ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВИДАТКІВ НА ОСВІТУ ТА НАУКУ

Короткий опис

ЗМІСТ

ВСТУП 4
РОЗДІЛ 1. ФІНАНСОВО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ОСВІТИ ТА НАУКИ: НЕВІДКЛАДНІ ЗАВДАННЯ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ 20
1.1. Значення освіти та науки для суспільства та держави 20
1.2. Правові основи фінансування видатків на освіту та науку: складова фінансової діяльності держави 46
1.3. Правові засоби регулювання фінансування видатків на освіту та науку 86
1.4. Класифікація видатків на освіту та науку: історія та сучасність 125
1.5. Розвиток повноважень держави із визначення видатків на освіту та науку 179
Висновки до розділу 1 192
РОЗДІЛ 2. ПРАВОТВОРЧІСТЬ У ГАЛУЗІ ВИДАТКІВ 207
2.1. Сутність та види правотворчості в державі 207
2.2. Законодавча правотворчість у галузі видатків 231
2.3. Відомча нормотворчість у галузі видатків 258
2.4. Місцева нормотворчість у сфері видатків 280
Висновки до розділу 2 302
РОЗДІЛ 3. ПРАВОВІ ОСНОВИ ФОРМУВАННЯ ВИДАТКІВ 306
3.1. Сутність та принципи бюджетного фінансування 306
3.2. Сутність та особливості правового регулювання видаткової частини Державного бюджету 324
3.3. Проекти видатків Державного бюджету 345
3.4. Проекти бюджетних кошторисів 352
Висновки до розділу 3 399
РОЗДІЛ 4. ПРАВОЗАСТОСОВНА ДІЯЛЬНІСТЬ В ГАЛУЗІ ВИДАТКІВ 406
4.1. Сутність правозастосовної діяльності 406

4.2. Особливості фінансової діяльності освітніх та наукових установ як правозастосовної діяльності 424
4.3. Правозастосовна діяльність у галузі видатків на освіту та науку 443
Висновки до розділу 4 457
ВИСНОВКИ 460
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 478

ВСТУП

Актуальність теми. Більшість країн світу формує свою політику, виходячи із визначальної ролі освіти і науки в економічному та соціальному розвитку держави. Потреби, цілі функціонування й розвитку вітчизняної системи освіти та науки не можуть бути осмислені без розуміння перспектив розвитку України. Освіта й наука розглядаюся як головний фактор соціально-економічного розвитку. Причина такої пильної уваги полягає в тому, що основною цінністю у сучасному суспільстві стає людина, яка здатна до пошуку та засвоєння нових знань, до прийняття ефективних рішень в управлінні державою.
За багато років в розвинутих країнах світу дійшли висновку, що конкурентні змагання держав на міжнародній арені зводяться до змагання в галузі науки й техніки. Результат таких змагань великою мірою залежить від професійної підготовки громадян, що забезпечує освітня галузь. При цьому успіх стратегії в галузях освіти та науки залежить від спадкоємності державної політики й національної єдності в розумінні цілей і функцій вищої школи. Водночас успіх економічних і політичних перетворень значною мірою залежить від того, чи вдасться найближчим часом належним чином реформувати систему освіти та науки, що готує фахівців для всіх галузей господарства.
Розвиток освіти та науки великою мірою залежить від проведення державної політики України в сучасних умовах. Держава має відігравати ключову роль у всебічному розвитку системи освіти та науки через фінансування видатків, адже саме це дасть змогу спрямувати необхідний обсяг коштів на розвиток освіти та науки, віднайти ефективні механізми управління ними. Інтерес до правового регулювання видатків на освіту та науку викликаний тим, що статус освітньої й наукової установи перебуває в тісному зв'язку і взаємодією з роллю, завданнями та перспективами розвитку вітчизняної вищої школи. Тому видатки держави на освіту та науку мають бути в центрі уваги при визначенні ефективності управління як ними так і всіма процесами в державі.
Важливе місце в управлінні освітою та наукою посідає правове регулювання видатків освітніх і наукових установ. Виконуючи свою регулюючу функцію, фінанси покликані активно впливати на всі процеси; саме від стану фінансів залежить виконання соціально-економічних завдань освітніми та науковими установами. Реформування сфери освіти й науки, яке проводиться сьогодні, висуває ряд нових вимог до освітніх і наукових установ, що знаходить своє безпосереднє відображення в змісті й формах фінансової діяльності, правовідносинах, які виникають у зв'язку з нею.
Проблема розробки та упорядкування сучасної системи правових норм на цей момент стала однією з пріоритетних для освітньої та наукової галузей, оскільки нині діюча схема фінансування наукових і закладів освіти не дає змоги розв’язувати проблеми їх діяльності у межах чинного законодавства. Головним завданням в цих умовах є максимальне залучення коштів фізичних та юридичних осіб, оскільки держава зараз не в змозі забезпечити адекватне утримання системи освіти.
Правове регулювання видатків на освіту та науку безпосередньо пов’язане з проведенням на сучасному етапі розвитку держави гармонізації національного законодавства з відповідними міжнародними нормами. Для України це стане одним із кроків, який наблизить її не тільки до повномасштабної інтеграції до Європейського Союзу, а й до створення належної законодавчої бази, що слугуватиме існуючим демократичним засадам у державі, в тому числі утвердженню та реалізації принципу верховенства права. Для цього Україна має побудувати ефективну систему державного управління на наукових засадах, зокрема глибокому аналізі й прогнозах сучасних процесів суспільного розвитку. Одним з елементів такого процесу є бюджетна реформа.
Дослідження правового регулювання фінансування видатків на освіту та науку безпосередньо пов’язане із загальними питаннями фінансового права, зокрема фінансуванням публічних видатків і принципів їх здійснення. Таким чином, дослідження основних моментів фінансової діяльності держави в галузі здійснення видатків на освіту та науку, а також особливостей системи нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини в цій сфері, має важливе теоретичне і практичне значення. На сьогодні практично немає наукових праць, що розглядають у єдності теоретичні і практичні проблеми правового регулювання видатків на освіту та науку, фінансової діяльності наукових установ і вищих навчальних закладів.
Ступінь наукової розробки теми. Еволюція видатків у державі відображає її розвиток як цілісного суспільного утворення, зміни в розумінні завдань та функцій держави, а також розвиток фінансових відносин у державі протягом певного часу. Однак, починаючи з формування фінансового права як правової галузі, до сьогодні “видатки на освіту та науку” як категорія поки що недостатньо вивчалися. Так, питання правового регулювання фінансування бюджетних закладів у СРСР – Н.А. Куфакова (60-ті рр. ХХ ст.), інститут державних видатків бюджетів союзних республік досліджувала у своїх працях Л.К. Воронова (80-ті рр. ХХ ст.), правове регулювання позабюджетних фондів коштів установ, що фінансуються з державного бюджету, – Д.А. Бекерська (80-ті рр. ХХ ст.), категорію “публічні видатки” – А.А. Нечай (2005 р.), питання правового регулювання видатків на охорону здоров’я – К.Л. Глухарів, питання правового регулювання видатків на народну освіту – Н.Ю. Пришва.
Науковці також досліджували правове регулювання фінансування видатків на культуру (А.А. Нечай, 1995 р.), на науку (Н.Я. Якимчук, 1999 р.), на вищу освіту (К.Г. Грищенко, 1999 р.); порядок фінансування видатків на утримання центральних органів виконавчої влади України (А.М. Цвєтков, 2003 р.) та деякі інші. О.В. Солдатенко розглядає питання правового регулювання видатків на охорону здоров’я.
Проте на сьогодні відсутній комплексний аналіз класифікації видатків на освіту та науку, не розглянуто джерела їх фінансування, не вивчено особливості фінансування видатків на утримання освітніх і наукових установ, неповною мірою проаналізовано питання витрачання бюджетних коштів освітніми та науковими установами, недостатньо досліджено кошторисно-бюджетне фінансування освіти та програмно-цільове фінансування науки. Запропонована дисертаційна робота є актуальним комплексним дослідженням, у якому розглянуто видатки на освіту та науку, загальні риси та особливості їх правових режимів, комплексно проаналізовано теоретичні і практичні проблеми правового регулювання видатків на освіту та науку в сучасній державі.
Науково-теоретичною базою дисертаційного дослідження стали праці вітчизняних і зарубіжних учених у галузі теорії держави та права, фінансового права, адміністративного права, а також економічних наук дореволюційного, радянського й сучасного періодів.
Науково-теоретичним підґрунтям дослідження стали праці таких учених-юристів ХІХ – початку ХХ ст., як: С. Іловайський, В. Лєбєдєв, Д. Львов, Ф. Нітті, І. Озеров, О. Свирщевський, М. Сперанський, І. Тарасов, Г. Тіктін, Г. Шершеневич; праці таких сучасний учених-юристів, як: Д. Аллахвердян, С. Алєксєєв, В. Авер‘янов, В. Андрейцев, Д. Бекерська, А. Берлач, В. Бесчеревних, О. Василик, Е. Вознесенський, Л. Воронова, І. Голосніченко, О. Грачьова, О. Горбунова, Н. Еріашвілі, І. Заверуха, М. Карасьова, А. Козирін, Ю. Крохіна, А. Ковальчук, А. Козловський, Т. Кудлай, М. Кучерявенко, Н. Куфакова, Т. Латковська, В. Мамутов, І. Мартьянов, М. Мітіліно, О. Музика-Стефанчук, О. Орлюк, А. Нечай, Н. Нижник, Є. Пашуканіс, П. Пацурківський, І. Пахомов, Н. Пришва, М. Піскотін, П. Рабінович, Ю. Ровінський, І. Рукавішнікова, О. Скакун, Е. Соколова, О. Солдатенко, Л. Савченко, П. Стучка, Г. Тосунян, Ю. Тихомиров, Р. Халфіна, Н. Хімічева, А. Худяков, В. Цвєтков, С. Ципкін та ін.
Інформаційною базою дисертаційного дослідження є чинне законодавство України, що регулює державні видатки, видатки органів місцевого самоврядування, законодавство іноземних держав.
Емпіричну основу дослідження становить вивчення практики фінансування державних видатків, видатків органів місцевого самоврядування в Україні.
Відсутність розробки теоретичних положень щодо видатків на освіту та науку, наявність суперечливих питань у сфері правового регулювання різних видів видатків і необхідність їх комплексного дослідження свідчать на користь актуальності та своєчасності обраного напряму дослідження. Вагомість зазначених проблем зумовила вибір теми дисертаційного дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана як частина загального плану науково-дослідної роботи Науково-дослідного інституту фінансового права Національного університету державної податкової служби України та Академії правових наук України. Обраний напрям дослідження є складовою цільових наукових досліджень Науково-дослідного інституту фінансового права за науково-дослідною темою: “Напрями удосконалення протидії діяльності фіктивних суб’єктів господарювання” (номер державної реєстрації 0109U002208) та фундаментальною темою: “Правові засади розвитку місцевих фінансів в Україні”.
У рамках виконаних тем особисто здобувачем було визначено категорію фінансової діяльності у сферах освіти та науки, удосконалено теоретичний підхід до класифікації видатків держави, проведено класифікацію видатків на освіту та науку, визначено поняття бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування, досліджено правозастосовну діяльність освітніх і наукових установ у галузі видатків, визначено поняття фінансової діяльності освітніх та наукових установ, удосконалено науковий підхід до розвитку інституту юридичної відповідальності за нецільове витрачання фінансових коштів держави і місцевого самоврядування, розроблено пропозиції щодо внесення змін до Закону України “Про освіту”, Бюджетного кодексу України.
Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розкриття теоретичних і практичних проблем правового регулювання видатків на освіту та науку; формулювання науково обґрунтованих висновків та розробка пропозицій щодо напрямів розвитку теоретичних положень фінансово-правової науки; узагальнення правотворчої практики органів державної влади й місцевого самоврядування в галузі видатків на освіту та науку, а також правозастосовної практики освітніх і наукових установ у галузі видатків; формулювання авторських пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства України в галузі видатків на освіту та науку.
Для досягнення зазначеної мети в дисертаційному дослідженні поставлено такі завдання:
– дослідити та розкрити сутність категорії фінансової діяльності органів місцевого самоврядування з урахуванням нових суспільних відносин у цій сфері;
– дослідити сутність видатків як фінансово-правової категорії та проаналізувати їх правову природу на сучасному етапі;
– обґрунтувати нові підходи до фінансової діяльності як до різновиду управлінської діяльності держави;
– дослідити особливості правозастосовної діяльності в галузі видатків на освіту та науку;
– удосконалити класифікацію видатків держави;
– дослідити видатки на освіту та науку як категорію фінансового права, визначити їх джерела й характерні ознаки;
– удосконалити понятійний апарат фінансового права щодо фінансової діяльності у сфері освіти та науки, а також бюджетного права щодо бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування та бюджетно-правових санкцій;
– запропонувати шляхи вдосконалення правового регулювання видатків на освіту та науку;
– розробити пропозиції щодо інституціонального забезпечення режиму фінансової економії бюджетних коштів.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають при розподілі, перерозподілі та використанні грошових фондів і регулюються Конституцією України, Бюджетним кодексом України, законами та постановами Верховної Ради України, указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, нормативно-правовими актами центральних органів державної влади й органів місцевого самоврядування.
Предметом дослідження є правові норми, шляхом застосування яких здійснюється правове регулювання відносин, що виникають у процесі фінансування видатків на освіту та науку, зміст і напрями вдосконалення їх використання.
Методи дослідження. В основу дисертаційного дослідження покладено комплекс загальнонаукових та спеціальних методологічних принципів пізнання соціально-правових явищ. Базовою методологічною основою проведення дисертаційного дослідження є діалектичний метод, який дає змогу обґрунтувати взаємозв’язок та взаємозумовленість усіх соціальних процесів і суспільних явищ, в тому числі тих, що виникають з приводу правового регулювання відносин щодо розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів.
У дисертаційному дослідженні використані такі наукові методи, як: спеціально-юридичний, логічний, історично-правовий, порівняльно-правовий, метод системно-структурного і структурно-функціонального аналізу.
За допомогою спеціально-юридичного методу досліджено правову природу видатків на освіту та науку, вивчено зміст і сутність суспільних відносин у галузі видатків, оброблено емпіричний економіко-правовий матеріал. Важливу роль цей метод відіграв при ґрунтовному аналізі окремих законодавчих положень і норм, що регулюють здійснення видатків на освіту та науку.
Застосування логічного методу дослідження зумовило послідовність висловлених суджень, понять і висновків. Поєднання логічного та історично-правового методів дало змогу простежити історичні закономірності розвитку видів і системи видатків на освіту та науку.
За допомогою історично-правового методу в дисертації проаналізовано генезис правового регулювання різних видів видатків та особливості різних етапів становлення системи публічних видатків.
Використання системно-структурного методу надало можливості автору проаналізувати особливості правовідносин у сфері видатків на освіту та науку, визначити загальні системні ознаки всіх видів публічних видатків, встановити роль фінансового права в регулюванні видатків на освіту та науку, розглянути місце інституту видатків на освіту та науку у фінансово-правовій галузі.
Порівняльно-правовий метод застосовано при аналізі законодавства зарубіжних країн, міжнародних стандартів у сфері видатків та зіставлення їх з принципами і стандартами, закріпленими у вітчизняному законодавстві.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація стала першим в українській правовій науці комплексним, узагальненим дослідженням теоретичних і практичних проблем правового регулювання видатків на освіту та науку. У дисертації обґрунтовано ряд нових у теоретичному плані та важливих для практики понять і положень, які виносяться на захист:
вперше:
 визначено поняття фінансової діяльності у сферах освіти та науки як заснованого на правових нормах планомірного процесу формування централізованих фондів коштів та здійснення з Державного та місцевих бюджетів фінансування видатків на утримання освітніх та наукових установ з метою забезпечення їх стабільного функціонування та розвитку, а також доведено, що держава, фінансуючи видатки на освіту та науку, здійснює безпосередньо свою фінансову діяльність в умовах, коли видатки є способом здійснення її внутрішніх економічних, культурно-виховних, соціальних і зовнішніх функцій;
 обґрунтовано поняття фінансової діяльності органів місцевого самоврядування та доведено, що фінансова діяльність органів місцевого самоврядування зумовлена публічним характером та характеризується тим, що в ході її здійснення організовуються і здійснюються акумуляція, розподіл і використання грошових фондів з метою виконання завдань органами місцевого самоврядування;
 доведено, що фінансово-планові акти належать до категорії фінансово-правових і включають у себе бюджети всіх рівнів; кошториси освітніх та наукових установ, їх плани асигнувань загального фонду бюджету, плани використання бюджетних коштів, зведені плани використання бюджетних коштів; фінансові плани державних і унітарних підприємств; фінансово-кредитні й касові плани банків; фінансові плани страхових організацій. Фінансово-планові акти освітніх і наукових установ породжують юридичні наслідки для їх фінансової діяльності, оскільки затверджуються керівниками цих установ на підставі доведеного до них головним розпорядником бюджетних коштів витягу з лімітної довідки про бюджетні асигнування відповідно до бюджетного розпису;
 обґрунтовано, що правотворча діяльність в галузі видатків на освіту та науку є складовою управлінської діяльності, оскільки через прийняття нормативно-правових актів держава впливає не тільки на розвиток суспільства, але й на врегулювання суспільних відносин у сферах освіти та науки. Визначено, що нормотворчість у галузі видатків є прийняттям нормативно-правових актів, в яких встановлюються видатки держави з Державного та місцевих бюджетів, класифікація та джерела їх фінансування. Відомча нормотворчість у галузі видатків є діяльністю органу виконавчої влади з підготовки і прийняття (зміни й відміни) правових норм, спрямованих на забезпечення фінансової діяльності держави у галузі видатків, що здійснюється в межах його компетенції й у рамках відповідних процедур на основі та на виконання нормативно-правових актів вищої юридичної сили з метою задоволення фінансових потреб держави. Місцева нормотворчість у галузі видатків є організаційно оформленою діяльністю місцевих суб'єктів права в особі місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування зі встановлення, зміни та відміни правових норм, яка заснована на об'єктивних потребах населення відповідної місцевості, компромісі між інтересами різних прошарків суспільства, спрямована на досягнення максимально ефективних результатів;
 доведено, що правозастосовна діяльність освітніх та наукових установ у галузі видатків полягає у прийнятті ними локальних актів, які мають відповідати законодавчим та іншим підзаконним нормативно-правовим актам у галузі видатків, які регламентують процес витрачання бюджетних коштів у результаті їх фінансової діяльності. Фінансова діяльність освітніх і наукових установ є виконанням ними функцій з планомірного розподілу й використання грошових фондів у зв'язку із здійсненням своїх освітніх, наукових та інших соціальних завдань;
удосконалено:
 теоретичний підхід до класифікації видатків держави за роллю в суспільному виробництві: на розвиток матеріального виробництва й нематеріальної сфери; за суспільним призначенням: на економічний розвиток; соціально-культурні заходи, освіту і науку; оборону країни; правоохоронну діяльність; обслуговування державного боргу; за цільовим призначенням: на заробітну плату, нарахування на заробітну плату, господарські витрати, поточний і капітальний ремонт; за формою власності суб'єктів, які здійснюють публічні видатки: на державні і муніципальні (видатки органів місцевого самоврядування). Залежно від джерел фінансування і планування їх у бюджетах видатки можуть поділятися на централізовані і децентралізовані. За функціями суб’єктів фінансування видатків державні й муніципальні видатки (видатки органів місцевого самоврядування) класифіковано на такі види: 1) на забезпечення економічної функції; 2) на забезпечення соціальної функції; 3) на забезпечення національної безпеки й охорони громадського порядку; 4) на забезпечення інших публічних функцій; 5) на розвиток освіти і науки; 6) на розвиток інших гуманітарних сфер. Ця класифікація показує безпосередній зв'язок різних публічно-владних функцій держави. Відповідно до розподілу державного й місцевих бюджетів на загальний і спеціальний фонд видатки держави класифіковано на такі: 1) пов'язані з фінансуванням діючих установ, навчальних закладів, соціальних програм тощо; 2) пов'язані з окремими спеціальними заходами, програмами.
Класифіковано видатки держави за об'єктом: видатки у виробничій сфері (публічно-виробничі видатки) і в невиробничій сфері національного господарства (публічно-невиробничі видатки). Доведено, що така класифікація відображає зв'язок видатків з процесом суспільного виробництва, оскільки у виробничій сфері безпосередньо формується національний дохід суспільства. Виробничо-публічні видатки націлені на розширення виробництва й зумовлені використанням національного доходу як фонду накопичення, а публічно-невиробничі видатки пов'язані переважно з використанням фонду споживання, із суспільним споживанням;
– науковий підхід до розвитку інституту юридичної відповідальності за нецільове витрачання фінансових коштів держави і місцевого самоврядування, завдяки якому доведено доцільність забезпечення узгодження складів правопорушень, за якими виникає фінансово-правова, адміністративно-правова, кримінально-правова і дисциплінарна відповідальності за нецільове використання бюджетних коштів. Визначено заходи з удосконалення відповідальності за нецільове витрачання бюджетних коштів держави й місцевого самоврядування. Зокрема, запропоновано для захисту бюджетних інтересів держави і місцевого самоврядування зміни до чинного законодавства України;
набуло подальшого розвитку:
 поняття бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування як категорії фінансового права, що є сукупністю прав та обов’язків представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування з мобілізації, розподілу й використання бюджетних коштів у зв’язку з виконанням ними передбачених Конституцією та законами України завдань і функцій, які реалізуються в процесі складання, розгляду, затвердження та виконання місцевого бюджету;
 категорія бюджетно-правових санкцій як вид фінансово-правових, які можуть застосовуватися державою до освітніх та наукових установ у разі порушення ними бюджетного законодавства України. Визначено, що бюджетно-правовими санкціями є державний примус, що має майновий характер і застосовується у вигляді штрафу за рішенням органу державної влади або місцевого самоврядування, що уповноважений державою проводити фінансовий контроль у бюджетній сфері відповідно до чинного законодавства, до учасників бюджетного процесу за порушення порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету, а також інших норм чинного бюджетного законодавства;
 правове забезпечення розвитку системи видатків на освіту та науку шляхом розробки пропозиції щодо внесення змін до чинного законодавства:
а) Закон України “Про освіту” необхідно доповнити ст. 63-1 “Облік, звітність і контроль у вищих навчальних закладах”, яка містила б положення про облік і звітність усіх фінансових ресурсів ВНЗ, включаючи всі бюджетні та позабюджетні джерела й іноземну валюту, а також конкретніше викласти питання про надання ВНЗ права податкових пільг та порядок їх отримання;
б) запропоновано доповнити ст. 87 Бюджетного кодексу України, яка визначає видатки, що здійснюються з Державного бюджету України, пунктом 22: “Кошти на оплату товарів, робіт і послуг, що виконуються фізичними та юридичними особами за державним замовленням на підставі господарських договорів; бюджетні кредити; субвенції й субсидії; бюджетні інвестиції; преміальні та заохочувальні виплати”. Це дасть змогу вдосконалити нормативно-правове регулювання програмно-цільового фінансування видатків на науку;
– формування інституціонального забезпечення режиму фінансової економії бюджетних коштів через створення на державному рівні спеціальної комісії при Кабінеті Міністрів України з питань оптимізації бюджетних видатків як урядового органу, основним завданням якого був би аналіз діяльності з витрачання публічних фінансових ресурсів і вироблення на її основі стратегічних і тактичних пропозицій з поліпшення фінансової діяльності держави.
Практичне та теоретичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що вони можуть бути використані:
– для подальшої розв’язання теоретико-методологічних і практичних проблем правового регулювання видатків на освіту та науку в Україні; для наукового аналізу правового режиму окремих видів публічних видатків; для подальшої розробки теоретичних проблем правового статусу суб’єктів – учасників правовідносин у сфері розподілу, перерозподілу та використання коштів публічних фондів;
– при удосколенні чинного законодавства України у сфері регулювання видатків на освіту та науку;
– для вдосконалення нормотворчої роботи Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України та інших міністерств і відомств, які беруть участь у регулюванні видатків на освіту та науку;
– у навчальному процесі при підготовці відповідних розділів підручників і навчальних посібників з курсів “Фінансове право”, “Бюджетне право та процес”, під час викладання цих дисциплін (довідка впровадження № 455 від 16 жовтня 2010 р.).
Положення дисертації можуть слугувати основою для подальшого наукового дослідження фінансових, адміністративних, конституційних правовідносин.
Низка пропозицій здобувача була врахована в законопроектній роботі Комітету Верховної Ради України з питань бюджету під час розробки законопроектів щодо вдосконалення правового забезпечення розвитку системи видатків на освіту та науку шляхом внесення змін до Закону України “Про освіту” та до Бюджетного кодексу України (довідка впровадження № 01-22 від 11 лютого 2010 р.); в організаційній роботі Кабінету Міністрів України при розробці пропозицій щодо створення спеціальної комісії при Кабінеті Міністрів України з питань оптимізації бюджетних видатків (довідка впровадження № 09/17-288 від 17 вересня 2009 року); в практичній роботі місцевих державних адміністрацій при визначенні фінансово-правової категорії бюджетно-правових санкцій як виду фінансово-правових, які можуть застосовуватися державою до освітніх та наукових установ у разі порушення ними бюджетного законодавства України (довідка № 455 від 5 листопада 2009 року).
Апробація результатів дисертації. Результати проведеного дослідження обговорювалися на засіданні вченої ради Науково-дослідного інституту фінансового права, де була виконана дисертація. Окремі положення дисертації доповідались автором на численних міжнародних науково-практичних конференціях: міжнародна науково-практична конференція “Стан та перспективи розвитку юридичної науки та освіти” (м. Київ, 2006 р.), міжнародна науково-практична конференція “Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права” (м. Ірпінь, 2007 р.), науково-практична конференція “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (м. Київ, 2007 р.), всеукраїнська науково-практична конференція “Сучасні дослідження правознавчих проблем” (м. Запоріжжя, 2007 р.), IV міжнародна науково-практична конференція “Актуальні питання реформування правової системи України” (м. Луцьк, 2007 р.), міжнародна науково-практична конференція “Наука в інформаційному просторі” (м. Дніпропетровськ, 2007 р.), міжнародна науково-практична конференція “Особливості фінансово-бюджетного регулювання соціально-економічного розвитку регіону” (м. Чернівці, 2007 р.), міжнародна науково-практична конференція “Наукова індустрія європейського континенту – 2007” (м. Дніпропетровськ, 2007 р.), 3-я міжнародна наукова практична конференція “Наука і освіта без кордонів” (м. Софія, 2007 р.), міжнародна науково-практична конференція “Розвиток юридичної науки на сучасному етапі” (м. Тернопіль, 2007 р.), ІІ международная научно-практическая конференция “Правовая политика Российской Федерации в условиях современного социально-экономического развития” (м. Ростов-на-Дону, 2007 р.), міжнародна наукова конференція “Шості осінні юридичні читання” (м. Хмельницький, 2007 р.),
4-а міжнародна науково-практична конференція “Наука і освіта” (м. Софія, 2008 р.), всеукраїнська науково-практична конференція “Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні” (м. Запоріжжя, 2008 р.), IV міжнародна науково-практична конференція “Проблеми розвитку фінансової системи України в умовах глобалізації” (м. Семфірополь, 2008 р.), міжнародна науково-практична конференція “Запорізькі правові читання” (м. Запоріжжя, 2008 р.), міжнародна науково-практична конференція “Актуальні проблеми реформування громадянського суспільства та становлення правової держави” (м. Черкаси, 2008 р.), міжнародна науково-практична конференція “Сучасні проблеми й шляхи їх вирішення в науці, транспорті, виробництві та освіті 2008” (м. Одеса, 2008 р.), IX международная научная конференція “Проблемы прогнозирования и государственного регулирования социально-экономического развития” (м. Мінськ, 2008 р.), міжнародна науково-практична конференція “Свобода особистості: філософсько-правове розуміння та механізм забезпечення” (м. Запоріжжя, 2008 р.), международная научно-практическая конференция “Право на защиту прав и свобод человека и гражданина” (м. Москва, 2008 р.), всеукраїнська науково-практична конференція “Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні” (м. Запоріжжя, 2009 р.).
Публікації. Основні положення дисертації автор виклав у 58 публікаціях, серед яких одна одноосібна монографія (загальним обсягом 11,4 д. а.), 33 статті в наукових виданнях, у тому числі 29 – у фахових виданнях (загальним обсягом 25,6 д.а.), авторські навчальні посібники: „Правові основи державного фінансового контролю” (2008 р. обсягом 8,2 д.а. з грифом МОН України) та „Бюджетне право України” (2009 р. обсягом 21,5 д.а. з грифом МОН України), а також праці, надруковані в матеріалах і тезах науково-практичних конференцій, семінарів та засідань тематичних “круглих столів”.
Структура дисертації зумовлена логікою, метою і предметом дослідження. Дисертаційна робота складається із вступу, чотирьох розділів, що поділені на підрозділи, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації – 525 сторінок, з них основного тексту – 477 сторінка, список використаних джерел містить 546 найменувань.

Список літератури

ВИСНОВКИ

У дисертації теоретично узагальнено механізм правового регулювання видатків на освіту та науку і сформульовано нове вирішення наукової проблеми, щодо правової природи видатків на освіту та науку. Автор визначає низку наукових понять; аналізує та проводить експертизу певних правових явищ та практики; тлумачить чинне законодавство, а також формулює пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України.
1. Освіта та наука виступають головними чинниками не тільки трансформації суспільства, а й досягнення ним високого рівня економічного розвитку та соціальних стандартів, збереження і примноження інтелектуального потенціалу держави, її інноваційного та соціально-економічного розвитку. Наука є формою духовної діяльності людей, що направлена на виробництво знань про природу, суспільство і саме пізнання, має безпосередньою метою збагнення істини і відкриття об'єктивних законів на основі узагальнення реальних фактів в їх взаємозв'язку. Наука – це творча діяльність з отримання нового знання.
Освіта викликана потребами суспільства відтворювати і передавати знання, уміння, навики, готувати нові покоління для життя, готувати суб’єктів соціальної дії для вирішення економічних, соціальних, культурних проблем, що стоять перед людством. Метою освіти є всебічний розвиток людини як особистості та найвищої цінності суспільства, розвиток її талантів, розумових і фізичних здібностей, виховання високих моральних якостей, формування громадян, здатних до свідомого суспільного вибору, збагачення на цій основі інтелектуального, творчого, культурного потенціалу народу, підвищення освітнього рівня народу, забезпечення народного господарства кваліфікованими фахівцями.Освіта виробляє у людини здатність до свідомого і ефективного функціонування в умовах небувалого ускладнення відносин у глобалізованому, інформаційному суспільстві, зрослої комунікативності життя та інформаційної насиченості середовища життєдіяльності.
2. Встановлено, що фінансова діяльність держави є складовою управлінської діяльності держави. Фінансова діяльність в умовах ринкової економіки має супроводжуватися не тільки розвитком кредитних відносин, а й підвищенням дієвості всіх ланок фінансової системи країни. Фінансове планування має спиратися на ринковий механізм обміну товарами й послугами, визнання витрат на їх виробництво суспільно необхідними на основі закону попиту і пропозиції. Така основа вимагає посилення прогнозування мобілізації й використання фінансових ресурсів у певних напрямах на тривалий період, а також річне фінансове планування.
Доведено, що основними організаційно-правовими особливостями фінансової діяльності є:
- Від інших сфер діяльності держави вона відрізняється міжгалузевим змістом, оскільки акумуляція й розподіл фінансових ресурсів зачіпають усі галузі і сфери державного управління. Крім того, у процесі фінансової діяльності держава контролює роботу органів влади й управління, а також підприємств, організацій, установ з реалізації їх завдань.
- Здійснення державою фінансових функцій проходить у вигляді діяльності представницьких і виконавчих органів державної влади. Наприклад, бюджетні кошти за основними напрямами життєдіяльності держави або місцевих органів державної влади розподіляються представницькими органами, тобто Верховною Радою України, а фінансові ресурси усередині галузей народного господарства — у порядку державного управління органами виконавчої влади.
- Сфера фінансової діяльності належить до відання як органів державної влади, місцевих органів державної влади, так і органів місцевого самоврядування.
3. Фінансова діяльність будь-якої держави є процесом збирання, розподілу (перерозподілу) і використання грошових коштів, що забезпечують практичне виконання функцій держави й органів місцевого самоврядування. Фінансова діяльність викликана об'єктивною необхідністю розподілу та перерозподілу в грошовій формі національного доходу. Це перша об'єктивна умова існування фінансової діяльності. Кошти спрямовуються державою в галузі економіки, соціальну й інші сфери з урахуванням пріоритетності заходів, що фінансуються. За допомогою фінансової діяльності створюється матеріальна основа, необхідна для функціонування всіх органів державної влади й управління, органів місцевого самоврядування, забезпечення обороноздатності та безпеки країни.
Фінансова діяльність держави є заснованим на нормативно-правових нормах процесом управління публічними централізованими і децентралізованими фондами коштів, необхідними для здійснення завдань і функцій державою, органами місцевого самоврядування та іншими публічними органами, дозволеними державою. Мета фінансової діяльності – створення умов, що забезпечують гідне життя людини і її вільний розвиток.
Фінансова діяльність є не тільки механізмом соціального управління, а й видом управлінської діяльності держави. Фінансову діяльність держави можна розглядати як особливу галузь управління, спеціальним завданням якої є мобілізація коштів для всіх сфер її діяльності. Це виражається в тому, що акумульовані в її ході фінансові ресурси прямують у галузі економіки, соціальну та інші сфери з урахуванням пріоритетності заходів, що фінансуються. Фінансова діяльність існує й в сфері освіти та науки. Держава, виділяючи бюджетні кошти на освіту та науку, здійснює бюджетне фінансування освіти та науки. А фінансування є складовою фінансової діяльності держави. Отже, держава, фінансуючи видатки на освіту та науку, здійснює прямим чином свою фінансову діяльність.
4. Предметом регулювання фінансового права в цілому є фінансова діяльність держави, а методом регулювання є розпорядження держави, що має владний, імперативний характер з елементами диспозитивності. Взагалі вся фінансова діяльність держави відбувається на підставі норм фінансового права. Норми фінансового права як публічної галузі права носять імперативний характер, тобто їх зміст не може бути змінено за угодою учасників суспільних відносин, як це має місце при диспозитивних нормах, що містяться, наприклад, в цивільному законодавстві. У фінансовому праві, особливо у фінансово-правовому інституті видатків на освіту та науку, норми права встановлюються тільки державою.
Суб'єктом, за допомогою якого регулюється фінансування видатків на освіту та науку є Міністерство освіти і науки України, інші галузеві органи державної влади, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, якими створено вищі начальні заклади, а також такими суб'єктами виступають Національна академія наук України та галузеві академії наук, кошториси яких затверджуються окремим рядком в Законі України "Про Державний бюджет України на відповідний рік".
5. Розглядаючи фінансово-правові норми, як один із засобів, за допомогою яких регулюється фінансування видатків на освіту та науку, варто зазначити, що основними призначеннями фінансово-правових норм є регулювання відносин у галузі фінансів, тобто відносин, що складаються при формуванні, розподілі і використанні централізованих і децентралізованих фондів коштів, необхідних для функціонування освіти та науки.
Фінансові правовідносини як засіб, за допомогою якого здійснюється фінансування освіти та науки, — це врегульовані нормами фінансового права суспільні відносини, учасники яких виступають як носії юридичних прав і обов'язків, реалізують приписи цих норм по формуванню, розподілу і використанню державних фондів коштів та централізованих і децентралізованих фондів муніципальних органів.
Фінансово-правові акти — це рішення органів державної влади або органів місцевого самоврядування, що прийняті в певній формі, в межах відповідної компетенції і регулюють питання фінансової діяльності.
Законодавчий фінансово-правовий акт — це письмовий документ, що прийнятий органом державної влади в межах своєї компетенції, має офіційний характер і обов'язкову силу, виражає владні веління і направлений на регулювання фінансової діяльності. Законодавчі фінансово-правові акти приймаються з питань фінансової діяльності, що віднесені Конституцією України до відання Верховної Ради України. Серед законодавчих фінансово-правових актів ми виділяємо Бюджетний кодекс України, Закон України "Про Державний бюджет України на відповідний рік", податкові закони.
Підзаконний фінансово-правовий акт – це письмовий документ, що прийнятий органом виконавчої влади в межах своєї компетенції, має офіційний характер і обов'язкову силу, виражає владні веління і направлений на регулювання фінансових відносин в державі та на відповідній території, де був прийнятий цей акт.
6. З’ясовано, що видатки на освіту та науку здійснюються шляхом фінансування і є складовою фінансової діяльності держави. Фінансування видатків є заснованим на правових нормах плановим, цільовим, безповоротним і безвідплатним відпуском коштів, що здійснюється з урахуванням оптимального об'єднання власних, кредитних і бюджетних джерел фінансування в міру здійснення плану використання коштів для виконання державних функцій з дотриманням режиму економії та при постійному контролі. Фінансування є безповоротним і безвідплатним відпуском коштів. Фінансування державних видатків є функцією управління держави.
Існування видатків неможливе без самої держави, як і муніципальних видатків без органів місцевого самоврядування. Звідси основними суб'єктами публічних видатків є держава в особі органів державної влади та місцевого самоврядування. Тому видатки безпосередньо пов'язані з фінансовою діяльністю держави. Без видатків не може бути реалізації функцій держави і місцевого самоврядування. Майже кожна дія з боку державних і місцевих органів управління відбувається через використання певних фінансових ресурсів. Таким чином, цільове призначення видатків держави і місцевого самоврядування полягає у фінансовому забезпеченні безпосередньої реалізації функцій і завдань держави і місцевого самоврядування.
Видатки держави є необхідними, оскільки будь-яка функція держави може бути реалізована за умови її фінансування з бюджету. Видатки держави як вид фінансової діяльності є способом здійснення її внутрішніх економічних, культурно-виховних, соціальних і зовнішніх функцій. Крім того, виконання будь-якої дії, будь-якого управлінського рішення з боку держави вимагає витрачання коштів, бо інакше управлінські рішення не будуть реалізовуватися на практиці. Відповідно буде відсутнє й управління держави соціально-економічними процесами.
В систему публічних видатків входять видатки держави, що здійснюються з Державного та місцевих бюджетів усіх рівнів; з бюджетних та позабюджетних централізованих державних та місцевих фондів; видатки державних та комунальних підприємств, організацій та установ.
7. Фінансування державою видатків на освіту відбувається на основі кошторисно-бюджетного методу. Фінансування державою видатків на науку здійснюється на основі базового (кошторисно-бюджетного) та програмно-цільового методу. Суть кошторисно-бюджетного фінансування вищих навчальних закладів полягає в тому, що ці освітні установи всі свої видатки на поточне утримання й розширення діяльності покривають за рахунок Державного бюджету на основі кошторисно-бюджетного фінансування. Кошторис видатків є індивідуальним фінансово-плановим актом освітньої установи. Програмно-цільове фінансування здійснюється шляхом застосування договірної форми фінансування між замовником та виконавцем.
Навчальні заклади професійно-технічної освіти: технікуми, коледжі, професійно-технічні училища фінансуються як правило з обласних бюджетів. Проте, бюджетне фінансування цих навчальних закладів здійснюється також з Державного та районних бюджетів. Середні загальноосвітні школи, гімназії фінансуються з міських районних бюджетів. Дитячі садки, яслі – садки, за винятком відомчих, утримуються за рахунок відповідно міських, районних, селищних бюджетів. Фінансування вищих навчальних закладів державної форми власності здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Фінансування вищих навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету. Фінансування вищих навчальних закладів приватної форми власності здійснюється за рахунок коштів власника.
Наука фінансується за рахунок коштів Державного бюджету України. Базове фінансування науки надається для забезпечення: фундаментальних наукових досліджень; найважливіших для держави напрямів досліджень, у тому числі в інтересах національної безпеки та оборони; розвитку інфраструктури наукової і науково-технічної діяльності; збереження наукових об'єктів, що становлять національне надбання; підготовки наукових кадрів.
Програмно-цільове фінансування науки здійснюється на конкурсній основі для: науково-технічних програм і окремих розробок, спрямованих на реалізацію пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки; забезпечення проведення найважливіших прикладних науково-технічних розробок, які виконуються за державним замовленням; проектів, що виконуються в межах міжнародного науково-технічного співробітництва.
8. Класифіковано видатки держави за роллю у суспільному виробництві - на розвиток матеріального виробництва і нематеріальної сфери; за суспільним призначенням: економічний розвиток; соціально-культурні заходи, освіта і наука; оборона країни; правоохоронна діяльність; обслуговування державного боргу; за цільовим призначенням на: заробітну плату, нарахування на заробітну плату, господарські витрати, поточний і капітальний ремонт. В залежності від форми власності суб'єктів, які здійснюють публічні видатки: державні і муніципальні (видатки органів місцевого самоврядування). Залежно від джерел фінансування і планування їх в бюджетах видатки можуть поділятися на централізовані (тобто ті, що покриваються за рахунок бюджетів та централізованих позабюджетних цільових фондів) і децентралізовані (ті, що покриваються за рахунок власних коштів підприємства різних форм власності).
Встановлено, що видатки можуть бути поділені на види за функціями суб’єктів фінансування видатків. Кожна функція держави й місцевого самоврядування потребує фінансового забезпечення, тобто видатків. Отже, державні й муніципальні видатки (видатки органів місцевого самоврядування) можуть бути класифіковані на такі види: 1) на забезпечення економічної функції; 2) на забезпечення соціальної функції; 3) на забезпечення національної безпеки й охорони громадського порядку; 4) на забезпечення інших публічних функцій; 5) на розвиток освіти і науки 6) на розвиток інших гуманітарних сфер. Ця класифікація показує безпосередній зв'язок публічно-владних функцій і публічних видатків.
У зв'язку з розподілом державного і місцевих бюджетів на загальний і спеціальний фонд видатки держави ми класифікуємо на такі: 1) пов'язані з фінансуванням діючих установ, навчальних закладів, соціальних програм тощо; 2) пов'язані із окремими, спеціальними заходами, програмами.
Обов'язково слід розмежовувати видатки, що відповідають своєму цільовому призначенню, і видатки, що не відповідають цільовому призначенню.
При класифікації видатків окремо за суб'єктом і окремо за фондом важливо враховувати єдність суб'єкта його фонду. Потрібне розуміння того, що видатки фонду і є видатки суб'єкта, що фонди коштів не можуть функціонувати у відриві від певного суб'єкта, що здійснює управління ними, розпоряджається коштами, що входять у їх склад.
До класифікації видатків за об'єктом ми відносимо, перш за все, поділ видатків у виробничій сфері (публічно-виробничі видатки) і в невиробничій сфері національного господарства (публічно-невиробничі видатки). Така класифікація відображає зв'язок публічних видатків з процесом суспільного відтворення. На відміну від невиробничої, у виробничій сфері безпосередньо формується національний дохід суспільства. У наведеній класифікації найвиразніше виявляється економічна природа державних і місцевих видатків, їх зумовленість базисними економічними законами.
Виробничо-публічні видатки націлені на розширення виробництва й зумовлені використанням національного доходу як фонду нагромадження, а публічно-невиробничі видатки пов'язані переважно з використанням фонду споживання, із суспільним споживанням. Перші є складовою процесу виробництва й умовою зростання на цій основі національного доходу, другі безпосередньо не пов'язані із створенням національного доходу, оскільки задовольняють лише споживчі потреби суспільства.
Виробничо-публічні і невиробничо-публічні видатки по галузях економіки поділяються на підвиди. До виробничо-публічних видатків належать видатки на промисловість, транспорт, житлово-комунальне господарство, дорожнє господарство і зв'язок. До невиробничо-публічних видатків слід віднести видатки на забезпечення безпеки, управління, культуру, освіту, охорону здоров'я, науку.
За рівнем потреби об'єкта у фінансових вливаннях виділено обґрунтовані й необґрунтовані видатки. Критерієм виступає наявність або відсутність потреби в публічному фінансуванні. Також виділено законні і незаконні грошові видатки органів державної влади та місцевого самоврядування. Основна відмінність цих видатків зводиться до відповідності дій суб'єкта фінансування видатків всім формальним вимогам закону до призначення, процесу, контролю за здійсненням витрат. Незаконні видатки пов'язані з відповідними за складом фінансово-правовими порушеннями, адміністративною провиною, кримінальними злочинами, які отримали оцінку з боку правоохоронних органів. Незаконні видатки є видатками, які не тільки не відповідають чинному фінансовому законодавству, а не можуть існувати. Законні видатки – це, у свою чергу, видатки, які були профінансовані на основі та у відповідності із чинним фінансовим законодавством.
9. Встановлено, що правотворчість у галузі видатків на освіту й науку є напрямом фінансової діяльності держави, що пов'язаний з офіційним закріпленням норм права шляхом формування приписів, їх зміни, доповнення та скасування в галузі витрачання бюджетних коштів на освіту й науку. Правотворчість у галузі видатків на освіту та науку поділяється на законотворчість у цій галузі й відомчу нормотворчість. Нормативно-правові акти органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування в галузі видатків на освіту й науку мають такі ознаки: по-перше, це документ, прийнятий відповідно до Бюджетного кодексу України; по-друге, має характер, що встановлює право; по-третє, йому властива підзаконність. З точки зору автора нормативно-правові акти органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в галузі видатків на освіту та науку є підзаконними нормативно-правовими актами, які прийняті уповноваженими посадовими особами цих органів, встановлюють, змінюють або скасовують норми права в частині використання фондів коштів Державного та місцевих бюджетів на освіту й науку.
Законотворчість у галузі видатків – це прийняття нормативно-правових актів у формі закону, в якому встановлюються, класифікуються публічні видатки з Державного та місцевих бюджетів, джерела їх фінансування. Законотворчим органом у галузі видатків є Верховна Рада України.
Відомча нормотворчість є діяльністю органу виконавчої влади з підготовки і прийняття (зміни і відміни) правових норм, спрямованих на забезпечення діяльності у відповідних галузях управління і сферах суспільного життя, що здійснюється в межах його компетенції і в рамках відповідних процедур на основі та на виконання нормативно-правових актів вищої юридичної сили з метою задоволення потреб у правовому регулюванні.
Нормативні акти органів державної виконавчої влади у сфері видатків, можна відзначати такі ознаки відомчого акта: по-перше, це документ, прийнятий відповідно до Бюджетного кодексу України; по-друге, має характер, що встановлює право; по-третє, йому властива підзаконність. Нормативно-правові акти органів виконавчої влади у сфері видатків можна визначити як «офіційні письмові документи, видані уповноваженими на те посадовими особами цих органів, які встановлюють, змінюють або відміняють норми права в частині використання видатків Державного бюджету.
Відомчий акт у галузі видатків – це нормативно-правовий акт, виданий органом виконавчої влади в межах його компетенції і в рамках відповідних процедур з метою реалізації покладених на нього функцій, регулювання відпуску бюджетних коштів на основі й на виконання нормативно-правових актів вищої юридичної сили.
Нормотворчими органами виконавчої влади у сфері видатків є: Міністерство фінансів України, Державне казначейство України. Саме вони затверджують правові норми щодо регулювання публічних видатків у державі.
Місцева нормотворчість – це організаційно оформлена діяльність місцевих компетентних суб'єктів права в особі місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування зі встановлення (створення, зміни, відміни) правових норм, яка заснована на пізнанні об'єктивних потреб населення відповідної місцевості, компромісі між інтересами різних прошарків суспільства, спрямована на досягнення максимально ефективних результатів у регульованій сфері суспільних відносин, раціональне використання всіх можливостей регіону. Суб’єктами місцевої нормотворчості в галузі видатків є місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування.
10. Бюджетне фінансування проводиться за допомогою здійснення державою видатків. Бюджетне фінансування є безповоротним безвідплатним виділенням коштів з державного та місцевих бюджетів на виконання загальнодержавних функцій, функцій місцевого самоврядування та забезпечення функціонування бюджетних установ та організацій.
Основна суть бюджетного фінансування полягає в тому, що за допомогою цього механізму налагоджуються грошові відносини, які виникають між державою, з одного боку, і підприємствами, організаціями, установами всіх форм власності та фізичними особами – з іншого, з погляду зору спрямування та використання грошових коштів централізованого фонду на розширене відтворення, підвищення рівня життя, задоволення суспільних потреб і забезпечення інших безпосередніх державних заходів. Обсяг, своєчасність і повнота фінансування значною мірою залежать від рівня централізації фінансових ресурсів і мобілізації коштів до бюджету, а це, у свою чергу, залежить від дотримання фінансової дисципліни окремими платниками податків, від рівня виконання дохідної частини бюджету.
11. Встановлено, що у видаткових відносинах беруть участь щонайменше три суб'єкти. Владною стороною виступають Міністерство фінансів України, яке складає розпис видатків, і Державне казначейство, яке дозволяє користуватися бюджетними призначеннями (асигнуваннями). Останнє може поновлювати або припиняти фінансування бюджетних установ залежно від стану додержання фінансової дисципліни.
Посередником виступає уповноважений банк, де відкрито єдиний казначейський, особовий та реєстраційний рахунки бюджетної установи. Банк здійснює контроль за витрачанням готівки, порядком сплати податків і обов'язкових зборів, порядком списання коштів з рахунку. Третім учасником видаткових правовідносин є або розпорядник бюджетних коштів, або безпосередній отримувач бюджетних коштів. Жоден із суб'єктів не має права оперативної самостійності.
У межах встановлених повноважень головний розпорядник бюджетних коштів: 1) розробляє план своєї діяльності відповідно до завдань та функцій, визначених нормативно-правовими актами, виходячи з необхідності досягнення конкретних результатів за рахунок бюджетних коштів; 2) розробляє на підставі плану діяльності проект кошторису та бюджетні запити і подає їх Міністерству фінансів України чи місцевому фінансовому органові; 3) отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у Законі про Державний бюджет України чи рішенні про місцевий бюджет, доводить у встановленому порядку до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (одержувачів бюджетних коштів) відомості про обсяги асигнувань, забезпечує управління бюджетними асигнуваннями; 4) затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня, якщо інше не передбачено законодавством; 5) здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, отриманих розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів; 6) одержує звіти про використання коштів від розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів й аналізує ефективність використання ними бюджетних коштів.
12. Кошторис доходів і видатків бюджетної установи є основним документом, який визначає загальний обсяг, цільове надходження і поквартальний розподіл коштів установи та складається за формою згідно Положенням про порядок складання кошторису доходів і видатків. План асигнувань та план використання бюджетних коштів є невід'ємними частинами кошторису й затверджуються разом з ним. Кошторис є основним фінансово-плановим актом, у якому встановлюється обсяг бюджетних асигнувань, їх постатейний і поквартальний розподіл.
Формування кошторису доходів і видатків установи здійснюється на підставі показників лімітної довідки про основні показники фінансово-господарської діяльності, яку вища організація надсилає всім підпорядкованим установам у двотижневий термін після затвердження бюджету, з якого здійснюється фінансування установи.
Кошторис має дві складові:
- загальний фонд, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класифікацією на виконання бюджетною установою основних функцій;
- спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету та їх розподіл за повною економічною класифікацією на здійснення видатків спеціального призначення, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов’язаних з виконанням установою основних функцій.
Кошторис складається із статей, кожна з яких вміщує однорідну групу видатків, що мають суворо обов'язковий характер, і не підлягає змінам, оскільки відповідно до них розподіляються бюджетні призначення, затверджені законом про Державний бюджет або рішеннями про місцевий бюджет.
У кошторисі вміщуються бюджетні призначення — суми коштів, які затверджені у відповідному бюджеті, з якого фінансується установа, і асигнуються головним розпорядникам коштів для виконання повноважень, установлених в актах, що визначають компетенцію установи (статутах, положеннях тощо).
Головні розпорядники розглядають показники проектів кошторисів розпорядників нижчого рівня з погляду законності та правильності розрахунків, доцільності запланованих видатків, правильності їх розподілу за економічною класифікацією, повноти надходження доходів, додержання чинних ставок (посадових окладів), норм, цін, лімітів, а також інших показників відповідно до законодавства та складають проекти зведених кошторисів.
На основі проектів зведених кошторисів головні розпорядники формують бюджетні запити, які подаються Мінфіну України, Мінфіну Автономної Республіки Крим, місцевим фінансовим органам для включення до проектів відповідних бюджетів у встановленому ними порядку.
Проекти кошторисів складають усі установи на наступний бюджетний рік, якщо вони функціонували до початку року, на який плануються видатки, або на решту періоду року з часу утворення установи. В останньому випадку кошториси складаються й затверджуються для кожної установи окремо в загальному порядку. Кошториси, плани асигнувань і штатні розписи затверджуються керівником відповідної вищої установи.
Процес проходження кошторису складається із стадій, властивих бюджетному процесу: складання, розгляд, затвердження та виконання. Кошторис діє протягом фінансового року з 1 січня до 31 грудня включно. Після затвердження бюджету до кошторису можуть вноситися необхідні поправки.
У дохідній частині кошторисів зазначаються планові обсяги надходжень, які передбачається спрямувати на покриття видатків установи із загального та спеціального фондів відповідних бюджетів. Формування дохідної частини спеціального фонду кошторису здійснюється на основі розрахунків доходів, які складаються за кожним джерелом доходів, що плануються на наступний рік. Під час формування показників, на підставі яких визначаються доходи планового періоду, обов'язково враховується рівень їх фактичного виконання за останній звітний рік, а також очікуваного виконання за період, що передує планованому. Показники повинні наводитися в обсязі, зазначеному у розрахунку, і повною мірою відповідати даним бухгалтерської звітності за відповідні періоди.
У видатковій частині кошторису зазначається загальна сума витрат установи з розподілом їх за статтями бюджетної класифікації, а також з виділенням витрат, які планується профінансувати за рахунок бюджетних асигнувань, та витрат, які планується здійснити за рахунок інших (позабюджетних) надходжень. При цьому в розрахунках за кожною статтею витрат, крім потреби в коштах на покриття витрат поточного року, передбачаються асигнування на покриття заборгованості установи за минулий рік, визначеної на підставі даних річної бухгалтерської звітності і підтвердженої відповідними розрахунками та обгрунтуваннями.
Передбачені у видатковій частині кошторису асигнування повинні забезпечувати стовідсоткове фінансування витрат установи. Зокрема, кількість працівників установи, яка пропонується до затвердження за штатним розписом, має бути повністю забезпечена фондом заробітної плати, виходячи з розміру не тих посадових окладів, що склались на момент складання кошторису, а з урахуванням коефіцієнтів їх підвищення протягом планового року (у зв'язку з прогнозуванням відповідних темпів інфляції, прийняттям тих чи інших законодавчих актів щодо змін умов оплати праці працівників окремих галузей соціально-культурної сфери тощо).
13.Правозастосовна діяльність в галузі видатків на освіту та науку полягає у прийнятті суб’єктами права, а в нашому випадку – освітніми та науковими установами, актів, які мають бути прийняті у відповідності та на основі чинних нормативно-правових актів щодо витрачання коштів суб’єктом права в результаті своєї фінансової діяльності на поточні потреби з метою виконання статутних завдань та задоволення його потреб та колективу. Прикладом правозастосовних актів в галузі видатків можуть бути рішення ректора вищого навчального закладу чи рішення директора школи про затвердження кошторису на відповідний рік, рішення керівника наукової установи про затвердження її кошторису.
Здійснення фінансової діяльності не є самоціллю для освітніх та наукових установ, за допомогою її вирішується ряд соціально-економічних завдань. Це, по-перше, збереження духовної культури і інтелектуального потенціалу суспільства. Складне положення системи освіти в результаті жорсткої фінансової політики стає катастрофічним, а це висуває назване вище завдання на перший план. По-друге, підтримка на належному рівні навчальної діяльності, якості підготовки фахівців і проведення наукових досліджень. По-третє, підтримка стабільності кадрів освітніх установ. По-четверте, соціальний захист професорський-викладацького складу і студентства. По-п'яте, розвиток матеріально-технічної бази і соціальної інфраструктури освітніх установ.
Фінансова діяльність освітніх та наукових установ є виконанням ними функцій з планомірного утворення, розподілу і використання грошових фондів у зв'язку із здійсненням своїх освітніх, наукових і інших соціальних завдань.
Повноваження освітніх та наукових установ в сфері фінансової діяльності охоплює наступні групи юридичних прав і обов'язків: з планування своїх фінансових ресурсів (бюджетних надходжень і широкого кола позабюджетних джерел); з розподілу і використання фінансових ресурсів на розвиток освітніх установ, на поточне утримання, матеріальне заохочення професорсько-викладацького складу; з виконання фінансових зобов'язань перед державою в сфері сплати податків і неподаткових платежів до бюджету і позабюджетні фонди, а також з виконання зобов'язань перед банками, іншими господарюючими суб'єктами; із здійснення фінансового контролю в навчальному закладі.
Для відображення фінансової діяльності на практиці в статуті освітньої та наукової установи мають міститися положення про фінансову і господарську діяльність освітньої та наукової установи, зокрема в частині: а) використання об'єктів власності, закріплених засновником за освітньою установою; б) фінансування і матеріально-технічного забезпечення діяльності; в) джерел і порядку формування власності освітньої та наукової установи; г) наявність підприємницької діяльності.
Статут освітньої та наукової установи має також визначати джерела формування майна установи і фінансування його діяльності, такі як: кошти Державного або місцевих бюджетів, що виділяються на забезпечення державного освітнього стандарту; матеріальні і грошові внески засновника; кошти, що отримуються від виконання господарських і інших договорів, банківські кредити; реалізація наукової і товарної продукції, послуги організаціям і населенню; власні кошти установи; добровільні пожертвування і цільові внески юридичних і фізичних осіб, зокрема зарубіжних; інші законні джерела.
14. Встановлено, що відповідальність за бюджетні правопорушення настає у вигляді штрафу, а призупинення бюджетних асигнувань; застосування адміністративних стягнень до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях; зупинення операцій з бюджетними коштами є засобами забезпечення відповідальності за бюджетні правопорушення. Крім того, особи, винні в порушенні бюджетного законодавства, можуть понести цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із законодавством України. Бюджетне правопорушення, вчинене розпорядником чи одержувачем бюджетних коштів, може бути підставою для притягнення його керівника чи інших відповідальних посадових осіб до відповідальності згідно із законодавством і залежно від характеру вчинених ними діянь.
15. Удосконалено категорію бюджетно-правових санкцій як вид фінансово-правових та визначено, що вони є державним примусом, що має майновий характер і застосовується за рішенням органу державної влади або місцевого самоврядування, що уповноважений державою проводити фінансовий контроль у бюджетній сфері відповідно до чинного законодавства, до учасників бюджетного процесу за порушення порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету, а також інших норм чинного бюджетного законодавства.
16. В результаті проведеного дослідження розроблено пропозиції щодо внесення змін до чинного законодавства:
Закон України «Про освіту» необхідно доповнити статтею 63-1 «Облік, звітність і контроль у вищих навчальних закладах», яка містила б положення про облік і звітність усіх фінансових ресурсів ВНЗ, включаючи всі бюджетні та позабюджетні джерела й іноземну валюту, а також викласти питання про надання ВНЗ права податкових пільг та порядок їх отримання.
Доцільним також є введення форми видатків бюджету, що передбачає поворотність бюджетних коштів. Чинна ст. 87 Бюджетного кодексу України визначає видатки, що здійснюються з Державного бюджету України. На підставі цього пропонуємо доповнити статтю 87 Бюджетного кодексу України пунктом 22: «Кошти на оплату товарів, робіт і послуг, що виконуються фізичними і юридичними особами за державним замовленням на підставі господарських договорів; бюджетні кредити; субвенції й субсидії; бюджетні інвестиції; преміальні та заохочувальні виплати». Це дасть змогу вдосконалити нормативно-правове регулювання програмно-цільового фінансування видатків на науку.
17. З метою вдосконалення відповідальності за нецільове витрачання фінансових коштів держави й місцевого самоврядування слід було б забезпечити узгодження складів правопорушень, за якими виникає фінансово-правова, адміністративно-правова,