участь у встановленні відповідності судді
критеріям професійної етики та доброчесності, підготовку наукових
висновків з питань діяльності Верховного Суду України, що потребують
наукового забезпечення, громадську експертизу та громадську
антикорупційну експертизу, аналіз відповідності національного
законодавства щодо судоустрою та статусу суддів міжнародним стандартам
щодо незалежності, ефективності та ролі судів, дослідження стану
незалежності судової влади та діяльності органів суддівського
самоврядування та ін.;
– підхід до класифікації основних форм участі громадян в управлінні
державними справами, віднесеними до компетенції органів судової влади, та
запропоновано її здійснення за наступними критеріями: залежно від
можливості громадян брати участь у певних формах в управлінні
державними справами, віднесеними до компетенції будь-якого органу
державної влади, на: універсальні (або загальні) та специфічні (чи унікальні);
за змістом та призначенням участі на: організаційного характеру, які
стосуються організації судової влади, забезпечувальні, спрямовані на
забезпечення діяльності органів судової влади, контрольні, консультативно-
30
дорадчі, або допоміжні та ін.;
дістали подальшого розвитку:
– системно-структурна концепція в частині співвідношення категорій
«державні справи» і «суспільні справи» як різних за обсягом та змістом
понять, при якому встановлено, що поняття «суспільні справи» позначає
ширшу сферу діяльності суспільства, ніж категорія «державні справи»,
оскільки виходить за межі діяльності суб’єктів публічної влади, включаючи
також і ті сфери, управління якими суспільство здійснює самостійно, без
звернення до владних структур;
– системно-структурна концепція, побудована на основі
співвідношення категорій «управління державними справами», «управління
суспільними справами» і «державне управління», що доповнено ще одним
складником – поняттям «публічне управління», що враховує, окрім
державного, ще й республіканське та муніципальне управління, та
схематично виражено у наступний спосіб: державне управління – публічне
управління – управління державними справами – управління суспільними
справами, де перелік категорій починається від найменшого складника до
найбільш загальної та цілісної категорії;
– концепція права громадської ініціативи як правового інституту або
підгалузі Особливого адміністративного права шляхом: 1) обґрунтування
публічно-правової природи відносин участі в управлінні державними
справами з огляду на виключну публічно-владну сферу його реалізації та
статус суб’єктів реалізації цього права як суб’єктів владних повноважень; 2)
обґрунтування адміністративно-правової природи права на участь в
управлінні державними справами у випадках, коли відносини з його
реалізації стосуються сфери публічного управління, тобто діяльності
суб’єктів публічної адміністрації; 3) відмежування сфер правового впливу
процесуальних, конституційної та адміністративної галузей права на
відносини участі громадян в управлінні державними справами; 4)
обґрунтування місця правових норм, які регулюють участь в управлінні
31
державними справами, у системі Особливого адміністративного права; 5)
розроблення пропозицій щодо його структури, яку представлено наступним
чином: загальні положення, що включають визначення основних понять та
категорій, принципів участі громадян, встановлення сфер реалізації цього
права, системи суб’єктів, які мають його забезпечувати, тощо; спеціальні
положення, спрямовані на розкриття сутності та особливостей застосування
тих або інших форм участі, процедур їх застосування, оформлення наслідків
та ін.;
– рекомендації з приводу удосконалення та адаптації українського
законодавства до європейських стандартів шляхом запозичення широкого
термінологічно-категоріального апарату, застосованого в європейському
праві, у якому різні категорії відрізняються за рівнем узагальнення і
конкретизації («участь у публічному житті», «демократична участь», «пряма
участь в ухваленні рішень», «пряма участь в управлінні місцевими
справами»), що дозволило б частково вирішити проблему, яка виникла у
вітчизняній правовій науці через плутанину в термінології та брак
необхідних термінів у дослідницькому «арсеналі»;
– рекомендації щодо вдосконалення судової практики (яка, як відомо,
виступає одним із джерел права в державі), зокрема шляхом перегляду
позиції Конституційного Суду України у його рішеннях та висновках з
урахуванням європейських стандартів, зарубіжного досвіду, особливостей
нормативної регламентації права на участь в управлінні державними
справами на національному рівні та відмінностей між різними правовими
категоріями (у тому числі «управлінням державними справами» і «участю в
управлінні державними справами», «участю в управлінні» та «управлінням»);
– рекомендації щодо вдосконалення нормативно-правового
забезпечення реалізації права на участь в управлінні державними справами,
зокрема запропоновано: здійснити окреме закріплення на нормативному
рівні конкретних правомочностей громадськості у сфері участі в управлінні
державними справами; прийняти Закон України «Про участь громадян та
32
інститутів громадянського суспільства в управлінні державними справами»
(орієнтовна назва) з урахуванням європейських стандартів у цій сфері;
активізувати наукові розроблення з питань участі громадян в управлінні
державними справами та розуміння відповідного конституційного права;
– рекомендації щодо вдосконалення адміністративно-правового
забезпечення реалізації права громадян України на участь в управлінні
державними справами, віднесеними до компетенції органів законодавчої
влади, а саме запропоновано: 1) внести зміни до законів України «Про
Регламент Верховної Ради України» та «Про

Список літератури

ВИСНОВКИ
У дисертації, виконаній на підставі аналізу чинних нормативноправових актів України та зарубіжних країн, нормативно-правових
документів ЄС, законопроектів, практики Конституційного Суду України,
інших актів органів судової влади та адміністративних розпоряджень органів
публічної влади, вивчення та опрацювання низки наукових праць у різних
галузях знань, здійснено теоретичне узагальнення та запропоновано нове
вирішення наукового завдання, що виявляється у розробленні концепції
розуміння сутності права громадян України на участь в управлінні
державними справами, встановленні публічно-правової природи відносин з
його реалізації та науковому обґрунтуванні шляхів удосконалення їх
адміністративно-правового забезпечення. У результаті проведеного
дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій,
спрямованих на досягнення поставленої мети.
Встановлено поняття категорії «управління державними справами» як
частини управління суспільними справами, здійснення якої відповідно до
чинного законодавства належить до компетенції суб’єктів публічної влади.
Управління державними справами охарактеризовано як складну правову
конструкцію, яка відображає увесь владно-регулюючий вплив на суспільні
відносини з боку уповноважених законом суб’єктів публічної влади. При
цьому доведено, з точки зору відповідності чинним нормативно-правовим
актам та сучасному стану публічного управління у державі, вірність і
доцільність системно-структурної концепції розуміння категорії «управління
державними справами». Вона найбільш достовірно окреслює правову
сутність управління державними справами та характеризує його місце в
цілісній системі та механізмі здійснення організованого, регулюючого
впливу на життєдіяльність суспільства, тобто усієї суспільно орієнтованої
управлінської діяльності у державі, яку слід іменувати за допомогою
категорії «управління суспільними справами». Крім того, вона дозволяє
229
підкреслити, що зміст управління державними справами не можна зводити
лише до меж державного або публічного управління, які є лише одними зі
складових цієї діяльності, що підтверджується як нормативно-правовими
документами, так і аналізом наукової літератури.
Визначено поняття права на участь в управлінні державними справами,
що розуміється як правова можливість громадян бути долученими до
діяльності органів публічної влади з власної ініціативи або з ініціативи
органів публічної влади з метою кращого врахування, дотримання та
забезпечення інтересів суспільства при реалізації влади органами публічної
влади. При цьому право на участь в управлінні державними справами, по
суті, виступає можливістю громадян впливати і контролювати процес
реалізації влади органами публічної влади та являє собою додаткову
гарантію демократичного ладу в державі. В ході обґрунтування концепції
розуміння названого права останнє характеризується як самостійне право,
яке є юридичним виразом демократії участі, вужчої за змістом від поняття
безпосередньої демократії, та відокремленим від решти прав громадян,
присвячених правовим можливостям громадян безпосередньо здійснювати
владу. Дане право може реалізовуватись у сфері діяльності органів не лише
виконавчої влади, а й судової та законодавчої.
Запропоновано узагальнений підхід до розкриття змісту права на
участь в управлінні державними справами на базі загальновизнаної у
правовій науці точки зору, відповідно до якої зміст будь-якого суб’єктивного
права особи представлений сукупністю належних їй правомочностей,
шляхом виділення наступних правових можливостей:
1) праводіяння, які запропоновано розділяти на:
– правомочності, обумовлені існуючими формами демократії участі:
можливість брати участь у громадських обговореннях, громадських
слуханнях, громадських експертизах, конференціях тощо. Виділення даної
групи праводіянь пояснено тим, що кожній нормативно закріпленій формі
участі в управлінні державними справами відповідає конкретна правова
230
можливість до неї звертатись (тобто можливість брати участь у кожний
легальний спосіб);
– правомочності, не прив’язані до форм демократії участі, наприклад:
можливість формулювати пропозиції, рекомендації, зауваження під час
участі в управлінні державними справами; можливість отримувати
інформацію від органів публічної влади, необхідну для реалізації права на
участь у визначений спосіб (зокрема, шляхом надсилання запитів) тощо.
Вони виражають собою конкретний перелік дій суб’єктів права (тобто що
саме вони правомочні вчиняти під час такої участі);
2) правовимагання – можливість вимагати створення усіх необхідних
умов для участі в управлінні державними справами у визначений спосіб,
отримання інформації, залучення до участі тощо. Правовимагання, по суті,
кореспондують з праводіяннями та полягають у можливості суб’єктів права
вимагати виконання визначених у нормативно-правових актах обов’язків
органами публічної влади з приводу організації та забезпечення участі
громадськості в управлінні державними справами у конкретний спосіб;
3) праводомагання – можливість звертатись до органів публічної влади
за захистом порушеного, оскаржуваного або невизнаного права у судовому
або позасудовому порядку; можливість вимагати скасування рішень,
прийнятих з порушенням їх права на участь в управлінні державними
справами (особливо у випадку, коли така участь визначена як обов’язкова)
тощо;
4) правокористування може виражатись, наприклад, у можливості
урегулювання суспільних відносин (вирішення важливих питань) з
урахуванням інтересів суб’єктів цього права шляхом прийняття органами
публічної влади відповідних рішень, якими буде задоволено такі інтереси.
Інакше кажучи, правокористування пов’язане з кінцевим результатом
діяльності органів публічної влади та полягає у сприятливих юридичних
наслідках для суб’єктів права завдяки їх участі у такій діяльності.
З’ясовано, що засади нормативного забезпечення реалізації права
231
громадян України на участь в управлінні державними справами становить
система нормативно-правових актів, структуру якої сформовано із
застосуванням декількох класифікаційних критеріїв (характеру, юридичної
сили та сфери застосування) та у межах якої виділено: 1) нормативно-правові
акти загального характеру, які закладають засади для регламентації усіх
суспільних відносин у державі; 2) нормативно-правові акти спеціального
характеру, присвячені регулюванню окремих сфер життєдіяльності
суспільства або ж безпосередньо участі громадян в управлінні державними
справами: а) які містять загальні положення про участь громадськості в
управлінні державними справами, незалежно від сфер життєдіяльності
суспільства, щодо яких здійснюється управління; б) присвячені регулюванню
окремих сфер життєдіяльності суспільства, в управлінні якими бере участь
громадськість (охорона довкілля, містобудування, військова сфера,
запобігання і протидія корупції тощо).
Встановлено, що для сучасного стану адміністративно-правового
забезпечення реалізації права громадян України на участь в управлінні
державними справами, віднесеними до компетенції органів законодавчої
влади, є характерним недостатній рівень нормативно-правової регламентації
цих відносин, що виражається у відсутності нормативно-правових актів
підзаконного рівня, присвячених участі загалом та окремим формам участі
зокрема, порядку та процедурам її реалізації, та наявності численних
прогалин та недоліків у законах України «Про Регламент Верховної Ради
України», «Про комітети Верховної Ради України» та «Про звернення
громадян», а саме: 1) стислість викладу порядку та окремих процедурних
аспектів участі громадян; 2) урахування та унормування лише окремих форм
участі в управлінні державними справами, тоді як більшість (розглянутих
раніше) не згадується; 3) регулювання одних і тих самих правовідносин
різними нормативно-правовими актами; 4) відсутність чіткого порядку
розгляду електронних петицій у Верховній Раді України, на який містить
посилання Закон України «Про звернення громадян»; 5) відсутність правових
232
норм, які б формували повноцінний механізм участі громадян, наприклад
положень, якими б мали встановлюватись:
– чіткий перелік прав та обов’язків громадськості під час участі у
засіданнях комітетів Верховної Ради України, парламентських слуханнях та
слуханнях у комітетах Верховної Ради України, під час проведення експертиз
законопроектів тощо;
– порядок такої участі, зокрема: які дії можуть вчиняти запрошені
громадяни; у якому порядку; чи мають право вони виступати або задавати
питання, надавати пропозиції/робити зауваження під участі у слуханнях чи
засіданнях; яким чином вони мають та чи мають давати згоду на участь
загалом, виступ або надання пропозицій тощо;
– повний перелік прав та обов’язків органів законодавчої влади щодо
залучення громадян до участі у їх діяльності (у названих актах згадується
обмежене число таких прав та обов’язків);
– права та обов’язки органів законодавчої влади щодо забезпечення
участі громадян;
– правові наслідки участі громадян у всіх передбачених формах;
– способи та порядок вивчення громадської думки;
– порядок реалізації права на участь в управлінні державними справами
у решті форм та, власне, перелік таких форм;
– контроль за виконанням обов’язків органів законодавчої влади щодо
залучення громадян, за забезпеченням реалізації громадянами права на
участь в управлінні державними справами у визначений спосіб, за
врахуванням пропозицій, рекомендацій, зауважень громадськості;
– правові наслідки порушення порядку залучення громадян до участі,
обов’язку щодо врахування їх пропозицій, думки тощо.
Доведено, що стан адміністративно-правового забезпечення реалізації
права на участь в управлінні державними справами, віднесеними до
компетенції органів виконавчої влади, характеризується численними
проблемами, недоліками та прогалинами, серед яких наступні:
233
1) в частині регулювання громадської експертизи діяльності органів
виконавчої влади: здебільшого детально регламентовані лише дії органів
виконавчої влади та встановлені вимоги щодо окремих документів: запитів,
наказів (розпоряджень), експертних пропозицій; відсутні чіткі вимоги щодо
оформлення повідомлення про відмову у проведенні експертизи; відсутні
вимоги щодо форми та змісту письмової відповіді ініціатору громадської
експертизи про результати розгляду експертних пропозицій та заходи для їх
реалізації; відсутні будь-які положення, які б встановлювали механізм
контролю за діями органів виконавчої влади з приводу забезпечення та
сприяння проведенню експертизи, за врахуванням експертних пропозицій;
громадську раду, повноважну щодо здійснення такого контролю, не
уповноважено притягати до відповідальності осіб, винних у порушенні вимог
нормативних актів у цій сфері, як і не встановлено, які заходи може
застосовувати громадська рада у випадку порушення таких вимог, тощо;
2) щодо громадської антидискримінаційної експертизи: як самостійна
форма участі вона, фактично, не існує, оскільки як така передбачена лише у
назві постанови Кабінету Міністрів України від 30 січня 2013 р. № 61,
положеннями якої встановлено, що вона проводиться в рамках публічного
громадського обговорення проектів нормативно-правових актів, проте не
визначено, яких саме форм публічних громадських обговорень;
3) у сфері громадської антикорупційної експертизи та залучення
громадян до антикорупційних експертиз, які здійснюються органами
виконавчої влади, громадської екологічної експертизи, діяльності
громадських інспекторів з охорони довкілля та рибоохорони: або ж загалом
відсутнє нормативне закріплення порядку і процедур участі громадян у такі
способи, їх права та обов’язки тощо або ж наявні у нормативних актах
положення викладені доволі стисло та стосуються незначної кількості
аспектів реалізації відповідного права громадян на участь;
4) з питання консультацій з громадськістю: відсутність єдиних
стандартів та вимог щодо проведення громадських обговорень, включаючи
234
громадські слухання, та інших форм консультацій з громадськістю, які були
б розміщені в межах одного нормативно-правового акта; регламентація
консультацій з громадськістю низкою нормативно-правових актів, якими
регулюються однорідні відносини, але які неоднаково регламентують
процедуру діяльності органів публічної влади та громадськості, що має один
зміст та значення; різна практика розуміння, тлумачення та застосування
правових норм до однорідних, однотипних суспільних відносин; відсутність
нормативного закріплення механізму контролю за дотриманням,
забезпеченням реалізації права на участь в управлінні державними справами
та врахуванням результатів такої участі, правових наслідків порушення
вимог щодо участі тощо.
Показано, що стан адміністративно-правового забезпечення реалізації
права громадян України на участь в управлінні державними справами,
віднесеними до компетенції органів судової влади, є недосконалим та
неповноцінним через наявність значних прогалин та недоліків у нормативноправових актах України, серед яких, зокрема, названо наступні:
– відомості про відповідальних за інформування осіб містяться в актах
голів органів судової влади, в Законі ж «Про судоустрій і статус суддів»
відсутні будь-які посилання на них або згадки про способи, порядок,
специфіку, відповідальність за належне інформування, яке здійснюється
спеціальними суб’єктами при органах судової влади; що ж стосується Закону
України «Про доступ до публічної інформації», то він встановлює лише
відповідальність та можливість оскарження дій/бездіяльності розпорядників
інформації, яка є одним із видів інформаційної діяльності органів судової
влади;
– відсутність нормативних положень про порядок і процедури
проведення громадських експертиз та громадських антикорупційних
експертиз, консультацій з громадськістю, запрошення/залучення та участі
запрошених/залучених осіб у засіданнях Пленуму Верховного Суду України,
діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, зборах суддів;
235
– відсутність нормативно закріпленого обов’язку щодо включення та
врахування результатів незалежного оцінювання роботи суддів, яке
здійснюється громадськими об’єднаннями у відкритих судових засіданнях, а
також нормативних положень, якими б установлювались вимоги щодо
відповіді громадянам про врахування або неврахування результатів
оцінювання за наявності відповідних підстав; перевірки неупередженості та
обґрунтованості оцінки судді, обґрунтованості зауважень до судді та його
дій; відповідальності за надання недостовірних відомостей, розміщених в
анкеті, тощо;
– неурегульованість на нормативно-правовому рівні питань
обов’язковості врахування Верховним Судом України висновків,
підготовлених Науково-консультативною радою, строків надання наукових
висновків та інших процедурних аспектів участі за цією формою, важливість
унормування яких впливає на оперативність, своєчасність, а також законність
здійснення Верховним Судом України своєї діяльності, яка потребує та
залежить від наукового забезпечення, тощо.
Встановлено, що стан адміністративно-правового забезпечення
реалізації права громадян України на участь в управлінні державними
справами, віднесеними до компетенції інших органів публічної влади, також
перебуває на недостатньому рівні, що проявляється у наступних проблемах
регламентації окреслених відносин:
– у сфері діяльності органів місцевого самоврядування: урегульовані
численними нормативно-правовими актами різної юридичної сили: законами,
нормативними актами органів виконавчої влади, рішеннями органів
місцевого самоврядування, включаючи регламенти і статути; внаслідок все
ще невирішеної проблеми розмежування повноважень між органами
виконавчої влади та органами місцевого самоврядування дані органи
приймають нормативно-правові акти з одних і тих самих питань, що
призводить до подвійного урегулювання однотипних суспільних відносин
різними органами публічної влади (особливо це стосується консультацій з
236
громадськістю загалом та у формі громадських слухань зокрема); положення
вказаних актів суперечать одне одному, наприклад щодо встановлення
компетентних суб’єктів публічної влади стосовно нормативного регулювання
та забезпечення відносин участі; відсутність чіткого унормування порядку і
процедур участі громадян, зокрема у формах громадських експертиз та
громадських антикорупційних експертиз, порядку проведення громадського
контролю за врахуванням органом місцевого самоврядування пропозицій та
зауважень громадськості тощо;
– у сфері діяльності органів влади АРК, органів державної влади, не
віднесених до жодної з гілок влади, та публічних фондів – відсутність чітко
закріплених на нормативно-правовому рівні порядку та процедур участі (за
виключенням інформування), механізму контролю та відповідальності за
дотримання і забезпечення права на участь в управлінні держаними справами
тощо.
Сформульовано пропозиції та рекомендації стосовно вдосконалення
адміністративно-правового забезпечення відносин з реалізації права
громадян України на участь в управлінні державними справами, які
полягають в обґрунтуванні вирішення окреслених вище проблем та недоліків
шляхом: проведення систематизації нормативно-правових актів; прийняття
Закону України «Про участь громадськості в управлінні державними
справами» (орієнтовна назва) з урахуванням зроблених та обґрунтованих у
дисертації зауважень і пропозицій; внесення відповідних змін і доповнень до
чинних нормативно-правових актів та прийняття нових, зокрема
підзаконного рівня; активізації наукових розроблень у сфері участі громадян
в управлінні державними справами, що створить надійне наукове підґрунтя
для реформування законодавства з окреслених питань