Налоговый фактор развития финансовой самостоятельности муниципальных образований

Короткий опис

Год:
2012
Автор научной работы:
Никиткова, Ульяна Олеговна
Ученая cтепень:
кандидат экономических наук
Место защиты диссертации:
Москва
Код cпециальности ВАК:
08.00.10
Специальность:
Финансы, денежное обращение и кредит
Количество cтраниц:
196
Оглавление диссертации
кандидат экономических наук Никиткова, Ульяна Олеговна

Введение.
Глава 1. Обеспечение финансовой самостоятельности. муниципальных образований.
1.1. Собственные налоговые доходы местных бюджетов как составляющая финансовой самостоятельности. муниципальных образований.
1.2. Оценка финансовой самостоятельности муниципальных образований.
1.3. Зарубежный опыт формирования и регулирования собственных налоговых доходов муниципальных образований.
Глава 2. Анализ формирования и развития доходной базы муниципальных образований.
2.1. Влияние реформы местного самоуправления на финансовую самостоятельность муниципальных образований.
2.2. Роль собственных налоговых источников в современной системе доходов бюджетов муниципальных образований.
Глава 3. Направления развития финансовой самостоятельности муниципальных образований.
3.1. Перераспределение налогов и налоговых доходов между бюджетами муниципальных образований разных типов.
3.2. Совершенствование управления элементами местных налогов и налогов, доходы от которых поступают в местные бюджеты.

Введение диссертации (часть автореферата)
На тему "Налоговый фактор развития финансовой самостоятельности муниципальных образований"
Актуальность темы исследования. Обеспечение финансовой самостоятельности органов местного самоуправления - важная задача современного управления страной. Актуальность исследования определяется необходимостью поиска путей обеспечения и развития финансовой самостоятельности муниципальных образований.
Противоречия между возрастающими задачами местного самоуправления и финансовыми возможностями для их практической реализации вызывают необходимость укрепления органов самоуправления на местах и развития их финансовой базы. Принятые за годы реформ нормативно-правовые акты не создали пока для местного самоуправления возможностей реализации гарантий финансовой самостоятельности и независимости в процессе осуществления межбюджетных отношений.
В формирование доходов местных бюджетов внесли коррективы Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ и «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 22.08.2004 г. № 120-ФЗ. Произошло изменение толкования понятия «собственные доходы» и отказ от применения «регулирующих налогов» с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений. К числу собственных доходов муниципальных образований отнесены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов, а также средства финансовой помощи из бюджетов других уровней.
Вместе с этим сокращен перечень местных налогов. Применение единых для всех местных бюджетов нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в условиях имеющихся различий в экономическом развитии муниципальных образований диктует необходимость выравнивания их бюджетной обеспеченности. В настоящее время для решения данного вопроса используется механизм финансовой поддержки, который предполагает зависимость местного самоуправления от вышестоящих органов власти. Все это ведет к финансовой нестабильности, отрицательно влияющей на социально-экономическое развитие территорий.
Несмотря на определенные достижения в развитии межбюджетных отношений, вопросы бюджетного регулирования субъектов РФ и муниципальных образований, обеспечения их финансовой самостоятельности нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Органам местного самоуправления следует оказывать реальное влияние на формирование собственных доходных источников.
Задача состоит не только в том, чтобы увеличить долю собственных налоговых доходов в бюджетах местного самоуправления. Важно обеспечить муниципальные органы власти правами по управлению элементами налогов. Это настоятельно требует переосмысления теоретических и практических проблем построения налоговой системы в целях укрепления финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, повышения их ответственности и заинтересованности в росте собственной налоговой базы. Кроме того, это предполагает необходимость продолжения, углубления и детализации исследований по данной тематике.
Вопрос поиска оптимального финансово-бюджетного взаимодействия органов власти является актуальным не только для России, но и практически для всех федеративных государств. Мировой опыт не может дать всеобъемлющих решений: распределение налоговых и бюджетных полномочий, методы межбюджетного взаимодействия в каждой стране индивидуальны. Вместе с тем, отдельные проблемы, охватываемые темой исследования, имеют решение в мировой практике, поэтому учет её уроков представляется полезным и позволяет определить направления формирования оптимальных финансовых отношений между органами власти.
Степень разработанности темы. Основы теории построения бюджетной системы были заложены зарубежными экономистами: К. Викселлем, А. Лаффером, А. Маршаллом, Д. Рикардо, П. Самуэльсоном и другими.
Вопросы межбюджетных отношений и их влияние на региональные и местные бюджеты, укрепление доходной базы бюджетов нашли отражение в исследованиях Л.И. Гончаренко, А.З. Дадашева, С.П. Колчина, И.А. Майбурова, A.B. Максимова, Н.И. Малис, Л.П. Павловой, М.В. Романовского, Д.Г. Черника, Е.Б. Шуваловой и других учёных.
Вопросы организации бюджетных отношений в муниципальных образованиях разных типов в силу их специфики, связанной с особенностями местного самоуправления, разработаны гораздо меньше. В связи с проводимой в стране муниципальной реформой вопросам укрепления местных финансов в настоящее время уделяется большое внимание. Исследованиями этих проблем занимаются A.M. Лавров, И.Н. Мысляева, Г.Б. Поляк, Л.И. Пронина, В.М. Родионова и другие учёные.
Теоретические и методические основы налогообложения имущества были изложены в работах зарубежных учёных: Т. Коупленда, Н. Ордуэя, У. Петти, Дж. Фридмана, Г. Харрисона и других.
Проблеме налогообложения недвижимого имущества в разное время посвятили свои исследования такие отечественные экономисты, как И.В. Горский, В.А. Кашин, М.В. Мишустин, В.Г. Пансков, Д.А. Смирнов и другие.
Исследования этих авторов стали основой для более глубокого изучения проблем формирования налоговых доходов местных бюджетов в условиях реформы финансов муниципальных образований разных типов.
Несмотря на многочисленность публикаций по теме исследования, теоретическое обоснование и процесс укрепления налоговой базы местного самоуправления нельзя считать завершенными.
В частности, требуют развития следующие вопросы: разработка понятийного аппарата, перераспределения налоговых доходов в местные бюджеты и возможностей местных органов власти влиять на формирование собственной налоговой базы.
Актуальность рассматриваемых проблем, их практическая значимость, а также недостаточная разработанность теоретических и практических вопросов формирования налоговой базы бюджетов местного самоуправления в условиях формирования финансовой самостоятельности территорий обусловили выбор темы, цели и задачи диссертации.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является система налоговых доходов бюджетов муниципальных образований с конкретизацией по муниципалитетам Рязанского региона. Предметом исследования - совокупность экономических отношений, возникающих в процессе формирования налоговых доходов бюджетов муниципальных образований разных типов.
Цель и задачи исследования. Цель работы заключается в разработке предложений и мер по усилению налогового фактора в формировании и развитии финансовой самостоятельности муниципальных образований.
Для достижения цели исследования поставлены следующие задачи:
- проанализировать и обобщить российский и зарубежный опыт формирования и законодательного регулирования налоговых доходов муниципальных образований в целях совершенствования и развития теоретической базы обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления в России;
- исследовать состав и структуру налоговых доходов бюджетов муниципальных образований разных типов в целях оценки их налоговой самостоятельности, возможностей и прав органов местного самоуправления влиять на формирование налоговой базы;
- оценить финансовое положение муниципальных образований разных типов на основе анализа формирования доходов местных бюджетов и разработать предложения по укреплению финансовой самостоятельности муниципалитетов;
- разработать вариант перераспределения налоговых доходов в местные бюджеты разных типов муниципальных образований в целях повышения финансовой самостоятельности муниципалитетов; предложить меры, направленные на повышение инвестиционной привлекательности и развитие финансовой самостоятельности муниципалитетов за счет совершенствования управления элементами местных налогов и налогов, доходы от которых поступают в местные бюджеты.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования. Теоретической и методологической основой послужили общенаучная методология, предусматривающая использование диалектической логики и системного подхода, труды отечественных и зарубежных ученых по кругу изучаемых проблем, законодательные и нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и местного самоуправления.
Характер поставленных задач определил выбор методов исследования: анализ и синтез, индукция и дедукция, классификация, научная абстракция, а также экономико-статистические методы, а именно: сравнения, группировки, табличный и графический. Совокупность этих методов направлена на обеспечение теоретических и практических выводов.
Эмпирическую базу исследования составили бюджетное, налоговое, гражданское законодательство Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты органов местного самоуправления Рязанского региона; статистические данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, территориального органа Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации по Рязанской области; данные официальной отчетности Федерального Казначейства (Казначейства России); данные официальной отчетности Управления Федеральной налоговой службы по Рязанской области; электронные аналитические ресурсы.
Соответствие диссертации Паспорту научной специальности. Работа по своему основному содержанию соответствует Паспорту специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит (экономические науки).
Научная новизна результатов исследования. Научная новизна работы заключается в уточнении и развитии понятийного аппарата, в частности, новой классификации налоговых доходов; в обосновании предложений по укреплению финансовой самостоятельности муниципальных образований в целом, а также в разрезе их разных типов путем увеличения налоговой составляющей в доходах местных бюджетов и увеличения прав местных органов по управлению элементами местных налогов и налогов, доходы от которых поступают в местные бюджеты.
Новыми являются следующие научные результаты:
1) сформулирована новая классификация налоговых доходов местных бюджетов (собственные, постоянно закрепленные и временно закрепленные налоговые доходы) и ее обоснование, позволяющие наиболее эффективно оценить возможности бюджетного планирования, определить направления совершенствования налоговой системы в целях укрепления и развития налоговой базы муниципальных образований;
2) разработаны показатели оценки степени налоговой самостоятельности муниципалитетов: абсолютный показатель налоговой самостоятельности и относительный показатель налоговой самостоятельности, позволяющие наиболее объективно отразить способность местных органов власти к формированию налоговых доходов бюджетов;
3) на основе разработанных показателей и нового понятийного аппарата проанализированы роль собственных и закрепленных на постоянной и временной основе налоговых доходов в доходах муниципалитетов разных типов, уровень налоговой самостоятельности муниципальных образований, а также имеющиеся возможности представительных органов власти управлять элементами соответствующих налогов;
4) разработан вариант перераспределения налоговых доходов в местные бюджеты разных уровней с учетом различий экономического потенциала территорий разных типов муниципальных образований, предполагающий зачисление в местные бюджеты постоянных нормативов отчислений от налога на прибыль организаций, единого налога при применении упрощенной системы налогообложения и налога на имущество организаций, а также от ЕНВД для бюджетов поселений; увеличение нормативов отчислений от НДФЛ, ЕСХН;
5) обоснованы предложения по увеличению прав представительных органов муниципалитетов по управлению элементами местных налогов и налогов, доходы от которых поступают в местные бюджеты, направленные на создание инвестиционной привлекательности, развитие экономической деятельности муниципалитетов и как следствие укрепление их финансовой самостоятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертации заключается в обобщении и развитии теоретических и методологических подходов к формированию налоговых доходов бюджетов муниципалитетов разных типов, а также в адаптации зарубежного опыта налогообложения недвижимости к современной экономической ситуации в Российской Федерации. Практическая значимость научных результатов состоит в том, что разработанные материалы (предложения, меры и др.) ориентированы на широкое использование их органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления.
Практическое значение имеют: методические основы оценки налоговой самостоятельности муниципальных образований, в частности абсолютный и относительный показатели налоговой самостоятельности;
- предложения по перераспределению федеральных, региональных налогов, а также налогов, взимаемых в связи с применением специальных режимов налогообложения в целях равномерного поступления налоговых доходов в бюджеты муниципалитетов разных типов;
- меры по увеличению прав местных органов власти по управлению элементами местных налогов и налогов, доходы от которых поступают в местные бюджеты в целях их использования, в том числе при установлении на своей территории соответствующих налогов, изменении условий и порядка их взимания.
Результаты исследования могут быть использованы при разработке и корректировке налоговой политики государства в отношении налоговых доходов муниципалитетов с целью развития собственной налоговой базы муниципальных образований разных типов и обеспечения их финансовой самостоятельности.
Основные положения исследования могут быть использованы при обучении и повышении квалификации специалистов в области налогообложения.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации апробированы на следующих международных научно-практических конференциях: Международной научно-практической конференции «Налоговая политика РФ: роль и значение в преодолении последствий мирового финансового кризиса» (Москва, Финансовый университет, октябрь 2010 г.); Международной научно-практической конференции «Экономика, наука, образование: проблемы и пути интеграции» (Москва, Всероссийский заочный финансово-экономический институт, октябрь 2010 г.); Международной научно-практической конференции молодых налоговедов «Актуальные проблемы налоговой политики» (Москва, Финансовый университет, апрель 2012 г.); Международной научно-практической конференции «Экономический рост и конкурентоспособность России: тенденции, проблемы и стратегические приоритеты» (Москва, Всероссийский заочный финансово-экономический институт, апрель, 2012 г.).
Материалы диссертации используются в практической деятельности, в частности, в учетно-аналитической работе отдела доходов и производственной сферы финансово-казначейского управления администрации муниципального образования - Шиловский муниципальный район Рязанской области. Здесь нашли применение методические основы - в части критериев отнесения налоговых доходов к собственным, постоянно закрепленным и временно закрепленным; определение на их основе абсолютной и относительной налоговой самостоятельности муниципалитетов. Это способствует проведению объективной оценки уровня собственных налоговых доходов в общем объеме доходов местных бюджетов и возможностей местных органов власти по формированию собственных налоговых доходов бюджета муниципального района и бюджетов поселений.
Материалы диссертации используются в учебном процессе: в преподавании и учебно-методическом обеспечении дисциплины «Налоги и налогообложение» НОУ ВПО «Рязанский институт бизнеса и управления».
Применение результатов исследования подтверждено соответствующими документами.
Публикации по теме исследования. Основные теоретические и практические положения диссертации были опубликованы в тринадцати научных работах общим объемом 12,15 п.л. (авторский объем 11,95 п.л.), в том числе пяти научных статьях общим объемом 2,3 п.л. в рецензируемых научных журналах, определенных ВАК Министерства образования и науки России.
Структура и объем исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка из ста восьмидесяти пяти наименований и четырёх приложений. Материалы диссертации изложены на ста шестидесяти четырёх страницах основного текста, включают восемь рисунков, тринадцать таблиц.

Список літератури

Заключение диссертации
по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Никиткова, Ульяна Олеговна
Заключение
В диссертации проанализированы и решены важнейшие группы проблем, объединенные целью и задачами исследования.
Экономически обоснованное распределение налогов и налоговых доходов по уровням бюджетной системы является важнейшим условием обеспечения финансовой самостоятельности местных бюджетов. Вместе с тем, в настоящее время вопросы определения самостоятельности муниципалитетов, а также классификации налоговых доходов имеют недостаточно четкое теоретическое обоснование.
С 1 января 2005 года, в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», было полностью упразднено понятие регулирующих налоговых доходов. Из всех классификационных положений до настоящего времени осталась только ст. 47 БК РФ, однако из нее было исключено понятие собственных доходов. При этом данная статья была дополнена нормами, согласно которым к собственным доходам бюджетов относятся налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах.
Таким образом, в настоящее время все виды налоговых доходов, поступающие в бюджеты на постоянной или кратковременной основах, признаются собственными налоговыми доходами бюджетов. Как представляется, данное в БК РФ определение собственных доходов не совсем корректное, так как разделение налогов следует осуществлять, исходя из возможностей соответствующего уровня власти не только планировать поступление данного налога или налогового дохода, но и управления элементами соответствующих налогов. На основе действующего порядка
148 формирования доходов бюджетов налоги и налоговые доходы можно классифицировать по следующим признакам:
1. Налоговые доходы и налоги, зачисляемые в бюджеты на постоянной основе, по которым соответствующие органы власти имеют право управлять их элементами. В отношении муниципалитетов к ним следует относить все местные налоги и единый налог на вмененный доход. Муниципалитеты имеют возможность не только самостоятельно планировать и использовать доходы от данных налогов, но и управлять их отдельными элементами.
2. Налоговые доходы и налоги, зачисляемые в бюджеты на постоянной основе, но по которым соответствующие органы власти не имеют права управлять их элементами. К ним в системе местного самоуправления следует отнести НДФЛ, ЕСХН, государственную пошлину. Муниципалитеты имеют возможность планировать на перспективу поступления от данных налогов в собственные бюджеты и направления их расходования.
3. Налоговые доходы и налоги, зачисляемые в бюджеты на временной основе. В системе местного самоуправления к ним относятся следующие: налоговые доходы от федеральных и региональных налогов; доходы от налогов, взимаемых в связи с применением специальных режимов налогообложения, зачисляемые в местные бюджеты по дополнительным нормативам; а также доходы от НДФЛ, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 20 процентов доходов от указанного налога. По указанным налогам и доходам местные органы власти имеют возможность планировать поступления и направления расходования лишь на очередной финансовый год.
На основе анализа налогового и бюджетного законодательства предложена классификация налогов и налоговых доходов местных бюджетов:
- постоянно закрепленными налоговыми доходами признаются поступления от налогов, закрепленных за муниципалитетами НК РФ или БК РФ на основе постоянно действующих нормативов. В соответствии с действующим законодательством, в данную группу доходов бюджетов всех типов муниципалитетов входит большее количество поступлений от налогов. Однако органы власти муниципалитетов не имеют никаких прав по управлению элементами этих налогов. Они могут планировать (с определенной долей условности) в будущем поступления от данных налогов в собственные бюджеты, а также определять направления их использования;
- временно закрепленные налоговые доходы образуются в результате распределения налоговых доходов вышестоящего бюджета между бюджетами нижестоящих уровней бюджетной системы по временным нормативам. По данным налогам муниципалитеты имеют возможности регулирования направления их использования. Но не имеют никаких прав управлять их элементами, а также возможности планировать на ближайшую перспективу поступления от данных налогов в собственные бюджеты;
- собственными налоговыми доходами, которые способствуют экономическому развитию и укреплению независимости муниципалитетов, могут признаваться налоги на постоянной основе закрепленные (перечень и размер) Налоговым кодексом РФ за конкретным бюджетом. Местные органы власти имеют право устанавливать и регулировать большинство элементов по поступающим в соответствующий уровень местного бюджета налогам. При соблюдении указанных условий муниципальные органы власти могут прогнозировать поступление налоговых доходов. В таком случае с помощью собственных налоговых доходов можно влиять на повышение заинтересованности местных органов власти в наращивании собственных доходов и тем самым стимулировать развитие налоговой базы, формировать благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат в муниципалитетах. Кроме того, это позволит уменьшить дотационность местных бюджетов, ликвидировать иждивенчество со стороны местных властей и перекладывание ответственности на федеральный центр, в том числе и по вопросам, находящимся в компетенции муниципалитетов.
С точки зрения планирования собственные налоги и закрепленные налоги являются понятиями однозначными. Но с точки зрения обеспечения самостоятельности наблюдается разница собственных налогов и закрепленных на уровне управления элементами данных налогов.
Собственными налогами муниципальные органы власти могут управлять с помощью регулирования их отдельных элементов, права по управлению элементами постоянно и временно закрепленных налогов находятся на вышестоящем уровне.
В настоящее время муниципальные органы в значительной мере ограничены в своих правах и при установлении многих элементов по собственным налогам.
Что касается единого налога на вменённый доход для отдельных видов деятельности, то местным органам власти предоставлено право корректировать базовую доходность на коэффициент К2, учитывающий местные условия деятельности малого бизнеса и влияющий на размер вменённого дохода и единого налога. Однако данное право муниципалитетов ограничено, поскольку значение корректирующего коэффициента К2 является понижающим и может быть установлено в пределах от 0,005 до 1. Перечень видов предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится данный налог, дан в п. 2 статьи 346.26 НК РФ, и местные органы не имеют право его расширять. Кроме того, сроки уплаты данного налога также определяются федеральным законодательством в статье 346.32 РЖ РФ.
В соответствии с налоговым законодательством, муниципальные органы власти по местным налогам имеют право при введении соответствующего налога устанавливать по нему налоговые ставки, порядок и сроки уплаты. При этом они могут устанавливать указанные элементы налогообложения только в пределах, предусмотренных НК РФ. Кроме этого, данные органы власти имеют право устанавливать и налоговые льготы, основания и порядок их применения, но также в порядке и в пределах, предусмотренных в НК РФ. Однако на федеральном уровне уже установлены многочисленные льготы по данным налогам. По этим налогам установлены не только налогоплательщики и объекты, но и многочисленные исключения из этих положений.
В этой связи, федеральное законодательство ограничивает права местных органов в установлении, в том числе и обязательных, элементов налогообложения. Органы местного самоуправления практически не имеют возможности использовать налоговые механизмы для стимулирования и регулирования экономической деятельности в муниципалитетах. Это порождает низкий уровень заинтересованности и ответственности местных органов власти за развитие налоговой базы на соответствующей территории.
Собственные налоговые доходы должны предполагать наличие возможностей органов местного самоуправления на подведомственной территории, проводя грамотную налоговую политику, влиять на формирование своей налогооблагаемой базы, укреплять финансовую самостоятельность. В этих целях возможно предоставление более широких полномочий по управлению элементами данных налогов, в том числе и обязательных.
В части временно закрепленных налоговых доходов в бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по единым нормативам отчислений, установленным законами субъектов; налоговые доходы от НДФЛ по дополнительным нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ.
В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами и (или) региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ.
В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами и (или) региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ; налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов.
Предусмотренный порядок направления временно закрепленных налоговых доходов в соответствующие бюджеты и установления нормативов отчислений от них лишает местные органы власти гарантии на долгосрочной основе планировать увеличение налоговых доходов местных бюджетов. Субъектам Федерации предоставлено право, но они не обязаны устанавливать долговременные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Законодательством не предусмотрен, соответственно, и размер нормативов таких отчислений. Как показало исследование, региональные органы власти практически не пользуются этими полномочиями. В случае установления подобных нормативов органы государственной власти субъектов РФ на свое усмотрение определяют размеры отчислений, что также усиливает зависимость местного самоуправления от регионов.
Обязанность установить нормативы отчислений в местные бюджеты предусмотрена только для налога на доходы физических лиц.
Необходимо отметить, что возможность непосредственно влиять на потенциальный объем поступлений от взимания федеральных налогов путем изменения размеров их ставок и перечня налоговых льгот предоставлена только федеральному уровню. В соответствии с п. з ст. 71 Конституции РФ, федеральный бюджет и федеральные налоги и сборы находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Согласно ст. 75 (ч. 3) Конституции РФ, система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, а также структура механизмов их взимания устанавливаются федеральным законом.
Что касается региональных налогов, то органы местного самоуправления не вправе корректировать содержание элементов региональных налогов и влиять на изменение абсолютной величины доходов от них в местные бюджеты, находясь в прямой зависимости от действий региональных властей по управлению конкретными характеристиками региональных налогов.
Важна не только стабильность поступления налоговых доходов в соответствующие бюджеты, при которой появляется заинтересованность местных органов власти в развитии территории, но и возможность влияния на налоги (их рост), их элементы. Муниципалитеты через понижение ставки налогов и предоставление налоговых льгот могут привлекать инвестиции на свои территории.
С учетом данной классификации предлагаются и рассчитаны показатели налоговой самостоятельности органов местного самоуправления.
Показатель налоговой самостоятельности должен определяться отношением суммы собственных налогов к общей сумме налоговых платежей, зачисленных (поступивших) в местный бюджет. Такой показатель можно назвать и «абсолютным показателем налоговой самостоятельности». В данном случае рассматриваются местные налоги и ЕНВД, постольку местные органы власти имеют права по управлению их элементами. Такие налоги и определяют абсолютную налоговую самостоятельность муниципальных образований.
Тогда отношение суммы собственных налогов и налогов, постоянно закрепленных за соответствующим бюджетом, к общей сумме налоговых платежей, зачисленных (поступивших) в местный бюджет, будет определять «относительный показатель налоговой самостоятельности».
Показатель относительной налоговой самостоятельности может отражать способность органов местного самоуправления к планированию налоговых поступлений в бюджет. Однако управлять местные органы власти могут только частью таких поступлений - элементами собственных налогов.
Закрепленные налоги даже на постоянной основе не гарантируют местным органам власти подлинной самостоятельности и отражают частичную самостоятельность муниципалитетов.
Предлагаемая классификация распределения налоговых платежей позволяет через структуру доходной части соответствующего бюджета устанавливать степень его самостоятельности, возможности бюджетного планирования, а также определять направления совершенствования налоговой системы для повышения заинтересованности местных органов власти в укреплении и развитии налоговой базы на подведомственной территории.
Другая группа проблем связана с обеспечением принципов самостоятельности и независимости бюджетов муниципальных образований разных типов. С этой целью в работе были исследованы источники формирования доходной части муниципалитетов и налоговой составляющей в них с учетом исторического опыта, а также возможности местных органов влиять на формирование собственной налоговой базы.
В результате проведенных реформ местного самоуправления, налогового и бюджетного законодательства произошло расширение прав местных органов власти, которое должно сопровождаться ростом их бюджетов, увеличением управляемости своими доходами в целях обеспечения комплексного социально-экономического развития территорий. Однако в большинстве регионов России, в том числе и в Рязанском, бюджеты разных типов муниципалитетов остаются дефицитными.
Проведенный анализ влияния муниципальной реформы на финансовое состояние муниципалитетов позволяет сделать вывод, что основной проблемой становления и развития автономии местного самоуправления, как в отдельные периоды, так и в современной России, является недостаточное обеспечение истинно собственными доходами финансово-экономических условий для функционирования публичной власти, наиболее приближенной к населению. Другой проблемой является значительное ограничение местных органов власти в правах по управлению доходами, поступающими в местные бюджеты.
Таким образом, в результате преобразований в бюджетной системе подавляющее большинство органов местного самоуправления не в состоянии самостоятельно сформировать даже половину своих доходов, наблюдается тенденции снижения уровня финансовой автономии муниципальных образований.
В настоящее время значение доходных источников, на величину поступлений, по которым муниципалитеты могут повлиять своими действиями, в бюджетах муниципальных образований является чрезвычайно низким. При этом в 2000-2010 гг. значительной остается зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов (60 %—64 %), а соотношение между нецелевыми и целевыми трансфертами изменилось в пользу целевых.
Результат оценки средней абсолютной налоговой самостоятельности муниципальных образований разных типов на территории Рязанского региона показал незначительный её уровень. Это связано с пополнением доходных источников муниципалитетов всех типов преимущественно за счет перераспределения федеральных налогов, что подтверждается данными проведенного исследования. Так, например, в структуре налоговых доходов местных бюджетов федеральные налоги составляют в среднем: в городских округах - 76 %; в муниципальных районах - 83 %, в поселениях - 60 %. В такой ситуации показатель налоговой самостоятельности не может выступать в качестве основного и единственного критерия оценки самостоятельности и независимости местного самоуправления. В целях обеспечения финансовой устойчивости территорий проведен их анализ на основе системы аналитических коэффициентов.
Оценка финансового состояния городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений Рязанского региона за три года (2008-2010 гг.) позволила выделить следующие типы финансового положения муниципалитетов: стабильное финансовое положение, удовлетворительное финансовое положение, неудовлетворительное финансовое положение, наихудшее (критическое) финансовое положение.
Финансовое положение большинства муниципальных образований характеризуется как критическое. Собственные налоговые доходы муниципалитетов не достигают и половины объема собранных на соответствующих территориях налогов. Удельный вес таких муниципалитетов в регионе составляет около 54 %.
Анализ и оценка финансового положения муниципалитетов, бюджетной и налоговой политики в данной сфере позволили выявить основные нерешенные проблемы обеспечения и развития финансовой самостоятельности местного самоуправления:
- низкий уровень собственных налоговых доходов и зависимость муниципальных образований всех типов от закрепленных налоговых доходов, формируемых преимущественно за счет федеральных налогов; а также межбюджетных трансфертов;
- длительная процедура и замедление регистрации прав собственности на недвижимое имущество;
- обширный перечень федеральных налоговых льгот, не имеющих экономического эффекта и сокращающих размер налогооблагаемой базы по местным налогам;
- информационные пробелы во взаимодействии органов местного самоуправления, налоговых и регистрирующих органов в процессе администрирования налогов;
- недостаточное кадровое обеспечение муниципального управления и профессиональной подготовки специалистов местного самоуправления;
- существенное ограничение прав местных органов власти по управлению элементами местных налогов и налогов, доходы от которых поступают в местные бюджеты.
Опыт развития системы местного самоуправления в России показал, что реальная основа для эффективного функционирования систем управления социально-экономическим развитием территорий может состоять только в создании условий и прямой заинтересованности органов местного самоуправления в укреплении и развитии их собственной экономической базы.
Современный этап экономического развития, на котором находятся муниципалитеты, требует увеличения прав по управлению элементами налогов и корректировки сложившихся систем правового и финансового обеспечения органов местного самоуправления, поскольку перспективы перехода к режиму бюджетной самообеспеченности при действующей системе межбюджетных отношений отсутствуют.
В настоящее время ведется активная работа по поиску решений увеличения финансовой самостоятельности муниципалитетов.
Для обеспечения принципов самостоятельности и независимости бюджетов необходимо достаточное количество закрепленных за каждым из уровней бюджетной системы доходных источников на постоянной и долговременной основе. На практике истинные собственные налоговые источники местных бюджетов незначительны, большую долю налоговых доходов составляют отчисления от федеральных налогов.
Следующая группа проблем связана с разработкой предложений по развитию финансовой самостоятельности муниципальных образований с помощью увеличения налоговой составляющей в местных бюджетах и возможностей местных органов власти управлять элементами местных налогов и налогов, доходы от которых поступают в местные бюджеты.
В связи с этим в диссертации предложены решения по перераспределению налогов и налоговых доходов между бюджетами муниципальных образований разных типов и пути совершенствования имущественных налогов с целью повышения их роли в налоговых доходах муниципалитетов и создания необходимых условий для становления и развития местного самоуправления.
При определении пропорций распределения нормативов отчислений особое внимание было обращено на налоги, по которым органы местной власти имеют потенциальную возможность воздействовать на величину налоговой базы, а также различия в экономическом потенциале территорий в разрезе разных типов муниципальных образований.
Предложения по перераспределению нормативов отчислений от налогов в разные типы муниципальных образований включают их зачисление в следующих размерах: налог на имущество организаций - 40 % в бюджеты городских округов, муниципальных районов и поселений; НДФЛ - 50 % в бюджеты городских округов и муниципальных районов, 20 % - в бюджеты поселений; налог на прибыль организаций - 10 % в бюджеты городских округов и муниципальных районов; УСН - 50 % в бюджеты городских округов, муниципальных районов и поселений; ЕНВД - 50 % в бюджеты поселений; ЕСХН - 60 % в бюджеты муниципальных районов и поселений.
В результате предложенного варианта перераспределения нормативов отчислений от налогов доля налоговых доходов в структуре доходов бюджетов возрастает. Для отдельных бюджетов Рязанского региона рост составил: городские округа - 5,5 %, муниципальные районы - 4,5 %, поселения - 4 %.
Показатель абсолютной налоговой самостоятельности для всех типов муниципалитетов также увеличился и в среднем для разных типов муниципалитетов соответствует нормативному значению 0,5.
Следующее направление развития финансовой самостоятельности муниципалитетов связано с разработкой и обоснованием предложений по совершенствованию управления элементами местных налогов и налогов, доходы от которых поступают в местные бюджеты.
В первую очередь, изменения должны коснуться фискально значимых налогов. В частности, целесообразно предоставить муниципалитетам право устанавливать льготы для отдельных категорий налогоплательщиков по налогу на прибыль организаций в части, зачисляемой в их бюджеты. Для этого необходимо также ввести определенные условия предоставления таких льгот. К примеру, льготы могут предоставляться исключительно налогоплательщикам, зарегистрированным и поставленным на налоговый учет, осуществляющим предпринимательскую деятельность на территории данного муниципалитета и обязательно использующих часть своих ресурсов на инвестиционные цели на территории муниципального образования.
Совершенствование имущественных налогов в исследовании направлено на изменение элементов налогообложения в рамках существующей системы налоговых платежей, что позволит достичь экономического эффекта на территории, финансовой самостоятельности и снижения дотационности муниципалитетов. Особое внимание уделено вопросу экономической эффективности применяемых льгот по имущественным налогам.
Большинство предоставляемых льгот по рассматриваемым налогам не имеют экономического эффекта, а просто освобождают от уплаты налога налогоплательщиков.
В 2006-2010 гг. в Рязанском регионе потери местных бюджетов от предоставленных льгот по местным налогам составили в среднем более 30 % от исчисленной к уплате сумме налогов, из которых в среднем за рассматриваемый период около 20 % приходится на федеральные льготы.
Для исправления данного положения считаем возможным организацию целевой направленности предоставления льгот, которые должны предоставляться, в первую очередь, налогоплательщикам, развивающим экономическую деятельность муниципалитета.
Вместе с тем, целесообразно отменить предоставление федеральным законодательством льгот по имущественным налогам, при необходимости компенсировать льготы прямыми субсидиями за счет сокращения субсидий бюджетам субъектов федерации.
Процесс перераспределения льгот должен быть направлен на увеличение собственных доходов муниципалитетов и способствовать развитию конкретных территорий.
В отношении налога на имущество физических лиц предложено:
- ввести критерии назначения (для личного проживания, сдачи в аренду, коммерческого и торгового использования, промышленного использования и др.) имущества и дифференцированных льгот в соответствии с данным критерием;
- в целях поддержания и развития отрасли строительства на местном уровне применять освобождение новостроек в период их строительства и на ограниченный срок после регистрации нового объекта;
- увеличить суммы налога на имущество (через отмену льгот, повышение ставок), которое фактически не используется;
- разработать законодательный акт на определение сроков регистрации объектов строительства и внесение изменений в налоговое и административное законодательство, которые устанавливали бы механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости;
- скорректировать положения законодательства о порядке уплаты налога за новые строения, помещения и сооружения с целью уплаты налога с месяца, в котором собственник подал документы на регистрацию;
- ввести порядок обязательного уведомления налогоплательщиком налоговых органов о начале строительства, сроках его завершения и понесенных им затратах;
- изменить порядок расчета суммарной инвентаризационной стоимости путем замены на порядок, предусматривающий дифференцированные ставки налога, исходя из количества объектов налогообложения, независимо от местонахождения второго объекта имущества;
- дифференцировать налоговую базу в зависимости от назначения объекта недвижимого имущества (жилое, нежилое), повысив их ставки за нежилое и неиспользуемое имущество, а также их количества.
В отношении земельного налога предложено:
- в целях снижения дотационности заменить прямые дотации муниципалитетам поступлениями от земельного налога за землю, находящуюся в государственной собственности;
- предоставить права на оценку объектов недвижимости комитетам по управлению муниципальным имуществом, в целях ускорения оценки объектов недвижимости и формирования налогооблагаемой базы по данному налогу;
- установить возможность пересчета сумм земельного налога при изменении вида использования земельного участка по аналогии с изменением собственника (т.е. с месяца, следующего за датой смены вида пользования);
- для стимулирования налогоплательщиков к рациональному использованию земли и увеличения доходов местных бюджетов изменить порядок исчисления суммы налога в отношении отдельных земельных участков. Установить социальный нормативный размер земельного участка, приобретенного (предоставленного) в собственность индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами для жилищного строительства.
162
В отношении данного участка исчисление суммы налога производить с учетом коэффициента 2 в течение трехлетнего срока строительства, начиная с даты государственной регистрации прав на данные земельные участки вплоть до государственной регистрации прав на построенный объект недвижимости. В течение периода, превышающего трехлетний срок строительства, исчисление суммы налога производить с учетом коэффициента 4 вплоть до даты государственной регистрации прав на построенный объект недвижимости.
Что касается земельных участков, превышающих социальный нормативный размер, исчисление суммы налога производить с учетом коэффициента 4, начиная с даты государственной регистрации прав на данные земельные участки.
В связи с этим необходимо внесение соответствующих изменений в п. 15, 16 ст. 396 Ж РФ.
С целью обеспечения самодостаточности местных бюджетов, повышения прозрачности формирования налогооблагаемой базы по местным налогам и налогового потенциала муниципальных образований следует передать администрирование поступлений по местным налогам на муниципальный уровень. С этой целью необходимо ввести специальную муниципальную должность - финансовый инспектор, а муниципальным образованиям -предусмотреть средства на обеспечение их службы. Деятельность финансовых инспекторов также должна быть направлена на решение вопросов повышения эффективности налогового администрирования, оказания помощи населению по вопросам налогообложения, регистрации прав собственности имущества и земельных участков, возникающих при взаимодействии с федеральными и региональными органами власти. В этой связи необходимо внесение соответствующих изменений в статью 30 НК РФ.
В отношении налога на имущество организаций предложено: - упорядочить предоставление льгот на имущество, признаваемое памятниками истории и культуры федерального (или регионального) значения, сохранив их только в случае направления на реконструкцию и поддержку исторического облика указанных объектов;
- предоставить местным органам власти право освобождать предприятия и предпринимателей от налога на собственность на несколько лет, если они активизируют свою деятельность в данном муниципалитете;
- ввести практику применения уплаты имущественного налога как основы для вычетов по другим налогам.
Кроме того, создание в муниципалитетах предпринимательских зон с льготным налогообложением для организаций, начинающих деятельность, и индивидуальных предпринимателей позволит заинтересовать инвесторов, создать новые рабочие места и привлечь дополнительные средства для развития муниципальных образований.
Реализация предложенных мер, позволит значительно активизировать налоговую инициативу местных органов власти и повысить их заинтересованность в увеличении налогового потенциала подведомственных территорий и, как следствие, будет способствовать повышению уровня фискальной автономии, эффективному экономическому развитию территорий.

Список литературы диссертационного исследования
кандидат экономических наук Никиткова, Ульяна Олеговна, 2012 год
1. Нормативно-правовые акты
2. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ): Принята всенародным голосованием 12.12.1993 // СПС «КонсультантПлюс»
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 9 июля 1999 № 159-ФЗ (в редакции последующих законов) // СПС «КонсультантПлюс»
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ (в редакции последующих законов) // СПС «КонсультантПлюс»
5. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений: Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ (в редакции последующих законов) // СПС «КонсультантПлюс»
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон РФ от 06.10.2003 № 131-Ф3 (в редакции последующих законов) // СПС «КонсультантПлюс»
7. О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации: Закон РФ от 24.07.2002 №110-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс»
8. Об оценочной деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 июля 1998 № 135-ФЭ (в редакции последующих законов) // СПС «КонсультантПлюс»
9. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»: Закон РФ от 25.09.1997 № 126-ФЗ (утратил силу с 31.12.2008) // СПС «КонсультантПлюс»
10. О бюджетной классификации Российской Федерацию: Закон РФ от 15.08.1996 № 115-ФЗ (утратил силу с 01.01.2008) // СПС «КонсультантПлюс»
11. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс»
12. О налогах на имущество физических лиц: Закон РФ от 09.12.1991 № 2003-1 (в редакции последующих законов) // СПС «КонсультантПлюс»
13. Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР: Закон РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 (утратил силу с 01.01.2000) // СПС «КонсультантПлюс»
14. Об основах налоговой системы в РФ: Закон РСФСР от 27.12.1991 №2118-1 (утратил силу с 01.01.2005) // СПС «КонсультантПлюс»
15. Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальныхобразованиях до 2013 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 08.08.2009 № 1123-р // СПС «КонсультантПлюс»
16. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р // СПС «КонсультантПлюс»
17. О внесении изменений в Закон Рязанской области «Об областном бюджете на 2011 год»: Закон Рязанской области от 29.12.2011 № 138-03 // «Рязанские ведомости». 30.12.2011. № 247.
18. Об исполнении областного бюджета за 2009 год: Закон Рязанской области от 15.07.2010 № 60-03 // СПС «КонсультантПлюс»
19. О внесении изменений в Закон Рязанской области «О развитии малого и среднего предпринимательства в Рязанской области»: Закон
20. Рязанской области от 19.05.2010 № 40-03 // «Рязанские ведомости». 22.05.2010. № 93.
21. О внесении изменений в Закон Рязанской области «О межбюджетных отношениях в Рязанской области»: Закон Рязанской области от 08.02.2010 № 2-03 // СПС «КонсультантПлюс»
22. О внесении изменений в Закон Рязанской области «О налоге на имущество организаций на территории Рязанской области»: Закон Рязанской области от 08.02.2010 № 3-03 // СПС «КонсультантПлюс»
23. Об областном бюджете на 2010 год: Закон Рязанской области от 15.12.2009 № 155-03 // СПС «КонсультантПлюс»
24. О внесении изменений в закон Рязанской области «Об областном бюджете на 2009 год»: Закон Рязанской области от 10.12.2009 № 154-03 // «Рязанские ведомости». 12.12.2009. № 245.
25. О развитии малого и среднего предпринимательства в Рязанской области: Закон Рязанской области от 9 июля 2008 № 73-03 // СПС «КонсультантПлюс»
26. Об областном бюджете на 2009 год: Закон Рязанской области от 4 декабря 2008 № 174-03 // СПС «КонсультантПлюс»
27. Об областном бюджете на 2008 год: Закон Рязанской области от 4 декабря 2007 № 181-03 // СПС «КонсультантПлюс»
28. Об установлении единого норматива отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов и городских округов Рязанской области: Закон Рязанской области от 13 ноября 2006 № 137-03 // СПС «КонсультантПлюс»
29. Об утверждении долгосрочной целевой программы «Развитие малого и среднего предпринимательства в Рязанской области в 2010-2012 годах»: Постановление Правительства Рязанской области от 13.10.2009 № 271 // СПС «КонсультантПлюс»
30. Решение Рязанской городской Думы от 29.11.2010 № 384-3 // СПС «КонсультантПлюс»
31. Об установлении земельного налога: Решение Рязанского городского совета от 24 ноября 2005 № 384-Ш (в ред. Решений Рязанского городского Совета от 11.08.2011 № 265-1) // СПС «КонсультантПлюс»
32. Сборники научных трудов, статистические сборники, монографии,научные статьи, диссертации
33. Артемьева А.Н. Обложение имущества граждан: проблемы и пробелы // Налоговая политика и практика. 2010. № 2(86) февраль. С. 18-21.
34. Березин М.Ю. Новый налог на недвижимость в российской налоговой системе // Финансы. 2011. № 4. С.39-42.
35. Борьян Ю.Б., Зрелов А.П. Современные задачи и возможности налоговой политики // Налоги и налогообложение. 2011. № 1. С. 5-11.
36. Васильев В.В. Финансовые балансы как инструмент диагностики характера регионального развития // Финансы. 2010. № 4. С.16-19.
37. Гайзатуллин P.P. Земельные платежи важный источник доходов муниципальных образований // Финансы. 2011. № 10. С. 7-9.
38. Голованова B.C. Мировой опыт налогообложения доходов от сдачи имущества в аренду // Налоговая политика и практика. 2010. 3.1. Март. С. 32-36.
39. Гончаренко Л.И., Каширина М.В. Налогообложение юридических лиц. М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2007. 174 с.
40. Город Рязань в цифрах / Статистический сборник. Рязань: Рязаньстат, 2009. 165 с.
41. Горский И.В. Налог на недвижимость: за и против // Финансы. 2012. № 2. С. 37-39.
42. Дадашев А.З., Пайзулаев И.Р. Налоговый контроль в Российской Федераци