Нонік Валерій Вікторович Механізми формування та реалізації антикорупційної політики в Україні

Короткий опис

Нонік Валерій Вікторович, проректор з науково-пе­дагогічної роботи, юридичних та соціальних питань Державного університету «Житомирська політехніка»: «Механізми формування та реалізації антикорупційної політики в Україні» (25.00.02 - механізми державного управління). Спецрада Д 38.053.03 у Чорноморському національному університеті імені Петра Могили

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
ЧОРНОМОРСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ПЕТРА МОГИЛИ
Нонік Валерій Вікторович
УДК 351.043.3:328.185
Спеціальність 25.00.02 - механізми державного управління
Дисертація
на здобуття наукового ступеня
доктора наук з державного управління
Науковий консультант:
доктор наук з державного управління, доцент АНТОНОВ Андрій Вячеславович,
МИКОЛАЇВ - 2019

ЗМІСТ
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРЕЧЕНЬ
ВСТУП 19
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ АНТИКОРУПЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ ДЕРЖАВИ 29
1.1. Еволюція наукових поглядів на причини виникнення корупції в системі суспільних відносин 29
1.2. Дослідження сутності корупції як соціального феномену 40
1.3. Специфічні особливості корупційних відносин: державно-
управлінський аспект 54
Висновки до розділу 1 62
РОЗДІЛ 2 МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСНОВИ ФОРМУВАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ АНТИКОРУПЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ ДЕРЖАВИ 65
2.1. Методологічне забезпечення формування та реалізації
антикорупційної політики держави 65
2.2. Діагностичний інструментарій антикорупційної політики
держави 89
2.3. Функціональна спрямованість впливу громадянського
суспільства на формування та реалізацію антикорупційної політики держави 101
Висновки до розділу 2 114
РОЗДІЛ 3. ОЦІНКА ЕФЕКТИВНОСТІ ФОРМУВАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ АНТИКОРУПЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ 119
3.1. Гармонізація антикорупційного законодавства України з
нормами міжнародного права 119
3.2. Основні чинники та шляхи детінізації економіки України 126
3.3. Аналіз взаємообумовленості корупції та соціально-
економічного зростання в Україні 144
3.4. Досвід реалізації антикорупційної реформи найменш
корумпованих країн світу 157
3.5. Антикорупційна модель Китайської Народної Республіки 204
Висновки до розділу 3 228
РОЗДІЛ 4. ПРИОРИТЕТНІ НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ
МЕХАНІЗМІВ ФОРМУВАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ
АНТИКОРУПЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ 233
4.1. Пропозиції щодо модернізації інформаційно-
комунікаційного інструментарію антикорупційної політики України 233
4.2. Системний підхід до формування інформаційно-аналітичного
забезпечення антикорупційної політики України 244
4.3. Методологічні особливості розробки та реалізації
регіональної антикорупційної стратегії 256
Висновки до розділу 4 275
РОЗДІЛ 5. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ОСНОВИ РЕАЛІЗАЦІЇ МОРАЛЬНО- ІДЕОЛОГІЧНОЇ СКЛАДОВОЇ АНТИКОРУПЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ 280
5.1. Морально-етичні засоби зниження масштабності
корупційних проявів в Україні 280
5.2. Напрями формування антикорупційної свідомості
громадян і посилення їх антикорупційної мотивації 307
5.3. Антикорупційне виховання як інструмент антикорупційної
політики держави 320
Висновки до розділу 5 330
ВИСНОВКИ 333
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 344

Список літератури

ВИСНОВКИ
У дисертації по-новому вирішено актуальну наукову проблему щодо вдосконалення механізмів формування та реалізації антикорупційної політики в Україні, що полягає в систематизованому викладі та науковому обґрунтуванні теоретичних і методологічних засад та розробці практичних рекомендацій. На підставі отриманих результатів здійсненого дослідження зроблено такі висновки і внесені пропозиції:
1. Досліджено еволюцію наукових поглядів на причини виникнення корупції в системі суспільних відносин . За результатами розгляду історичних аспектів прояву корупції в державному управлінні країн Стародавнього світу сформоване комплексне уявлення про її специфічні форми прояву в різних країнах за географією, за релігією, державним устроєм, політичною системою та економічним становищем. Окреслені особливості прояву корупції в Стародавньому світі, вказують на те, що корупція є складним суспільним явищем, яке укорінилося в управлінських системах та різних сферах суспільних відносин і є невід’ємним елементом державного управління із зародженням держави як суспільного інституту.
Розвинуто теоретичні основи протидії корупції з уточненням понятійного апарату науки державного управління. Констатовано відсутність однозначного визначення корупції у міжнародних та національних нормативних документах, що свідчить про багатогранність і суперечливість даного явища. Обґрунтовано необхідність конкретизації сутнісного наповнення дефініції «корупція», що забезпечує модельну семантику теоретичного базису антикорупційних механізмів.
Запропоновано корупцію у вузькому сенсі розглядати як будь-яку дію, що спрямована на досягнення або отримання певних пільг, привілеїв або вигід шляхом нелегальних змов і хабарів, а в більш широкому сенсі як асоціальне, аморальне і протиправне явище, яке охоплює сукупність корупційних діянь, що руйнують правові основи суспільства і державну владу та пов’язані з неправомірним використанням особами, уповноваженими на виконання функцій держави, наданої їм влади, службових повноважень, відповідних можливостей з метою задоволення особистих інтересів чи інтересів третіх осіб. Визначено, що на сьогодні корупція створює загрозу не лише національній безпеці більшості країн світу, а й підриває основи функціонування міжнародних інститутів влади та світової економіки.
2. Узагальнено традиційні наукові концепції та сучасні підходи до формування та реалізації антикорупційної політики держави. За результатами систематизації підходів до класифікації форм та видів корупційних проявів розширено критерії типологізації корупційних відносин, що враховують суперечливість існуючої в Україні системи державного управління, яка призвела до появи гібридних корупційних практик та конкуренції за корупційну модель функціонування державних інституцій. Запропонована класифікація створює базис знань для застосування профілактичних заходів вже на початкових етапах корупційної поведінки та дієвих превентивних заходів з чіткою ідентифікацією всього арсеналу форм і механізмів протидії.
Наголошено, що основу фундаментальних причин корупційних відносин формують недосконалість інституційної системи й антикорупційної політики держави, історичне минуле держави, традиції, рівень культурного розвитку, принциповість, рішучість, моральність індивіда.
Окреслено базові методологічні складові формування та реалізації антикорупційної політики держави. Визначено, що антикорупційна політика має бути інтегрована в базову стратегію розвитку держави, розгорнуту за такими напрямами та пріоритетами, як: державно-політичний, соціально- економічний, державно-правовий, суспільно-громадянський, соціокультурний. Доведено, що ефективність антикорупційної політики держави залежить від сильної політичної волі, що втілюється в антикорупційну стратегію протидії та ефективне функціонування комплексної системи уповноважених інституцій.
Обґрунтовано необхідність безперервної модернізації інструментарію антикорупційної політики держави та доповнення його новими елементами, такими як прийняття необхідних нормативних документів на законодавчому рівні, розробка антикорупційних програм для конкретних регіонів на базі загальнодержавної антикорупційної стратегії, прийняття етичних кодексів поведінки посадових осіб (як на державному рівні, так і на рівні певної установи), проведення просвітницької роботи антикорупційної тематики тощо.
Доведено, що руйнівний вплив корупції може подолати лише комплексна дія механізмів антикорупційної політики держави, що спрямована на дотримання таких домінантних положень: забезпечення реального прагнення політичного керівництва країни боротися з будь-якими проявами корупції; безумовне виконання вимог антикорупційного законодавства; рівність усіх перед законом і судом; чітка правова регламентація діяльності державних органів та державного і громадського контролю за нею; безперервна спрямованість на вдосконалення структури державного апарату, кадрової роботи і процедури вирішення питань, які зачіпають законні інтереси фізичних і юридичних осіб, відповідно зміни умов; акцентування уваги на профілактиці корупції, спрямованій на радикальне викорінення умов, що її породжують;
перетворення корупції на сферу підвищеного ризику і низької рентабельності, створення і впровадження в дію некорупційних схем взаємодії громадян із державними інститутами; зменшення регуляторного тиску держави на бізнес; забезпечення правових умов для інформаційної прозорості та відкритості діяльності влади; налагодження партнерських відносин між владою і громадянським суспільством у сфері мінімізації корупційних проявів.
3. Досліджено діагностичний інструментарій антикорупційної політики держави. Зростання соціально-політичного напруження та загострення небезпеки корупційних проявів зумовлює необхідність проведення постійного моніторингу та оперативного реагування на виявлені корупційні тенденції з метою нейтралізації загальноприйнятих корупційних практик; розкриття механізмів корупційний угод; виявлення ризиків та осередків можливого опору антикорупційній політиці держави; мінімізації корупційних правопорушень та нейтралізації корупціогенних чинників.
Обґрунтовано, що для своєчасного діагностування та прогнозування проявів корупції необхідно розробити національну систему вимірювання та оцінювання рівня корупції. Для цього слід запровадити систему моніторингу корупції, яка б базувалася на загальних для всіх органів державної влади показниках та методиках дослідження.
Результати застосування традиційних діагностичних моделей вимірювання корупції доцільно згрупувати у такі аналітичні блоки: реальний стан корупції (поширеність); сприйняття корупції населенням; ефективність заходів протидії корупції. Обґрунтовано доцільність проведення оцінювання ефективності заходів протидії корупції за такими напрямами: аналіз функціонування органів державної влади (інституціональній аналіз); аналіз і зіставлення статистики економічної та кримінальної злочинності; вивчення конкретних кримінальних справ; проведення фінансових ревізійних та перевірок державних підприємств, аудиторських експертиз фірм, що отримують кошти з бюджету; аналіз законодавства; аналіз та активний моніторинг рахунків і майна, що належить державним службовцям; аналіз преси, а також систематичний та постійний моніторинг публікацій у мережі Інтернет).
Охарактеризовано функціональну спрямованість впливу громадянського суспільства на формування та реалізацію антикорупційної політики держави. Констатовано, що в Україні сформовано концептуальний базис механізмів антикорупційної політики (нормативно-правового, політичного соціально- економічного, організаційно-технічного, інституційного, інформаційного, кадрового), але низький рівень узгодженості й інституційної спроможності спеціалізованих установ, відсутність системності антикорупційних заходів держави та толерантне ставлення суспільства до корупції розбалансовує їх дію та знижує ефективність.
Доведено, що поштовх, який запустить всі реально існуючі механізми в дію, спроможні зробити інститути громадянського суспільства, з акцентуванням на органічному поєднанні державного та громадського контролю, що відповідає потребам, принципам демократичної держави та людиноцентричній парадигмі.
4. Проведено оцінювання ефективності формування та реалізації антикорупційної політики в Україні, а також визначено основні чинники та шляхи детінізації економіки України. За результатами комплексного аналізу динаміки та взаємозв’язків корупції та тіньової економіки в Україні визначено, що дані явища взаємопов’язані та взаємозумовлені, спричинюють масове порушення принципу верховенства права, створюють макроекономічні диспропорції та структурні деформації у суспільно-економічному розвитку, призводять до виникнення загроз національним інтересам. Запропоновано методологічні засади розробки концепції протидії тіньовій економічній діяльності та відповідної реалізації шляхів і способів детінізації економіки, пріоритетом якої є прискорення економічного розвитку країни, покращення бізнес-середовища, виявлення резервів поповнення бюджетних коштів та запобігання маргіналізаціі всієї соціально-економічної структури суспільства.
Доведено, що для обмеження масштабів тіньової економіки першочерговими є такі заходи: забезпечення чіткості, зрозумілості та однозначності правових норм; здійснення масштабної податкової реформи на основі встановлення оптимальних податків, упровадження превентивних заходів щодо ухилення від їх сплати, закріплення вимог щодо обов'язкового обґрунтування джерел походження грошових коштів при купівлі товарів, вартість яких перевищує певну заздалегідь визначену суму (житла, земельних ділянок, транспортних засобів та предметів розкоші) та контроль їх достовірності; посилення відповідальності за ухилення від сплати податків і страхових внесків, підвищення податкової культури та грамотності населення; проведення судової реформи відповідно до норм ЄС; ліквідація інституційних та адміністративних перешкод ведення бізнесу та вдосконалення регуляторних механізмів; створення механізмів надійного захисту прав власності, в тому числі інтелектуальної, що унеможливить рейдерське захоплення, дозволить зменшити ризики інноваційної діяльності та стимулює суб'єктів до пошуку можливостей власного розвитку; формування системи контролюючих служб та якісного кадрового забезпечення системи державного управління.
За допомогою кореляційного аналізу досліджено залежності між рівнем корупції та показниками, що характеризують соціально-економічні умови. Констатовано однаковий взаємозв’язок між соціально-економічними показниками, адміністративними правопорушеннями, пов’язаними з корупцією, та діяннями, пов’язаними зі зловживанням владою або службовим становищем. Це доводить, що успіх антикорупційної політики України є запорукою соціально-економічного розвитку держави та підвищення добробуту населення.
З метою обґрунтування вибору механізмів антикорупційної політики держави змодельовано тенденцію поширення корупції. На основі методу аналогії це явище порівняне з епідемією, що інфікує свідомість людини. Виходячи із припущення, що інфекція поширюється у великих популяціях, коли випадкові відхилення факторів, що впливають на епідемію не є суттєвими, для опису епідемії була запропонована детермінована модель, що розділяє всю популяцію на окремі групи, кожна з яких являє собою певний етап розвитку епідемії: особи, що здатні на корупцію - «сприйнятливі до інфекції»; особи, що безпосередньо здійснюють корупційні дії - інфіковані, здатні передавати інфекцію сприйнятливим до неї особам; особи, що не здатні на корупцію, - ті, що вилікувалися та набули імунітет до даної хвороби, нездатні більше захворіти або передати інфекцію. Результати моделювання засвідчили, що для ефективної боротьби з корупцією потрібний великий проміжок часу протягом якого мають здійснюватися заходи з «імунізації» від корупції і застосовуватися жорсткі методи покарання за корупційні дії.
5. На основі систематизації зарубіжного досвіду формування та реалізації антикорупційної політики представлено комплекс пропозицій щодо адаптації в українські реалії інструментів, що посилюють антикорупційний потенціал держави. Враховуючи культурно-історичні, суспільно-політичні, духовно- ідеологічні, соціально-економічні та інституційні особливості, доведено, що антикорупційні механізми країн, які передбачають вибудовування системи влади на демократичних і правових принципах, є більш прийнятними для України і в комплексній дії елімінують корупційні ризики. Досягається це за рахунок сильної громадянської позиції, максимального забезпечення свободи слова та інформаційної діяльності, зняття обмежень в економіці, максимальної публічності в державних справах , високих етичних норм, які налаштовують державних службовців на суспільне служіння.
Обґрунтовано необхідність створення нової вітчизняної антикорупційної моделі з органічним поєднанням «каральних» та превентивних методів боротьби з корупцією на основі синтезу та рекомбінації методів шведської (скандинавської) та азіатської моделей реалізації антикорупційної політики держави.
Доведено, що успішність вітчизняної антикорупційної моделі можлива за умови взаємоузгодження таких стратегічних напрямів дій: упровадження комплексу адміністративних (примусових) заходів, які мають обмежувальний та репресивний характер та передбачають встановлення надзвичайно жорсткого контролю над діями і доходами посадових осіб і високу градацію штрафів і покарань від розміру хабара; впровадження адміністративних методів, спрямованих на виявлення фактів хабарництва та забезпечення невідворотності покарання за скоєне корупційне діяння; формування в суспільстві антикорупційної моделі поведінки, основою якої є антикорупційна правосвідомість; забезпечення доброчесності як морального принципу всіх державних інституцій при реалізації контрольно-регулюючої функції держави; застосування інноваційного підходу до технологічної та організаційної модернізації державно-управлінських процесів, спрямованих на підвищення прозорості, підзвітності та відповідальності; впровадження інноваційних технологій у налагодження комунікацій між владою та громадськістю.
6 Окреслено напрями вдосконалення інформаційно-комунікаційного інструментарію антикорупційної політики держави, що передбачають запровадження функціонування антикорупційних платформ як забезпечувальної складової створення прозорої і відкритої системи прийняття управлінських рішень з високою антикорупційною стійкістю. Обґрунтовано, що саме державні органи мають ініціювати впровадження антикорупційних комунікацій у своєму пакеті комунікативних інструментів та надавати ресурси для забезпечення їх ефективного застосування й формування інформаційно-комунікаційного потенціалу. Очікуваним результатом є підвищення рівня інформаційної обізнаності суспільства щодо можливостей реалізації заходів антикорупційної боротьби; формування антикорупційного середовища шляхом створення умов для обговорення і дослідження явища «корупція» на професійному рівні; проведення онлайн-курсів; акумулювання бази даних для проведення антикорупційного моніторингу та оцінювання стану нетерпимості суспільства до всіх проявів корупції; проведення інформаційно-просвітницьких заходів; зменшення негативного характеру впливу емоційно орієнтованих комунікацій; забезпечення прийняття вольових державних рішень; посилення профілактичного превентиву та підвищення рівня якості публічних послуг.
7. Визначено методологічні особливості розробки та реалізації регіональної антикорупційної стратегії. На основі систематизації методології планування, що покладена в основу розробки стратегій розвитку регіонів, визначено, що антикорупційна регіональна стратегія має базуватися на системі координації процесів на центральному, регіональному та місцевому рівнях та ґрунтуватися на принципах комплексності, системності, адаптивності, варіантності, наступності, балансу інтересів, легітимності, гласності та відкритості, соціальності, керованості, професіоналізму.
Систематизовано інструментарій реалізації регіональної антикорупційної стратегії, що включає економічні, політичні, профілактичні, запобіжні, виховні й організаційні заходи, які спрямовані на виключення соціально-економічного та політичного підґрунтя корупції та в комплексній дії створюють регіональну антикорупційну платформу. Доведено, що комплексне використання інструментарію реалізації регіональної антикорупційної стратегії, а також системне оцінювання ефективності та коригування антикорупційних заходів дадуть змогу отримати синергетичний позитивний ефект у розвитку як регіональної, так і національної економічної системи.
8. Науково обґрунтовано концептуальні основи реалізації морально- ідеологічної складової антикорупційної політики в Україні. Констатовано, що в результаті системного та науково обґрунтованого застосування спеціальних державно-управлінських антикорупційних механізмів ідеологічного спрямування формується загальна атмосфера нетерпимості суспільства до корупції; здобуваються юридичні знання, виховується повага до законів та формуються навички їх додержання, усвідомлюються власні права й здобуваються вміння застосовувати технології захисту власних інтересів, керуючись принципом нульової терпимості до будь-яких проявів корупції. Доведено, що лише поєднання адміністративних важелів держави та ініціатив громадянського суспільства зруйнує правовий нігілізм, забезпечить формування соціального світогляду та ліквідує асоціальну, аморальну і протиправну модель корупційної поведінки.
Доведено необхідність активного впровадження антикорупційного виховання як дієвого інструмента превентивної дії, що дає змогу розвивати ціннісні установки особистості для формування стійкої антикорупційної громадянської позиції, підвищувати рівень правової свідомості та почуття патріотизму, руйнує схильність до корупційної моделі поведінки. Застосування даного інструменту в комплексі з правовими заходами забезпечить можливість реалізувати ефективну скоординовану антикорупційну політику держави, яка сприяє участі суспільства у протидії цьому явищу і відображає принципи правопорядку, чесності, непідкупності, прозорості й відповідальності.
9. Внесено практичні рекомендації щодо вдосконалення механізмів формування та реалізації антикорупційної політики держави, а саме: з метою забезпечення системності та спадковості заходів антикорупційної політики України розробити та прийняти Закон України «Про антикорупційну стратегію на 2019-2021 роки»; внести зміни до Кримінального кодексу України в аспектах посилення кримінальної відповідальності за корупційні злочини (в т.ч. як за одержання, так і за давання хабара).
Для підвищення ролі інститутів громадянського суспільства у формуванні та реалізації антикорупційної політики держави, а також посилення їх впливу на нормотворчий процес необхідно законодавчо закріпити принципи взаємодії некомерційних організацій та органів державної влади на основі соціального партнерства; розширити порядок денний соціального діалогу; регламентувати обов’язковість участі інститутів громадянського суспільства та бізнесу у процесі розробки антикорупційної стратегії та плану заходів; регламентувати обов’язковість участі інститутів громадянського суспільства у моніторингу виконання секторальних/відомчих антикорупційних програм та у роботі комісій з оцінки корупційних ризиків; забезпечити формування соціальних технологій, спрямованих на забезпечення дотриманням балансу інтересів населення, держави і бізнесу; стимулювати розвиток громадянської освіти і створювати центри громадянської освіти; розробити та впровадити у практичну діяльність комплекс заходів щодо нейтралізації чинників, що провокують і поглиблюють ціннісний розкол у суспільстві; систематично проводити роз’яснення сутності сучасної демократії з метою усвідомлення її базових принципів і цінностей; стимулювати розвиток самоврядування як базового інституту демократії