Мещерягина Вероника Александровна. Право граждан на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации (конституционно-правовой аспект)

Короткий опис

Мещерягина Вероника Александровна. Право граждан на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации (конституционно-правовой аспект): диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.02 / Мещерягина Вероника Александровна;[Место защиты: ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет»], 2018.- 222 с.

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Современной тенденцией демократического развития Российской Федерации является активное внедрение в правовую реальность модели «электронной демократии» как особой формы взаимодействия государственных органов с народом посредством вовлечения граждан в управление делами государства с использованием новейших информационно-коммуникационных технологий.
Это, с одной стороны, позитивным образом влияет на укрепление институтов гражданского общества, с другой - усложняет существующую конституционную модель участия граждан в управлении делами государства, так как имеющиеся конституционные формы гражданского взаимодействия в целях формулирования и выражения своих интересов (митинги, шествия, пикеты, собрания, забастовки, коллективные и индивидуальные обращения в органы власти) призваны расширить область выявления и складывания политической воли народа1, но юридически не адаптированы к реалиям современного информационного общества.
Об этом говорит П. У. Кузнецов, отмечая, что многие классические юридические понятия и конструкции общего характера оказываются «ветхими» правовыми инструментами, поскольку они не всегда охватывают ситуации информационной действительности и поэтому не могут создать эффективный механизм правового обеспечения защиты интересов субъектов информационного общества .
Поскольку информационное общество представляет собой форму организации публичной власти, направленную на оказание публичных услуг гражданам в рамках развитой информационной среды, то исследование конституционного права на обращение (ст. 33 Конституции РФ) приобретает особую актуальность. Это обусловлено стремительным расширением сферы правоотношений, для которых подача обращения является обязательным юридическим фактом (при предоставлении государ ственньгх услуг, обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления), а также появлением новьгх видов обращений - электронных общественных инициатив, отзывов о качестве предоставления го суд ар ственньгх и муниципальных услуг и других, ставших результатом развития волеизъявлений граждан в сети Интернет.
Важность рассматриваемого в работе конституционного права граждан на обращение отмечал в своих правовых позициях
Парламентское право России учебное пособие / Т М Баженова, С В Бендюрина, И В Захаров и др , отв ред А Н Еокотов, Уральская государственная юридическая академия — Екатеринбург Учеб изд,2008 С 84
Кузнецов П У Административная реформа в контексте формирования электронного правительства терминологические проблемы//Российский юридический журнал 2012 №3 С 39 -- 40
Конституционный Суд Российской Федерации, отождествляя его с правом на участие гражданина в управлении делами государства (ч. 1 ст. 31, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ), а также с возможностью защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ)3.
Более того, в своем Постановлении от 18 июля 2012 г. № 19-П Конституционный Суд Российской Федерации рассматривая нормы Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», расширил перечень адресатов обращений граждан путем внедрения правовой новеллы - «организация, осуществляющая публично значимые функции», которую законодатель перенес в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»4без каких-либо уточнений и дополнений.
Таким образом, востребованным является изучение конституционного права на обращение как действенного правового инструментария реализации индивидуальной и коллективной воли в условиях развивающегося информационного общества. Для этого требуется определить содержание конституционного права на обращение, которое в совокупности с другими слагаемыми соответствующего механизма оказывает наиболее эффективное воздействие на происходящие социальные процессы.
Для того, чтобы конкретизировать предметную плоскость рассматриваемой проблематики, представляется необходимым
проанализировать современные тенденции реализации конституционного права на обращение в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации.
Органы исполнительной власти Российской Федерации, в силу универсального и предметного характера своей деятельности, оказывают существенное влияние на все основные направления жизнедеятельности общества, и подавляющее число обращений направляются именно им. Тем не менее, высокий уровень востребованности органов исполнительной власти как адресатов обращений порождает и целый спектр негативных факторов, которые необходимо учитывать в процессе исследования:
сложность и избыточность современного законодательства
об обращениях, включающего (применительно к органам исполнительной власти) не только Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан», но и Федеральные законы «Об организации предоставления
3Данная правовая позиция, в частности, выражена в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 3 мая 1995 года № 4-П, от 2 июля 1998 года № 20-П и от 20 апреля 2006 года № 4-П, определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2005 года №42-0, от 13 июня 2006 года № 272-0 и № 274-0 и др [Электронный ресурс] Режим доступа URLhttp //www garantru (цата обращения 02122017)
Федеральный закон от 02 05 2006№59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс] Режим доступа URL http // www garantru (цата обращения 02 12 2017)
государственных и муниципальных услуг», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоупр авления»;
обширность ведомственного нормативно-прав ово го регулирования института обращений;
опережающее нормотворчество органов исполнительной власти по вопросам новых видов обращений;
сложность разграничения отдельных видов обращений (прежде всего, обычных и досудебных жалоб, а также заявлений и запросов информации);
увеличение количества злоупотреблений правом на обращение.
С учетом изложенного, актуальность настоящего исследования для науки конституционного права связана с высоким теоретическим и практическим потенциалом анализа особенностей реализации права на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации в условиях современного информационного общества. Существует необходимость юридической адаптации права на обращение к новым формам организации публичной власти, направленным на оказание публичных услуг в рамках развитой информационной среды.
Степень научной разработанности.Конституционное право на обращение представляет собой обширный по содержанию комплексный правовой институт. Этот факт предопределил обилие исследований, направленных на изучение отдельных аспектов рассматриваемого конституционного права в различных отраслях российского права.
Так, в рамках исследований по административному праву основной акцент смещается на анализ проблематики принятия и рассмотрения административных жалоб. Помимо этого, рассматриваются вопросы концептуальных основ административно-прав ово го института обращений граждан, разрешение административно-правовых споров по обращениям и особенностей административно-правовой защиты органами государственной власти и органами местного самоуправления права на обращение (работы Б. В. Маслова, Н. Г. Кипер, А. В. Новикова, С. В. Калининой, Ю. В. Сидорова, Н. М. Голик и других).
С позиции процессуального права обращения граждан изучались как возможность обжалования в суде неправомерных решений органов публичной власти и должностных лиц (например, исследования М. Б. Карасевой, А. В. Юдина).
Для цивилистической науки характерно рассматривать право на обращение как способ получения публичных услуг (об этом упоминается в работе С. В. Васильевой).
Имеющиеся исследования конституционного права на обращение в конституционно-прав о в ой плоскости преимущественно сфокусированы на
анализе становления и развития законодательства о праве граждан на обращение в России, его понятии, содержании и месте в системе иных прав и свобод (Ю. Н. Алистратов, А. К. Абельдинов, А. А. Дворак, М. А. Миронов, Н. А. Рудакова, С. А. Широбоков, А. П. Любимов, М. В. Скрябина, Е. А. Сергеев, А. В. Савоськин, Т. А. Николаева, В. И. Ремнёва, Э. Р. Курманов, И. А. Кравец, К. В. Подъячев, Л. А. Жеребцова, Л. А. Липчанская и другие).
Однако, не умаляя значения имеющихся научных работ авторов в части развития института обращений граждан, отметим, что в указанных работах проблемы, касающиеся юридической природы права на обращение как субъективного права, структуры его правомочий, места в системе всех без исключения конституционных прав и свобод, злоупотребления правом на обращение, исследованы не в полной мере.
Более того, вышеуказанные исследования проводились до внесения поправок в статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях5, которые были внедрены на основании правовых позиций Конституционного Суда РФ, изложенных в Постановлении от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», и объективно не могут учитывать законодательные новеллы последних лет.
Поэтому, несмотря на имеющиеся исследования права граждан на обращение, комплексное исследование современного состояния данного права граждан, в частности, в органы исполнительной власти Российской Федерации в таком аспекте, осуществляется впервые.
Объектомдиссертационногоисследованияявляются
общественные отношения, связанные с реализацией конституционного права на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации.
Предметдиссертационногоисследованиясоставляет
организационно-прав о вой механизм реализации права на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации в совокупности его теоретических основ, нормативно-прав о во го регулирования и правоприменительной практики.
Цель настоящей работызаключается в комплексном изучении теоретических основ, нормативно-право в ого регулирования, существующей практики подачи и рассмотрения обращений в органах исполнительной власти Российской Федерации и направлена на выработку предложений по
Федеральный закон от 7 мая 2013 г№80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5 59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс] Режим доступа URLhttp //www garantru (дата обращения 02122017)
совершенствованию существующего механизма реализации
конституционного права на обращение в органах исполнительной власти Российской Федерации.
В соответствии с указанной целью были поставлены следующие задачи:
1. Рассмотреть право на обращение как субъективное право и его соотношение с иными конституционными правами и свободами в Российской Федерации.
2. Проанализировать структуру и содержание конституционного права на обращение.
3. Уточнить конституционно-правовое регулирование конституционного права граждан на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации.
4. Установить особенности доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации как составной части конституционного права на обращение.
5. Выявить теоретические и практические аспекты реализации права граждан на обращение в связи с предоставлением государственных услуг органами исполнительной власти Российской Федерации.
6. Разработать предложения по повышению качества правового регулирования конституционного права на обращение, которые могут стать положительным импульсом для дальнейшего развития института конституционного права на обращение и совершенствования системы государственного управления в целом.
Методология исследования.Для решения поставленных задач был применен диалектический метод познания и его требования всесторонности, полноты исследования, изучения явления в его развитии, взаимосвязи и вз аимоз ависимости.
Также использовались общенаучные методы: научный анализ (описание, классификация, объяснение), синтез, дедукция и индукция, абстрагирование, структурно-функциональный метод.
Исходя из проблематики исследования были избраны специальные методы: формально-юридический, метод юридического конструирования, формально-логический, системный, технико-юридического анализа, статистический метод и другие.
Среди специальных методов научного познания особое место занимают сравнительно-правовой метод и метод правового моделирования, благодаря которым на основе модели Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» было осуществлено сопоставление структурных элементов правоотношений в сфере доступа к информации в заявительном порядке и права на обращение с целью
последующей выработки оптимальной законодательной конструкции.
Исторический метод позволил определить право на обращение как стихийно возникшее социальное явление и уяснить его основные тенденции при оформлении в качестве самостоятельного конституционно-правово го института.
Теоретическую основу исследованиясоставили труды отечественных ученых-юр истов в области теории государства и права, конституционного права, административного права: С. А. Авакьяна, Е. С. Аничкина, А. В. Безрукова, М. В. Баглая, П. В. Витрука, Б. Н. Габричидзе, Н. А. Дурново, Д. М. Евстифеева, В. Д. Зорькина, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, О. Е. Кутафина, М. И. Кукушкина, Е. А. Казьминой, О. А. Кожевникова, А. А. Кондрашева, В. А. Кочева, А. Т. Карасева, В. В. Киреева, П.У Кузнецова, Л. В. Лазарева, В. А. Лебедева,
A. А. Ливеровского, С. В. Нарутто, В. В. Невинского, С. Э. Несмеяновой,
B. Н. Руденко, М. С. Саликова, Е В. Титовой, Л. А. Тереховой, Ю. А. Тихомирова, К. Б. Толкачева, В. Е. Чиркина и других. Были использованы труды и зарубежных авторов: Л. Дюга, Г. Еллинека, Т. К. Хартли, Ф. Люшера, П. Лерхе, К. Черри и других.
При рассмотрении общих вопросов, связанных с субъективными правами, их содержанием, автор опирался на труды отечественных и зарубежных исследователей: С. С. Алексеева, С. Н. Братуся, Г. С. Гуревича, Ю. И. Гревцова, В. Ф. Котока, Е А. Коробовой, С. Ф. Кечекьяна, И. Д. Левина, Л. А. Морозовой, А. А. Малиновского, М. Н. Марченко, А. В. Малько, П. И. Матузова, В. С. Нерсесянца, С. М. Петрова, В. М. Сырых,
C. С. Студеникина, В. Ю. Синюгина, Г. А. Туманова, Ю. К. Толстого, Р. О. Халфиной, Е М. Хохловой, Г. Ф. Шершеневича и других.
Центральное значение в теоретическом исследовании проблематики реализации конституционного права граждан на обращение в органы исполнительной власти имею труды Ю. Н. Алистратова, А. П. Аринина, О. П. Булакова, С. В. Васильевой, А. А. Дворака, М. В. Карасевой,
A. В. Капранова, И. А. Кравца, А. П. Любимова, Е. И. Лысковой, М. А. Миронова, К. В. Подъячева, И. Е. Попова, Э. А. Памфиловой, П. А. Рудаковой, В. И. Ремнева, А. В. Савоськина, М. В. Скрябиной, С. Г. Соловьева, Н. Ю. Хаманевой, С. А. Широбокова, А. В. Юдина и других.
Проблемы регулирования информационных отношений и закрепления права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, отражены в целом ряде научных исследований. К числу отечественных авторов, чьи работы посвящены правовому регулированию информационных отношений и праву на доступ к информации, относятся: А. С. Агеев, О. В. Афанасьева, И. Л. Бачило, И. Ю. Богдановская, Н. Б. Баранова, А. А. Венгеров, Р. Г. Вахрамеев, Е В. Гриценко, 3. Р. Гаджиева, П. У. Кузнецов, В. В. Комарова,
B. А. Копылов, И. У. Кулдыбаева, С. Н. Лисицкая, В. Н. Монахов,