ХОМЕНКО ВІКТОР ОЛЕКСАНДРОВИЧ. ІНСТРУМЕНТИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Короткий опис

ХОМЕНКО ВІКТОР ОЛЕКСАНДРОВИЧ. Назва дисертаційної роботи: "ІНСТРУМЕНТИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ"

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
УНІВЕРСИТЕТ СУЧАСНИХ ЗНАНЬ
На правах рукопису
ХОМЕНКО ВІКТОР ОЛЕКСАНДРОВИЧ
УДК 342.563 (477)
ІНСТРУМЕНТИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО
САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ
Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право;
інформаційне право
Дисертація
на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Науковий керівник:
Мосьондз Сергій Олександрович,
доктор юридичних наук, професор
Київ – 2016
2
ЗМІСТ
ВСТУП…………………………………………………………………...........4
РОЗДІЛ 1. ІСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ ІНСТРУМЕНТІВ
ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ………........13
1.1. Історія становлення інструментів діяльності органів місцевого
самоврядування….......………………………………………………………...........13
1.2. Поняття та ознаки інструментів діяльності органів місцевого
самоврядування......…………………………………………………………............39
1.3. Іноземний досвід застосування інструментів діяльності органів
місцевого самоврядування……................................................................................52
Висновки до Розділу 1..……………..………………………………….........71
РОЗДІЛ 2. КЛАСИФІКАЦІЯ ІНСТРУМЕНТІВ ДІЯЛЬНОСТІ
ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ……...……......75
2.1. Юридичні акти як інструменти діяльності органів місцевого
самоврядування............................................................................……………..........75
2.2. Адміністративний договір як інструмент діяльності органів місцевого
самоврядування......………………………..………………......................................91
2.3. Акти-плани та акти-дії як інструменти діяльності органів місцевого
самоврядування....................................………………………................................109
Висновки до Розділу 2………………………………………………….......122
РОЗДІЛ 3. АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОЦЕДУРИ ЗАСТОСУВАННЯ
ІНСТРУМЕНТІВ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО
САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ ……………………………...……….........126
3.1. Адміністративна процедура прийняття юридичних актів органами
місцевого самоврядування......................................................................................126
3
3.2. Адміністративна процедура укладання адміністративних договорів
органами місцевого самоврядування.....................................................................159
3.3. Адміністративна процедура затвердження актів-планів та здійснення
актів-дій органами місцевого самоврядування.....................................................173
Висновки до Розділу 3…………………………………………...……........188
ВИСНОВКИ …………………………………………………………….....191
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ…………………………….....195
ДОДАТКИ......................................................................................................221
4
ВСТУП
Актуальність теми. Реформа децентралізації влади, яка набула особливої
актуальності після подій Євромайдану, а також у зв’язку із політичною та
соціально-економічною ситуацією в Україні, має своєю метою передачу
повноважень центральних органів виконавчої влади органам місцевого
самоврядування. Це пов’язано з тим, що органи місцевого самоврядування більш
обізнані із проблемами на місцевому рівні та можуть їх швидко вирішувати,
беручи до уваги обставин, які склалися. Тому для вирішення поставлених перед
органами місцевого самоврядування завдань, вони використовують юридичні
акти, адміністративні договори, акти-плани та акти-дії, які мають загальну назву
інструменти діяльності органів місцевого самоврядування.
Саме завдяки названим інструментам органи місцевого самоврядування
здатні вирішувати поставлені перед ними завдання та забезпечувати права
приватних осіб, які вступають із ними у правовідносини. При цьому застосування
будь-якого інструменту діяльності органу місцевого самоврядування повинно
відбуватися у межах компетенції цих органів та у відповідності до нормативноправових актів, оскільки їх неправильне використання може призводити до
порушення прав приватних осіб, на яких вони розповсюджуються, що буде
суперечити принципу верховенства права, який закріплений у Конституції
України.
У зв’язку з цим особливої актуальності набуває питання вивчення
сучасного стану адміністративно-правового регулювання інструментів
діяльності органів місцевого самоврядування та висловлення пропозицій щодо
його покращення і підвищення ефективності.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема
дисертації відповідає нормам Закону України «Про пріоритетні напрями
розвитку науки і техніки»; розділу «Правове забезпечення державного
5
будівництва, розвитку політичної системи та місцевого самоврядування»
Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011–2015 рр., затверджених
постановою загальних зборів Національної академії правових наук від 24 вересня
2010 р. № 14-10. Крім цього, дисертаційне дослідження спрямовано на реалізацію
основних положень Концепції реформування місцевого самоврядування та
територіальної організації влади в Україні, схваленої розпорядженням Кабінету
Міністрів України від 01 квітня 2014 р. № 333-р.
Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в
тому, щоб на основі чинного законодавства України, узагальнення практики його
реалізації, а також міжнародного досвіду визначити сутність, зміст та
особливості застосування інструментів діяльності органів місцевого
самоврядування в Україні, розробити пропозиції та рекомендації з питань, що
досліджуються.
Реалізація поставленої мети зумовила необхідність послідовного
вирішення таких задач:
– розглянути історію становлення інструментів діяльності органів
місцевого самоврядування;
– визначити поняття та зміст інструментів діяльності органів місцевого
самоврядування;
– висвітлити іноземний досвід у сфері застосування інструментів
діяльності органів місцевого самоврядування;
– з’ясувати особливості юридичних актів як інструментів діяльності
органів місцевого самоврядування;
– узагальнити наукові підходи до розуміння адміністративних договорів
як інструментів діяльності органів місцевого самоврядування, а також
сформулювати визначення поняття «муніципальний адміністративний договір»;
– здійснити змістовну характеристику актів-планів та актів-дій як
6
інструментів діяльності органів місцевого самоврядування;
– розглянути зміст адміністративної процедури прийняття юридичних
актів;
– охарактеризувати адміністративну процедуру укладення
адміністративних договорів;
– розкрити сутність адміністративних процедур затвердження актівпланів та здійснення актів-дій.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються у сфері
діяльності органів місцевого самоврядування в Україні.
Предметом дослідження є інструменти діяльності органів місцевого
самоврядування в Україні.
Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність
методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування спрямовується системним
підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального
змісту і юридичної форми. У процесі дисертаційного дослідження
використовувались також окремі методи наукового пізнання. Зокрема, за
допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат,
визначено поняття інструментів діяльності органів місцевого самоврядування, а
також визначено поняття юридичного акта, нормативного акта, адміністративного
договору, акта-плану та акта-дії (підрозділи 1.1, 2.1 – 2.3). Історичний метод
пізнання дав змогу на основі праць дореволюційних та радянських науковців
встановити об’єктивні закономірності формування інституту інструментів
діяльності органів місцевого самоврядування (підрозділ 1.1). Методи
класифікації‚ групування‚ структурно-логічний використовувалися для
виділення переліку інструментів діяльності органів місцевого самоврядування та
встановлення місця нормативного акта, адміністративного акта,
адміністративного договору, акта-плану та акта-дії в їх системі інструментів
діяльності органів місцевого самоврядування (підрозділи 2.1 – 2.3). Порівняльно-
7
правовий метод широко використовувався при аналізі міжнародного досвіду у
сфері застосування інструментів діяльності органів місцевого самоврядування
(підрозділ 1.3). Дослідження законодавства України, яке регулює застосування
різних інструментів діяльності органами місцевого самоврядування, було
проведене за допомогою порівняльно-правового, системного, формальнологічного, спеціально-юридичного методів (підрозділи 2.1 – 2.3, 3.1 – 3.3). За
допомогою методу моделювання виявлено недоліки у положеннях нормативноправових актів України у сфері застосування інструментів діяльності органів
місцевого самоврядування в Україні і запропоновано шляхи їх усунення
(підрозділи 2.1, 2.3, розділ 3). Вимоги формальної логіки щодо послідовності,
визначеності, несуперечності й обґрунтованості суджень дотримувалися при
формулюванні висновків і пропозицій відповідно до мети дослідження.
Теоретико-методологічне підґрунтя дослідження становлять
загальнотеоретичні наукові праці, розробки фахівців у галузі конституційного,
адміністративного та інших галузей права, зокрема: В. Б. Авер’янова, Н. В.
Александрової, О. М. Бандурки, В. М. Бевзенка, О. К. Безсмертного,
Ю. П. Битяка, О. М. Вінника, В. В. Галунька, В. М. Гаращука, С. П. Головатого,
Т. О. Гуржія, В. А. Дерця, О. В. Дьяченка, А. Ф. Євтихієва, А. І. Єлістратова,
Ж. В. Завальної, Ю. М. Козлова, І. Б. Коліушка, Т. О. Коломоєць, В. К.
Колпакова, А. Т. Комзюка, О. В. Кузьменко, Р. О. Куйбіди, Р. С. Мельника, Р. В.
Миронюка, С. О. Мосьондза, О. М. Музичука, Д. М. Овсянка, І. В. Патерило,
І. М. Пахомова, В. М. Плішкіна, Д. В. Приймаченка, О. М. Синьова, В. С.
Стефанюка, М. С. Студенікіної, В. П. Тимощука, А. М. Школика та ін.
Нормативною основою дослідження є Конституція України, міжнародні
акти, чинні законодавчі та інші юридичні акти, у яких передбачено застосування
інструментів діяльності органів місцевого самоврядування в Україні.
Емпіричну основу дисертаційного дослідження становлять матеріали
узагальнення практики органів місцевого самоврядування, пов’язаної із
8
застосуванням інструментів діяльності.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація
є першою спробою у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексно, з
використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень
правової науки та євроінтеграційних планів української держави дослідити
питання інструментів діяльності органів місцевого самоврядування в Україні. За
результатами дослідження обґрунтовано нові концептуальні теоретичні та
прикладні положення й висновки, зокрема:
уперше:
– сформульовано авторське визначення категорії «інструменти діяльності
органів місцевого самоврядування» як комплексу заходів, які використовують
органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції на підставі норм
адміністративного права, застосування яких здатне регулювати суспільні
відносини у сфері діяльності цих органів або викликати виникнення фактичних
результатів;
– розглянуто розвиток інструментів діяльності органів місцевого
самоврядування в межах певних історичних періодів через призму становлення
адміністративного права: 1) перший – з 1864 р. до жовтня 1917 р.: визнання
органів самоуправління суб’єктами адміністративного права та їх здатність
приймати обов’язкові інструменти у формі постанов; 2) другий – з листопада
1917 р. до початку 1920 р.: визнання ідеї незалежного місцевого самоврядування
та недостатня розробленість питання щодо інструментів їх діяльності; 3) третій –
з 1920 р. до 1991 р., який поділено на 2 етапи: з 1920 р. до 1938 р.: ліквідація
органів самоврядування, перехід до системи централізованого управління та
прийняття актів місцевими органами влади у формі обов’язкових постанов; з
1938 р. до 1991 р.: конституційне закріплення актів, які приймалися на місцевому
рівні; 4) четвертий – з 1991 р. до сьогодні: визнання ідеї незалежного
самоврядування на конституційному рівні, нормативне закріплення інструментів
9
діяльності органів місцевого самоврядування;
– введено поняття муніципального адміністративного договору, під яким
запропоновано розуміти угоду між органом місцевого самоврядування з іншими
суб’єктами, спрямовану на виникнення, зміну та припинення адміністративноправових відносин у сфері місцевого самоврядування, а також запропоновано
прийняти Закон України «Про муніципальні адміністративні договори» і
визначено його структуру;
– обґрунтовано необхідність проведення громадської антикорупційної
експертизи проектів нормативних актів органів місцевого самоврядування з
метою запобігання виникненню корупційних ризиків та, як наслідок, внесення
доповнення до ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ч.
4-1 такого змісту: «Проекти рішень сільських, селищних, міських рад, які
зачіпають права та свободи осіб, стосуються розподілу і витрачання коштів
місцевого бюджету, мають проходити громадську антикорупційну експертизу»;
– визначено сфери, в яких органи місцевого самоврядування
уповноважені на укладення муніципальних адміністративних договорів. До них
належать: розподіл місцевих бюджетних коштів, надання правової
допомоги, освіта, будівництво, житлово-комунальне господарство, побутове
обслуговування, транспорт, фінанси, соціально-економічний і культурний
розвиток та облік;
удосконалено:
– класифікацію адміністративних актів, які приймаються органами
місцевого самоврядування, шляхом поділу їх залежно від суб’єкта прийняття на
акти, які приймаються сільською, селищною, міською радою, районними та
обласними радами; акти, які приймаються сільським, селищним, міським
головою; акти, які приймаються начальниками управлінь та департаментів
міської ради; акти, які приймаються на засіданнях та сесіях виконавчих комітетів
10
сільських, селищних, міських рад.
– види муніципальних адміністративних договорів шляхом поділу їх за
такими критеріями: 1) залежно від кількості суб’єктів, які вступають в договірні
відносини: односторонні та багатосторонні; 2) за колом суб’єктів, із якими органи
місцевого самоврядування укладають муніципальні адміністративні договори:
договори між органами місцевого самоврядування; договори між органом
місцевого самоврядування та приватною особою (юридичною та фізичною);
– перелік класифікаційних підстав поділу актів-планів органів місцевого
самоврядування шляхом визначення спрямованості: на зовнішні та внутрішні;
залежно від сфери діяльності органів місцевого самоврядування, в якій
затверджуються акти-плани, вони поділяються на містобудівні плани,
фінансовий план, плани охорони навколишнього природного середовища, а
також актів-дій органів місцевого самоврядування шляхом визначення змісту дії,
яка вчиняється: на дії, пов’язані з передачею інформації, та дії, вчинення яких
спрямоване на покращення життя певної громади;
– визначення сфер застосування актів-планів органів місцевого
самоврядування. До них віднесено такі сфери, як містобудування, фінанси,
охорона навколишнього природного середовища;
дістали подальшого розвитку:
– змістовна характеристика принципів проведення конкурсу на стадії
укладення муніципального адміністративного договору, до яких запропоновано
відносити принципи: ефективності, неупередженого оцінювання конкурсних
пропозицій, запобігання конфлікту інтересів та уникнення корупційних ризиків;
– теоретичні положення про принципи прийняття актів-планів, які
запропоновано доповнити принципами пропорційності, оптимальності та
зрозумілості;
– твердження, що делегування повноважень органів виконавчої влади
11
органам місцевого самоврядування повинно відбуватись у формі укладення
муніципального адміністративного договору.
Практичне значення одержаних результатів дисертаційного
дослідження полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і
практичний інтерес і можуть бути використані у:
– науково-дослідній сфері – під час подальшого розроблення інституту
інструментів діяльності органів місцевого самоврядування в Україні (акт
впровадження Університету сучасних знань від 24 грудня 2014 р.);
– правотворчості – з метою вдосконалення чинного законодавства у
сфері інструментів діяльності органів місцевого самоврядування, розроблення
нових нормативно-правових актів (довідка Асоціації міст України від 01 лютого
2016 р.);
– правозастосуванні – для покращення практичної діяльності органів
місцевого самоврядування у частині прийняття та затвердження ними
різноманітних інструментів;
– навчальному процесі – під час підготовки відповідних розділів
підручників, навчальних посібників, а також у ході проведення лекційних і
семінарських занять з навчальної дисципліни «Адміністративне право» (акт
впровадження Університету сучасних знань від 24 грудня 2014 р., акт
впровадження Навчально-методичного центру перепідготовки та підвищення
кваліфікації спеціалістів з питань фінансового моніторингу в сфері боротьби з
легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом, і
фінансуванням тероризму від 02 листопада 2015 р.).
Апробація результатів дисертації. Здобуті в ході дисертаційного
дослідження окремі висновки, узагальнення і пропозиції та їх аргументація були
сформульовані у доповідях та наукових повідомленнях, зокрема на міжнародних
науково-практичних конференціях: «Права і свободи людини у творчій спадщині
Т. Г. Шевченка в контексті сучасності» (м. Київ, 2013 р.), «Сучасне філософське
12
антропологічне знання в контексті викликів доби: дев’яті Шинкаруківські
читання» (м. Хмельницький, 2014 р.), «Стан та перспективи самореалізації
людини в Україні: десяті Шинкаруківські читання» (м. Київ, 2015 р.), «Актуальні
проблеми прав людини, держави та вітчизняної правової системи» (м.
Дніпропетровськ, 2015 р.), «Актуальні питання взаємодії інститутів
громадянського суспільства та органів публічного адміністрування у напрямку
розвитку правової системи України» (м. Київ, 2015 р.), «Розвиток державності та
права в Україні: реалії та перспективи» (м. Львів, 2015 р.) та на Всеукраїнській
науково-практичній конференції «Актуальні проблеми адміністративного права
та адміністративного процесу в Україні» (м. Дніпропетровськ, 2015 р.).
Публікації. Висновки та результати дисертаційного дослідження
відображено у восьми публікаціях, опублікованих у фахових виданнях із
юридичних дисциплін, у тому числі у двох наукових виданнях, проіндексованих
в міжнародних наукометричних базах, а також у семи тезах доповідей на
науково-практичних конференціях.

Список літератури

ВИСНОВКИ
У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення
наукового завдання – визначення сутності, змісту та особливостей інструментів
діяльності органів місцевого самоврядування в Україні. Відповідно до поставленої
мети та сформульованих задач на основі проведеного дослідження було зроблено
такі висновки:
1. На підставі аналізу юридичних актів дореволюційного періоду
доведено, що в той час органи місцевого самоврядування вирішували питання
місцевого значення і здійснювали нормотворчість шляхом видання обов’язкових
постанов. Після утвердження в Україні радянської влади була проведена
реформа, в результаті якої органи місцевого самоврядування вливалися в апарат
органів державної влади і були представлені місцевими радами в областях,
районах, містах, селищах і селах. У цей період вони ухвалювали рішення та
видавали розпорядження. У період незалежності України органи місцевого
самоврядування стали незалежними органами влади та уповноважені на
прийняття юридичних актів, муніципальних адміністративних договорів, актівпланів та актів-дій.
2. Доведено, що завдяки інструментам діяльності органи місцевого
самоврядування здатні впливати на регулювання суспільних відносин або
викликати виникнення фактичних результатів під час реалізації їх завдань.
3. З’ясовано, що у Сполучених Штатах Америки процедура прийняття
та застосування нормативних актів та актів-планів урегульована хартіями
місцевого самоврядування. Запропоновано запозичити деякий досвід у
зазначеній сфері до аналогічних інструментів діяльності органів місцевого
самоврядування в Україні. Встановлено, що в Німеччині визначення та
процедура прийняття адміністративних актів, укладення адміністративних
192
договорів та затвердження актів-планів урегульовані в Законі ФРН «Про
адміністративну процедуру». Обґрунтовано необхідність запозичення положень
цього акта для майбутнього Адміністративно-процедурного кодексу України.
4. Запропоновано під юридичними актами органу місцевого
самоврядування розуміти підзаконні односторонні акти органів місцевого
самоврядування, які регулюють суспільні відносини у сфері їх діяльності.
Залежно від юридичних властивостей вони поділяються на нормативні та
адміністративні акти. Нормативні акти органів місцевого самоврядування –це не
персоніфіковані акти органів місцевого самоврядування, розраховані на
багаторазове застосування, які містять норми права, що мають локальний
характер та приймаються в межах компетенції цих органів. Адміністративні акти
органу місцевого самоврядування – будь-які рішення органу місцевого
самоврядування, які мають зовнішню спрямованість і приймаються з метою
врегулювання конкретного випадку у сфері місцевого самоврядування.
5. Доведено необхідність прийняття Закону України «Про
муніципальні адміністративні договори», в якому запропоновано закріпити
положення щодо поняття та видів муніципального адміністративного договору;
предмета муніципального адміністративного договору; юридичних наслідків
укладення муніципального адміністративного договору; реєстрації
муніципального адміністративного договору у територіальному підрозділі
Міністерства юстиції України та набуття ним юридичної сили; контролю за
дотриманням законності при укладенні муніципального адміністративного
договору; умов недійсності муніципального адміністративного договору;
відповідальності за невиконання умов муніципального адміністративного
договору.
6. Обґрунтовано доцільність віднесення акта-плану до самостійного
інструмента діяльності органів місцевого самоврядування, під яким
запропоновано розуміти офіційний документ органу місцевого самоврядування,
193
прийнятого в межах його компетенції, який містить перелік певних заходів та
строків їх виконання, і є підставою для майбутнього виникнення, зміни або
припинення адміністративно-правових відносин. Визначено, що акт-дія є
самостійним інструментом діяльності органів місцевого самоврядування, який
спрямований на виникнення конкретного фактичного результату.
Визначено поняття актів-дій органу місцевого самоврядування як дій, які
вчиняються органами місцевого самоврядування у межах своєї компетенції на
підставі адміністративно-правових норм для вирішення конкретної ситуації, і не
викликають настання, зміну та припинення адміністративно-правових відносин.
7. Встановлено, що процедура прийняття нормативних актів органами
місцевого самоврядування складається з певних стадій, до яких належать:
ініціювання та підготовка проекту нормативного акта; розгляд та прийняття
нормативного акта; реєстрація нормативного акта; оприлюднення нормативного
акта. Визначено, що процедура прийняття адміністративних актів складається з
таких стадій: початок провадження у справі, підготовка справи до розгляду і її
вирішення.
8. Доведено, що процедура укладення муніципального
адміністративного договору може бути поділена на загальну та спеціальну. У
загальній процедурі укладення муніципальних адміністративних договорів
доцільно виділяти такі стадії, як: 1) організаційна стадія; 2) пропозиція укласти
муніципальний адміністративний договір; 3) розгляд пропозиції та узгодження
умов договору; 4) укладення муніципального адміністративного договору. У
свою чергу, спеціальна процедура укладення муніципального адміністративного
договору передбачає такі стадії, як: 1) оголошення про проведення конкурсу; 2)
подача заявок на участь у конкурсі; 3) проведення конкурсу; 4) укладення
договору.
9. Встановлено, що процедура затвердження актів-планів складається з
таких дій: 1) прийняття рішення про розроблення акта-плану; 2) розроблення
194
проекту документації; 3) здійснення експертизи проекту акта-плану; 4)
затвердження акта-плану шляхом прийняття рішення міською радою; 5)
оприлюднення акта-плану. На підставі аналізу існуючих доктринальних підходів
запропоновано відносити такі вимоги до здійснення актів-дій: вказівка на
застосування актів-дій у законі; компетентність органів місцевого
самоврядування для застосування певного акта-дії; будь-який акт-дія повинен
відповідати меті, якої намагається досягти орган місцевого самоврядування.