ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВИДАТКІВ НА РЕАЛІЗАЦІЮ КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА ГРОМАДЯН НА ОХОРОНУ ЗДОРОВ’Я В УКРАЇНІ ТА КРАЇНАХ ЦЕНТРАЛЬНОЇ ЄВРОПИ

Короткий опис

ДЕРЖАВНА ПОДАТКОВА АДМІНІСТРАЦІЯ УКРАЇНИ
НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ
НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ПРАВОВИХ НАУК УКРАЇНИ
НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ІНСТИТУТ ФІНАНСОВОГО ПРАВА

На правах рукопису

СОЛДАТЕНКО ОКСАНА ВОЛОДИМИРІВНА

УДК 347.73:369:336

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВИДАТКІВ
НА РЕАЛІЗАЦІЮ КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА
ГРОМАДЯН НА ОХОРОНУ ЗДОРОВ’Я
В УКРАЇНІ (ПОРІВНЯЛЬНО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ УКРАЇНИ ТА КРАЇНАХ ЦЕНТРАЛЬНОЇ ЄВРОПИ)

Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право

ДИСЕРТАЦІЯ
на здобуття наукового ступеня
доктора юридичних наук

Науковий консультант:
д.ю.н., професор,
академік Національної академії
правових наук України
Воронова Лідія Костянтинівна

Ірпінь – 2010

ЗМІСТ
ВСТУП 5
РОЗДІЛ 1 32
ПРАВО НА ОХОРОНУ ЗДОРОВ’Я В УКРАЇНІ ТА КРАЇНАХ ЦЕНТРАЛЬНОЇ ЄВРОПИ 32
1.1. Право на охорону здоров’я: поняття, стан розробки, правове регулювання у національних і міжнародних актах 32
1.2. Право громадян на охорону здоров’я у конституціях України та країн Центральної Європи 52
1.3. Організаційне забезпечення реалізації конституційного права громадян на охорону здоров’я 61
Висновки до розділу 1 73
РОЗДІЛ 2 77
ФІНАНСУВАННЯ СФЕРИ ОХОРОНИ ЗДОРОВ’Я 77
2.1. Нормативно-правове регулювання фінансування сфери охорони здоров’я на міжнародному і національному рівнях 77
2.2. Фінансово-правова сутність поняття “фінансування” 93
Висновки до розділу 2 113
РОЗДІЛ 3 117
ВИДАТКИ НА ОХОРОНУ ЗДОРОВ’Я: ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ 117
3.1. Соціально-економічний зміст, фінансово-правова форма та класифікація видатків 117
3.2. Видатки на охорону здоров’я як фінансово-правова категорія в Україні та країнах Центральної Європи 142
3.2.1. Класифікація видатків на охорону здоров’я 142
3.2.2. Методи планування бюджетних видатків на охорону здоров’я 144
3.2.3. Кошторисно-бюджетний режим фінансування видатків на охорону здоров’я 152
3.2.4. Порядок фінансування видатків на боротьбу з епідеміями 163
3.2.5. Міжбюджетні трансферти у системі фінансування видатків на охорону здоров’я 168
3.2.6. Видатки на охорону здоров’я у країнах Центральної Європи 185
Висновки до розділу 3 187
РОЗДІЛ 4 192
Фінансування видатків на охорону здоров’я з позабюджетних джерел 192
4.1. Соціальне страхування: теорія, історичний аналіз фінансування видатків на охорону здоров’я за рахунок коштів його фондів 192
4.2. Європейський досвід фінансування видатків на охорону здоров’я в сучасних соціально-економічних умовах 209
4.3. Видатки Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності як один із видів видатків на охорону здоров’я 230
4.4. Приватні видатки у системі фінансування сфери охорони здоров’я 243
Висновки до розділу 4 261
РОЗДІЛ 5 266
БЮДЖЕТНО-СТРАХОВА МОДЕЛЬ ФІНАНСУВАННЯ ВИДАТКІВ НА ОХОРОНУ ЗДОРОВ’Я: КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ФУНКЦІОНУВАННЯ 266
5. 1. Позабюджетні фонди як складова бюджетно-страхової моделі 266
5.2. Медичне страхування в Україні: проблеми впровадження і нормативно-правового забезпечення 279
5.3. Концептуальні засади бюджетно-страхової моделі фінансування видатків на охорону здоров’я в Україні 296
5.4. Нові у науці фінансового права методи фінансування видатків на охорону здоров’я 312
5.4.1. Подушне фінансування як спосіб фінансового забезпечення закладів первинної медичної допомоги 312
5.4.2. Глобальний бюджет – метод перспективної оплати медичних послуг (медичної допомоги) 317
5.4.3. Реімбурсація у системі фінансування видатків на охорону здоров’я 326
Висновки до розділу 5 333
ВИСНОВКИ 343
СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ 363
ДОДАТКИ 407

Вступ
Актуальність теми дослідження. Ознакою будь-якої демократичної держави є конституційне закріплення прав і свобод людини у якості найвищої цінності та їх відповідність міжнародним нормам права. Статтею 3 Конституції України проголошено, що здоров’я людини є однією з найвищих соціальних цінностей держави. Центральне місце в системі прав, що забезпечують природне існування людини, є право на життя та здоров’я, оскільки статтею 49 Конституції встановлено, що в Україні кожен має право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування. Охорона здоров’я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм.
Конституцією України задекларовано обов’язок Ддержаваи створюєвати умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров’я медична допомога, за нормами Конституції України, надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності. Значення здоров’я людини визнаюється у світі настільки важливим, що цей показник першим входить до індексу людського розвитку – універсального визначника рівня суспільного розвитку тієї чи іншої країни.
Погіршення стану здоров’я населення України, його високий рівень природного спаду (за даними Міністерства охорони здоров’я показники загальної смертності населення України вдвічі перевищують аналогічні показники країн Європейського Союзу (ЄС) – у 2008 році показник смертності становив 1633 особи,3 на 100 тис. осіб населення), стрімке зниження очікуваної тривалості життя, забруднення навколишнього природного середовища, нераціональне харчування населення, поширення соціально небезпечних захворювань (у 2008 році показник захворюваності складав 70285,6 осіб на 100 тис. осіб населення) обумовлює зростання потреби у медичній допомозі, що, за умов обмеженого фінансування галузі, зменшує можливості системи охорони здоров’я у забезпеченні населення якісними медичними послугами та лікарськими засобами.
Так, загальний обсяг видатків зведеного бюджету по Міністерству охорони здоров’я України у 2008 році становив 21,8 млрд. грн., у т. ч. видатки Державногоий бюджету – 3,2 млрд. грн., видатки місцевих місцеві бюджетиів – 18,6 млрд. грн. Крім того ще 2 млрд. грн. (9 відсотків) було спрямовано на фінансування відомчої медицини. Державним бюджетом України на 2009 рік передбачено фінансування сфери охорони здоров’я у сумі 29,96 млрд. гривень (2,9 відсотка від ВВП), що за розрахунками Міністерства охорони здоров’я України у два рази менше мінімальної потреби галузі. У розрахунку на душу населення фінансування зменшилося із 120 дол США у 2008 році до 90 дол США у 2009 році.
Актуальність теми дослідження зумовлена такими складовими:
– економічна складова: фінансування видатків на охорону здоров’я здійснюється через солідарну систему оплати медичних послуг за рахунок податків – джерела фінансування державних та комунальних закладів охорони здоров’я, така модель не узгоджується з ринковими механізмами в економіці України, а суми коштів, які виділяються з бюджетів різних рів-нів на сферу охорони здоров’я є недостатніми;
– політична складова: відсутність політичної волі та підтримки зако-нодавчої і виконавчої гілок влади всіх рівнів щодо проведення ефективних реформ у сфері охорони здоров’я;
– соціальна складова: низький соціальний захист медичних працівників і недостатня забезпеченість процесів лікування; незадоволення у суспільстві через низьку доступність до якісних медичних послуг і необ-хідність сплачувати за медичну допомогу, яка надається в державних і комунальних закладах охорони здоров’я.
Законопроектом Про Державний бюджет на 2010 рік (реєстраційний № 5000) передбачено видатки Державного бюджету на охорону здоров’я (загального та спеціального фонду) у сумі 41,1 млрд. грн. – 3,2 відсотка від ВВП.
Фінансове право, як галузь публічного права, захищає спільні інтереси держави і громадян. З погляду на те, що одним із принципів фінансового права є соціальна скерованість фінансово-правового регулювання, саме його нормами регулюються процеси фінансування державою із бюджетів усіх ланок бюджетної системи України і бюджетів державних позабюджетних фондів тих бюджетних установ, які виконують вкрай важливі соціальні функції, пов’язані з охороною здоров’я. У цих відносинах виявляється владно-організуюча роль держави й органів місцевого самоврядування – в розподілі та перерозподілі національного доходу країни.
Держава й органи місцевого самоврядування виражають публічний фінансовий інтерес, задовольняючи фінансові потреби держави, окремих територіальних утворень і одночасно всіх громадян.
Крім того, зміни, які відбуваються у фінансовій і бюджетній системах України, вимагають концепткуального перегляду основних фінансово-правових категорій та понять, що вимагає вироблення чіткого механізму регулювання бюджетних відносин, зокрема видаткових.

Актуальність теми обраного дисертаційного дослідження зумовлена такими трьома складовими:
– економічна складова: фінансування видатків на охорону здоров’я в Україні здійснюється через солідарну систему оплати медичних послуг за рахунок податків – джерела фінансування державних та комунальних закла-дів охорони здоров’я – така модель не узгоджується з ринковими механіз-мами в економіці України, а суми коштів, які виділяються з бюджетів різних рівнів на сферу охорони здоров’я, є недостатніми;
– політична складова: відсутність політичної волі та підтримки зако-нодавчої і виконавчої гілок влади всіх рівнів щодо проведення ефективних реформ у сфері охорони здоров’я;
– соціальна складова: низький соціальний захист медичних працівни-ків і недостатня забезпеченість процесів лікування; незадоволення у суспі-льстві через низьку доступність до якісних медичних послуг і необхідність сплачувати за медичну допомогу, яка надається в державних і комунальних закладах охорони здоров’я.
Розв’язання перерахованих проблем можливе за умови необхідністю удосконалення існуючого механізму правового регулювання бюджетних видатків та розробки механізму правового регулювання видатків державного позабюджетного фонду, завдяки якому буде розширено джерела фінансування сфери охорони здоров’я, що сприятиме забезпеченню: рівного та справедливого доступу усіх членів суспільствагромадян до необхідних медичних послуг; належної якості, еко-номічноїсті ефективності медичного обслуговування; поліпшенню стану громадського здоров’я громадян України; повноцінній реалізації конституційного права громадян України на охорону здоров’я. Вироблення єдиних підходів у тлумаченні термінів “видатки”, “бюджетні видатки”, “публічні видатки” буде, по-перше, сприяти правильному і однозначному застосуванню норм фінансово-правового законодавства в процесі розподілу і надання бюджетних і позабюджетних фінансових ресурсів, а по-друге, дозволить визначити обсяг повноважень владних суб’єктів правовідносин, які виникають у цій сфері правового регулювання.
До проблем правового регулювання видатків звертаються теоретики багатьох країн світу, проте на сьогодні у вітчизняній, і у зарубіжній фінансово-правовій науці відсутня однозначна відповідь яким рисам вони повинні відповідати. В одних наукових джерелах видатки розглядаються як діяльність держави щодо витрачання грошових фондів, в інших – як сукупність суспільних відносин з приводу фінансування державних і муніципальних видатків, а також як безперервні витрати держави або муніципальних утворень у вигляді економічних відносин з приводу розподілу й використання коштів централізованих грошових фондів.
На теренах колишнього Радянського Союзу Ппитання правового регулювання видатків на охорону здоров’я досліджувалися лише один раз на теренах колишнього Радянського Союзу (у 1985 році К. Л. Глухарєвим), проте тоді було досліджено лише питання правового регулювання державніих видаткиів (на відміну від даногопропонованого дисертаційного дослідження, яке включає як розв’язання проблеми правовеого ре-гулювання централізованих, так і частково – децентралізованих видатків). Крім того, у червні 1998 р. було визначено Стратегію інтеграції України до ЄС, де зазначено, що її національні інтереси потребують утвердження України як впливової європейської держави, повноправного члена ЄС. У сфері налагодження стійких міжнародно-правових зв’язків особливий інтерес для України становлять найближчі сусіди – країни Центральної Європи (Австрія, Естонія, Латвія, Литва, Німеччина, Польща, Чехія, Угорщина, Латвія, Литва, Естонія, Австрія, Німеччина). Оскільки зі вступом цих країн до ЄС їх законодавство має відповідати європейським вимогам, то суттєвого значення набуває доцільність проведення порівняль-ного аналізу законодавства України із законодавством країн Центральної Європи щодо реалізації конституційних прав громадян на охорону здоров’я, як основного права фізичної особи через зіставлення норм фінансового законодавства цих країн, виявлення рис, які характеризують схожість та відмінність певних правових явищ, а заходи реформування медичної галузі України мають враховувати світовий досвід, стан та можливості національної економіки.
З погляду на те що одним із завдань науки фінансового права є порів-няльний аналіз національної і зарубіжної фінансових систем, відповідність їх об’єктивним економічним законам, розкриття закономірностей, пов’язаних з переходом до ринкових відносин, формулювання пропозицій щодо їх фінансово-правового регулювання у дисертації поставлено за мету використати результати порівняльного аналізу для розробки напрямів : удосконалення практики фінансової діяльності як державних і місцевих ор-ганів влади Україні;, так і для установ охорони здоров’я, пов’язанокї з оновлення фінансових нормативно-правових актів, які стосуються питаньнями фінансування медичної галузі України; розробки пропозицій щодо удосконалення чинних фінансово-правових актів з метою забезпе-чення ефективного об’єднання фінансових ресурсів, щоякі спрямовуються в систему охорони здоров’я, з метою ефективного захисту населення від ризиків, пов’язаних з витратами на отримання медичних послуг; створення умов, які б сприяли мотивації постачальників медичних послуг до підви-щення ефективності та якості своєї роботи.
ДОПИСАТИ ТА ВІДРЕДАГУВАТИ
Джерелами даного наукового дослідження стали фундаментальні пра-ці вчених-юристів, зокрема класиків фінансово-правової науки, які дослі-джували проблеми публічних видатків, бюджетного та податкового права – С. Іловайського, В. Лебедєва, Д. Львова, І. Озерова, І. Янжула. Питання видатків на охорону здоров’я досліджував російський вчений К. Л. Глуха-рєв.
Основними працями, які вивчалися у ході дослідження є „“Основные вопросы советского финансового права” (М. А. Гурвіч, 1940 р.), „“Правовое регулирование финансирования бюджетних учреждений в СССР” (Н. А. Куфакова, 1955 р.), „“Бюджетно-правове регулювання в СРСР” (Л. К. Воронова, 1975 р.), „“Основные вопросы теории советского финансового права” (Ю. А. Ровинський, 1960 р.), „“Бюджетные права районного, городского Совета” (Н. І. Хімічева, 1973 р.), „“Правовое регулирование специальных (внебюджетных) средств” (Д. О. Бекерська, 1973 р.) та інші.
На відміну від достатньо дослідженої в Україні сфери державних до-ходів дослідження сфери державних видатків лише розпочалися. Суттєвим внеском у розвиток науки фінансового права щодо дослідження видатків є монографія Л. К. Воронової „“Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР” (1981 р.). Ця робота і на сьогодні залишається актуальною з погляду на те, що вона – єдине у науці фінансового права фундаментальне дослідження з питань правового регулювання державних видатків. Пізніше науковці-юристи досліджували питання регулювання окремих видів державних видатків, результатом яких є завершені наукові праці, зокрема: на народну освіту – доц. Н. Пришва (, 1986 р.), на культуру – доц. А. Нечай (, 1995 р.), на науку –доц. Н. Якимчук (, 1999 р.), на вищу освіту –- К. Грищенко (, 1999 р.), на освіту та науку – доц. А. Монаєнко (, 2010 р.). Одним із останніх комплексних досліджень усіх видів публічних видатків стало монографічне дослідження А. А. Нечай (2004 р.), у якому визначено загальні риси та особливості їх правових режимів, комплексно проаналізовано теоретико-методологічні і практичні проблеми правового регулювання публічних видатків у сучасній державі.
У процесі дослідження вивчалися праці Є. Алісова, І. Заверухи, С. Кадькаленка, А. Ковальчука, М. Кучерявенка, О. Лукашева, Т. Латковської, О. Музики-Стефанчук, О. Орлюк, П. Пацурківськго, Л. Савченко.
Основу дослідження також склали праці російських учених-юристів: К. Бєльського, Д. Вінницького, О. Горбунової, О. Грачової, С. Запольського, М. Івлєвої, М. Карасьової, Ю. Крохіної, А. Мамедова, С. Пепеляєва, Г. Петрової, А. Селюкова, Е. Соколової.
Цінними для автора у науковому плані стали висновки вчених – фахівців у галузі адміністративного права – В. Авер’янова, О. Андрійко, О. Рябченко, а також праці теоретиків права – В. Копейчикова, О. Копиленка, О. Скакун.
Що стосується дослідження проблем, пов’язаних з реалізацією конституційних прав людини і громадянина в Україні, то дане дослідження неможливо було б провести без вивчення наукових праць О. Петришина, П. Рабіновича, О. Скрипнюка, В. Тація, Ю. Тодики.
У процесі дослідження вивчалися праці проф. П. С. Пацурківськго, проф. А. О. Селіванова, проф. М. П. Кучерявенка, проф. Л. А. Савченко, д.ю.н. О. П. Орлюк, д.ю.н. Є. О. Алісова, д.ю.н. Т. А. Латковської, д.ю.н. А. Т. Ковальчука, д.ю.н. І. Заверухи, к.ю.н. О. А. Лукашева, к.ю.н. О. А. Музики-Стефанчук, к.ю.н. С. Т. Кадькаленка.
Основу дослідження також склали праці російських вчених-юристів: проф. О. М. Горбунової, проф. О. Ю. Грачової, проф. М. В. Карасьової, проф. Ю. А. Крохіної, проф. С. В. Запольського, проф. К. С. Бєльського, проф. Д. В. Вінницького, проф. С. Г. Пепеляєва, д.ю.н. Г. В. Петрової, д.ю.н. А. Д. Селюкова, д.ю.н. А. А. Мамедова, доц. М. Ф. Івлієвої.
Цінними для автора у науковому плані стали висновки вчених – фахівців у галузі адміністративного права – проф. В. Б. Авер’янова, проф. О. Ф. Андрійко, проф. О. П. Рябченко, а також праці теоретиків права – проф. В. В. Копейчикова, проф. О. Л. Копиленка, проф. О. Ф. Скакун.
Що стосується дослідження проблем, пов’язаних з реалізацією прав людини і громадянина в Україні, то дане дослідження неможливо було б провести без вивчення наукових праць П. М. Рабіновича, В. Я. Тація, О. В. Скрипнюка, О. В. Петришина, Ю. М. Тодики.
Крім того, Нна сьогодні в Україні проведено загальнотеоретичні (І. Я. Сенюта, 2006 р.), цивільно-правові (С. Б. Булеца, 2005 р.), та конституційно-правові (В. П. Бушуєва, 2006 р.) дослідження права людини на охорону здоров’я. Одними з останніх робіт, де таке право достатньо ґрунтовно й об’єктивно досліджено, є монографія В. М. Рудого „“Законодавче забезпечення реформи системи охорони здоров’я в Україні” та навчальний посібник за загальною редакцією В. Ф. Москаленка „“Право на охорону здоров’я у нормативно-правових актах міжнародного та європейського рівня”.
У Російській федерації проведено декілька дисертаційних досліджень з питань: конституційно-правового регулювання видатків місцевого бюдже-ту в Російській Федерації (В. М. Болотов, 2004 р.), правового забезпечення оптимізації бюджетних видатків на державне управління (А. В. Іриньова, 2005 р.), правового регулювання видатків на вищу освіту, регіональний аспект (Р. О. Торія, 1998 р.); правового регулювання страхування (А. А. Мамедов), правового регулювання видатків на оборону (Д. Комягін, 2008 р.), а також декілька дисертацій з економічної тематики, пов’язаних з формуванням і використанням фінансових ресурсів у системі охорони здоров’я та фінансуванням обов’язкового медичного страхування.
У процесі дослідження автором опрацьовано наукові праці зарубіжних вчених-класиків економічної науки (П. Годме, Д. Рікардо, А. Сміта), а також праці сучасних вчених фінансистів та економістів – О. Василика, П. Мельника, С. Онишко, Л. Тарангул, проф. В. М. Федосова, проф. С. М. Юрія, проф. О.Д. Василика, проф. П. Мельника, проф. Л. Тарангул, проф. С. Онишко..
Дослідження базується на Конституції України, Бюджетному кодексі України, Основах законодавства України про охорону здоров’я, спеціальному законодавстві, зокрема законах „“Про запобігання захворюванню на синдром набутого імунодефіциту (СНІД) та соціальний захист населення”, „“Про боротьбу із захворюваннями на туберкульоз”, „“Про захист населення від інфекційних хвороб”, підзаконних актах (постановах, положеннях, інструкціях, методичних рекомендаціях, що безпосередньо стосуються сектора охорони здоров’я). Основою для написання дисертаційної роботи стали система бюджетного законодавства, що визначає механізми та порядок фінансування охорони здоров’я з державного та місцевих бюджетів, законодавство про місцеве самоврядування та місцеві державні адміністрації, пов’язане з питаннями бюджету та фінансів; законодавство з питань соціального захисту, со-ціального забезпечення та загальнообов’язкового державного соціального страхування, яке регулює у т. ч. питання пільгового забезпечення медични-ми послугами деяких категорій населення, визначає порядок таі розміри на-дання соціальної допомоги у зв’язку з хворобою та втратою працездатності, порядок таі джерела фінансування певних видів медичної допомоги, яка надається застрахованим особам у відповідних страхових випадках; податкове законодавство, Цивільний кодекс України, яким не тільки визнано право на охорону здоров’я, а й право на захист цивільних прав особи через суд, захист прав через самозахист, їх захист Президентом України, органами державної влади, місцевого самоврядування, іншими способами; Кримінальний кодекс України – в частині відповідальності за незаконну вимогу оплати за надання медичної допомоги в державних чи комунальних закладах охорони здоров’я (ч. 1 ст. 184) та за незаконне скорочення мережі державних і комунальних закладів охорони здоров’я (ч. 2 ст. 184); програми, затверджені указами Президента України та постановами уряду держави, зокрема Міжгалузева комплексна програма „“Здоров’я нації” на 2002-2011 роки; європейські міжнародні договори, ратифіковані Україною, які пов’язані з регулюванням права людини на охорону здоров’я (Міжнародний пакт про громадянські і політичні права, Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права, Конвенція Ради Європи про захист прав і основних свобод людини тощо).
Крім законодавства України автором вивчено нормативну базу країн Центральної Європи та проведено порівняльно-правовий аналіз окремих аспектів законодавства Австрії, Естонії, Латвії, Литви, Німеччини, Польщі, Чехії, Угорщини, Польщі, Німеччини, Чехії, Латвії, Литви, Естонії, Австрії з питань фінансування видатків на охорону здоров’я.
Під час роботи над дисертацією автором враховувались висновки та положення, що містяться в працях з адміністративного, цивільного права, теорії держави і права, а також використано не тільки юридичну, але й еко-номічну та медичну літературу, присвячену проблемам охорони здоров’я.
Для науки фінансового права завжди була актуальною проблема дер-жавних видатків. Особливо зросла її роль з переходом на казначейську систему виконання бюджету. Крім того, правовий інститут державних видатків суттєво розширився з включенням до нього норм, що регулюють фінансування в системі державних позабюджетних грошових фондів, необхідність дослідження яких зумовлена появою різноманітних форм власності суб’єктів, пов’язаних з системою охорони здоров’я. Відсутність на сьогодні фінансово-правового дослідження видатків на реалізацію конституційного права громадян на охорону здоров’я як в Україні, так і в Російській Федерації, а також неузгодженість думок серед вчених -медиків та вчених-економістів свідчать на користь актуальності та своєчасності теми дисертації. На сьогодні гостро постала проблема комплексного дос-лідження правового регулювання видаткових відносин у сфері охорони здоров’я, а не лише однієї складової – бюджетних видатків.
Вагомість окреслених проблем, необхідність їх наукового розв’язання зумовили вибір теми дисертаційного дослідження та окреслили коло питань, які у ньому розкрито.необхідність проведення даного дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.
Тема дисертаційного дослідження пов’язана з організаційними і нор-мотворчими заходами, що здійснюються в Україні з метою гармонізації й адаптації національного законодавства до законодавства Європейського Союзу; реформування правової системи держави та приведення її у відповідність до європейських стандартів, у т. ч. у сфері фінансового і бюджетного законодавства.
Дисертація виконана як частина загального плану науково-дослідної роботи Науково-дослідного інституту фінансового права Національного університету ДПС України. Обраний напрям дослідження Результати дисертаційного дослідження є внеском у результати фундаментального дослідження „“Правові засади розвитку місцевих фінансів в Україні” (2009–2011 рр.) та “Імплементація (адаптація, гармонізація, уніфікація) податкового законодавства до вимог європейського законодавства. Проблеми та шляхи вирішення” (державний реєстраційний номер 0110U000297, 2010–2014 рр.).
, яке проводиться у Науково-дослідному інституті фінансового права та „Права людини: міжнародні стандарти та державно-юридичні засоби забезпечення в Україні” (державний реєстраційний номер 0105V009016), що виконується Львівською лабораторією Інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Академії правових наук України (2006–2010 рр.).
Метою і завданням дослідження є: вирішення наукової проблеми щодо розробки механізму правового регулювання не лишетільки бюджетних видатків, щоякі спрямовуються у сферу охорони здоров’я, але і позабюджетних, чому . сприяло розв’язання таких Мета роботи полягає у вирішенні таких ключових проблемпитань: відсутність ефективного об’єднання фінансових ресурсів системи охорони здоров’я; відсутність мо-тивації постачальників медичних послуг до підвищення ефективності та якості своєї діяльності; неефективний захист населення від ризиків, пов’язаних з витратами на отримання медичної допомоги. ДануЗазначені проблемуи вирішено через проведення комплексного аналізу усіх видів видатків на охорону здоров’я в Україні, узагальнення зарубіжного досвіду, з’ясування тенденцій і визначення напрямів удосконалення форм викорис-тання коштів з метою найбільш повної реалізації прав громадян на охорону здоров’я; з’ясування теоретико-методологічних і практичних проблем пра-вового регулювання видатків в Україні, у т. ч. на охорону здоров’я; розробка науково обґрунтованих висновків та пропозицій щодо напрямів розвитку теоретичних положень фінансово-правової науки; узагальнення практики органів державної влади й місцевого самоврядування, українського та зарубіжного законодавства, рекомендацій міжнародних організацій, у яких бере участь Україна, та формулювання пропозицій щодо вдосконалення на цій основі відповідного національного законодавства та механізму правового регулювання відносин, що виникають у процесі фінансування системи охорони здоров’я.
З метою досягнення поставленої мети, у дисертаційному дослідженні вирішено такі завдання:
З метою досягнення поставленої мети, у дисертаційному дослідженні вирішено такі завдання:
– досліджено з’ясовано теоретичні ко-методологічні засади поняття „“право на охорону здоров’я”; розглянуто право на охорону здоров’я як соціальне право, як право людини на використання наданих державою можливостей захищати, покращувати, зміцнювати здоров’я;
– проаналізовано право людини на охорону здоров’я як об’єкт націо-нального, європейського та міжнародного законодавства;
– вивчено сучасний стан реформування організаційної структури системи охорони здоров’я;
– на підставі порівняльного аналізу, з’ясовано відмінності вітчизняної системи організації охорони здоров’я від центральноєвропейської;
– узагальнено дослідження вчених-юристів і вчених-економістів щодо фінансово-правової категорії „“фінансування”, що дозволило з’ясувати сутність понять: фінансування, бюджетне фінансування, кошторисно-бюджетне фінансування, з метою їх прикладного використання у процесі розробки основних напрямів фінансового забезпечення сферисфери видатків на охорониу здоров’я;
– здійснено аналіз процесу кошторисно-бюджетного фінансування бюджетних видатків, який що дозволивло запропонувати авторське визначення поняття „“кошторисно-бюджетне фінансування”, яке, на відміну від традиційних визначень, передбачає не лише відпуск коштів з бюджету на основі кошторисів, а враховує сукупність урегульованих нормами права фінансових відносин щодо розподілу, надання та використання бюджетних фінансових ресурсів;
– уточнено дефініцію „“видатки”, виявлено їхї характерні ознаки та різновиди; на основі теоретичного узагальнення окремих дефініцій фінансової науки розроблено авторське визначення з’ясовано сутність категорій „“публічні видатки”, „“державні видатки”, „“соціальні видатки”;
–
– досліджено систему видатків на реалізацію конституційного права громадян на охорону здоров’я (публічних і приватних) та проаналізовано співвідношення між їх різними видами;
– здійснено класифікацію видатків на реалізацію конституційного права громадян на охорону здоров’я з урахуванням досвіду країн Центральної Європи, принципів та стандартів у цій сфері;
– охарактеризовано особливості правових режимів регулювання видатків на реалізацію конституційного права громадян на охорону здоров’я в Україні, досліджено напрями та механізми їх правового регулювання;
– здійснено порівняльно-правове дослідження категорії „“бюджетні видатки” за вітчизняним та європейським законодавством;
– розглянуто сучасний стан правового регулювання видатків на охорону здоров’я в Україні;
– проаналізовано джерела фінансування видатків на охорону здоров’я в окремих країнах Центральної Європи;
– розглянуто основні форми видатків на охорону здоров’я та їх правове регулювання в Україні; відзначено особливості програмного і нор-мативного методів планування бюджетних видатків;
– з’ясовано існуючі недоліки чинного вітчизняного законодавства та нормативно-правових актів, якими врегульовано питання розподілу видатків на охорону здоров’я між бюджетами різних рівнів;
– сформульовано пропозиції щодо внесення змін та доповнень до чинного законодавства України з питань фінансування видатків на охорону здоров’я;
– вивчено та узагальнено досвід країн Центральної Європи у сфері правового регулювання фінансування видатків на реалізацію конституційного права громадян на охорону здоров’я та доцільність його застосування для вдосконалення українського законодавства у цій сфері, у т. ч. через запровадження бюджетно-страхової моделі фінансування охорони здоров’я.
– вивченорозглянуто історію становлення та розвитку медичного страхування як одного із джерел фінансування сфери охорони здоров’я в окремих європейських країнах та за допомогою історикочно-правового і порівняльно-правового методів узагальнено позитивні і негативні аспекти його функціонування;
– узагальнено теоретичні дослідження цільових грошових фондів , проведені в останні роки у Російській Федерації та досліджено процес фінансування видатків державних позабюджетних фондів, зокрема Фонду обов’язкового медичного страхування;
– проаналізовано запропоновані у законопроектах, зареєстрованих у Верховній Раді України протягом 2000-2007 рр., підходи до платежів, що будуть забезпечувати функціонування обов’язкового медичного соціального страхування та діяльності Фонду, який здійснюватиме їх адміністрування в Україні у перспективі;
– з’ясовано, як із запровадженням медичного страхування в Україні буде реалізовуватися конституційне право громадян на охорону здоров’я, що має забезпечуватися державним фінансуванням соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм;
– розглянуто окремі види договорів у фінансовому праві;
– узагальнено визначення категорій „“страхування” та „“медичне страхування”, виокремлено ознаки соціального медичного страхування та з’ясовано економічну основу системи медичного страхування, які можуть бути корисними при запровадженні його в Україні;
– класифіковано приватні видатки громадян, підприємств, організацій, які спрямовуються у сферу охорони здоров’ямедичну галузь України, охарактеризовано окремі з них та узагальнено досвід країн Центральної Європи щодо фінансування медичної галузі приватними коштами;
– узагальнено основні переваги та недоліки добровільного медичного страхування, як одного із джерел фінансування медичної галузі, та запропоновано окремі заходи щодо подальшого його розвитку в Україні;
– запропоновано основні елементи, які можуть бути покладені в основу законодавчого та нормативно-правового регулювання функціонування бюджетно-страхової моделі фінансування системи охорони здоров’я України, зокрема запровадження обов’язкового соціального медичного страхування (як складової фінансової діяльності держави);
– сформульовано основні правові засади обов’язкового соціального медичного страхування, як основи перспективних законодавчих і нормативно-правових актів;
– з погляду на імперативний характер відносин, які виникають у сис-темі функціонування обов’язкового медичного страхування, розмежовано права та обов’язки страховиків, страхувальників, застрахованих, надавачів медичних послуг, як суб’єктів фінансових правовідносин;
– на підставі порівняльного аналізу, з’ясовано відмінності вітчизняної системи організації охорони здоров’я від центральноєвропейської, що дозволило зробити окремі висновки.
– запропоновано основні напрями використання у процесі фінансу-вання видатків на охорону здоров’я таких нових у науці фінансового права методів, як подушне фінансування, У пропонованій статті поставлено за мету проаналізувати метод глобальнийого бюджету, реімбурсація.
з погляду саме науки фінансового права;
– розглянути основні засади такого виду страхування, як соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності, та з’ясувати правовий статус відповідного фонду соціального страхування.
– На підставі вивчення міжнародного досвіду виокремлено основні проблеми, що потребують вирішення для забезпечення ефективного відшкодування вартості лікування (реімбурсації) населення України.
– узагальнено основні переваги та недоліки добровільного ме-дичного страхування як одного із джерел фінансування медичної галузі, визначено правовий статус фондів добровільного страхування, запропоновано окремі заходи щодо подальшого розвитку даного виду страхування в Україні.
– класифіковано приватні видатки громадян, підприємств, орга-нізацій, які спрямовуються у медичну галузь України, наведено характеристику окремих із них та узагальнено досвід країн Центральної Європи щодо фінансування медичної галузі приватними коштами.
– звернено увагу на застосування міжбюджетних трансфертів при фінансуванні видатків на охорону здоров’я та окреслено основні напрями його удосконалення в Україні.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають при розподілі, наданні перерозподілі та використанні коштів публічних грошових фондів, які регулюються Конституцією України, Бюджетним кодексом України, законами України у сфері фінансування сфери охорони здоров’я та іншими законами, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, нормативно-правовими актами центральних органів державної влади та органів місцевого самоврядування а також міжнародними актами у сфері фінансової діяльності та медичного страхування.
Предметом дослідження є правові норми, які регулюють відносини, що виникають у процесі розподілу й перерозподілу ВВП і національного доходу, утворення, розподілу, надання та використання коштів централізованих і децентралізованих фондів коштів з метою реалізації публічних інтересів держави, органів місцевого самоврядування та інших публічних фондів, які визнаються державою потрібними для суспільства, у т. ч. при розподілі видатків на реалізацію конституційного права громадян на охорону здоров’я, а також теоретичні та методологічні проблеми правового регулювання фінансу

Список літератури

Висновки
Розвиток української держави, виконання поставлених перед нею со-ціальних завдань вимагають наявності достатніх фінансових ресурсів та чіт-кого правового регулювання їх використання.
Проведений у дисертації теоретичний аналіз дозволяє зробити автору найбільш загальні висновки, сформулювати узагальнені теоретичні поло-ження і практичні рекомендації щодо вирішення проблеми правового регу-лювання видатків на охорону здоров’я, яким належить одна із основних ролей у системі державних видатків.
Наукова проблема, якій присвячено дане дисертаційне дослідження, ще не була предметом окремого комплексного дослідження. Автор спробу-вала логічно поєднати в одній науковій праці основні неврегульовані на сьогодні питання (щодо розподілу, надання та використання фінансових ресурсів на охорону здоров’я з різних джерел – централізованих і децентралізованих) та запропонувати напрями їх вирішення.
Проведений системний аналіз наукової літератури, чинного законо-давства України з питань правового регулювання публічних видатків та правового статусу суб’єктів публічної влади, наділених владними повнова-женнями щодо розподілу на надання бюджетних коштів з державних (пуб-лічних) централізованих грошових фондів, а також аналіз законодавства країн Центральної Європи у зазначеній сфері, дали змогу дослідити видатки на охорону здоров’я як складову державних (публічних) видатків; виокремити їх характерні ознаки; визначити сутність окремих фінансово-правових категорій; розкрити зміст та особливості правовідносин у цій сфері.
Науково-теоретичні положення дисертації враховано при підготовці нової редакції Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 року; використано при підготовці законопроекту щодо запровадження в Україні обов’язкового медичного страхування; окремі висновки і пропозиції реалі-зовано дисертантом як членом Дорадчої ради при Комітеті Верховної Ради України з питань охорони здоров’я та використовуються у навчальному процесі Національного університету ДПС України при викладанні курсу “Фінансове право”.
До основних теоретичних висновків дисертації можна віднести такі:
1. У системі прав, які забезпечують природне існування людини, пра-во на охорону здоров’я займає особливе місце, оскільки саме охорона здо-ров’я населення визнається одним із основних факторів національної безпеки країни.
2. Право на охорону здоров’я є соціально-економічним правом, реалізація якого забезпечується системою державного фінансування соціально-економічних, медико-санітарних та оздоровчо-профілактичних програм. Воно закріплене у Конституції України, в Основах законодавства України про охорону здоров’я та інших прийнятих відповідно до цих документів законодавчих актах, які регулюють суспільні відносини у сфері охорони здоров’я.
3. Найбільш повно у світовому масштабі право громадян на охорону здоров’я врегульоване у документах ООН та її спеціалізованих установ – ВООЗ і МОП, а в Європейському регіоні – відповідно, Ради Європи та Єв-ропейського регіонального бюро ВООЗ.
4. Право людини на охорону здоров’я є певною мірою публічним (соціальним), але воно належить також і до приватного (індивідуального) її права.
5. У вітчизняному законодавстві і в міжнародних нормативно-правових актах базовим принципом функціонування сфери охорони здо-ров’я визначено забезпечення її надійною системою фінансування. У дисертації доведено, що і державні системи охорони здоров’я, і ті її системи, що базуються на страхуванні, виконують одну й ту саму соціальну функцію та фінансуються з публічних грошових фондів, а відрізняються лише організаційно-економічною формою утворення таких фондів і витрачання їх ресурсів.
6. Визнаючи необхідність в охороні здоров’я населення як потребу суспільного характеру, держава бере на себе обов’язок визначати конкретні джерела та правила її фінансування. На основі конституційних норм автором визначено за якою моделлю у певній країні Центральної Європи фінансується галузь охорони здоров’я для забезпечення її громадянам реалізації права на охорону здоров’я: за моделлю Беверіджа – системою бюджетного фінансування, що базується на загальному оподаткуванні чи за моделлю Бісмарка – системою соціального страхування, коли в основу покладено внески на соціальне медичне страхування, що сплачуються роботодавцями та працівниками.
7. В Україні фінансування сфери охорони здоров’я здійснюється в основному державою за рахунок бюджетних коштів (бюджетних видатків), тобто функціонує система державного соціального солідарного медичного забезпечення, заснованого на перерозподілі органами державної влади та органами місцевого самоврядування податкових надходжень на користь медичної сфери. Результати проведеного наукового аналізу дозволили з’ясувати, що у більшості країн Центральної Європи, конституціями яких громадянам гарантується охорона здоров’я, не існує тільки бюджетної чи тільки страхової моделі фінансування сфери охорони здоров’я – держава бере участь у фінансуванні послуг з охорони здоров’я, і, як правило, внески на обов’язкове соціальне медичне страхування доповнюються бюджетними асигнуваннями.
8. Дослідження законодавства країн Центральної Європи дозволило зробити висновок, що їх системи охорони здоров’я можуть мати публічний чи приватний характер і можуть бути змішаними. У публічних системах держава відповідає за забезпечення охорони здоров’я населення, саме вони переважають у країнах Центральної Європи. У приватних системах держава координує вирішення лише окремих проблем і відповідає виключно за вироблення загальної політики – у Європі такі системи відсутні – на відміну від змішаних, коли і вироблення загальної політики, і забезпечення деяких видів медико-санітарної допомоги належать до функцій органів влади, які несуть і відповідальність за функціонування таких систем.
9. Результати проведеного аналізу переконують, що в усіх досліджу-ваних країнах (Австрії, Болгарії, Естонії, Латвії, Німеччині, Польщі, Угор-щині, Чехії) переважає страхова модель фінансування сфери охорони здо-ров’я (модель обов’язкового медичного страхування), яка базується на принципі солідарності.
10. Фінансовою основою для реалізації публічного інтересу у сфері охорони здоров’я є відповідні видатки грошових фондів, які формуються, крім іншого, через систему фінансування. Питанням фінансування сфери охорони здоров’я приділено значну увагу у різних нормативно-правових актах як національного, так і міжнародного рівня.
11. Виходячи з вимог статті 18 Основ законодавства України про охорону здоров’я, з точки зору науки фінансового права автором запропоновано таку класифікацію джерел фінансування сфери охорони здоров’я:
1) кошти державного (як публічного грошового фонду держави) або місцевих (як публічних грошових фондів органів місцевого самоврядуван-ня) бюджетів;
2) кошти фонду обов’язкового соціального медичного страхування (як публічного грошового фонду соціального призначення);
3) кошти фондів добровільного медичного страхування (як приватних грошових фондів);
4) приватні кошти громадян (витрачання яких стимулюється держа-вою, зокрема ст. 5 Закону України “Про податок з доходів фізичних осіб” від 22 травня 2003 р. № 889-ІV, де передбачено отримання податкового кредиту у сумі видатків платника податку на певні медичні послуги, визначені цим законом);
5) добровільні внески юридичних і фізичних осіб.
12. Як з’ясовано у процесі дисертаційного дослідження, основним способом, у який здійснюється фінансове забезпечення сфери охорони здоров’я, є фінансування. Це дозволило сформулювати авторське визначення поняття “фінансування” – це сукупність фінансових правовідносин, пов’язаних з розподілом, наданням і використанням коштів централізованих і децентралізованих грошових фондів та які спрямовані на виконання загальнодержавних функцій, функцій місцевого самоврядування, а також на забезпечення функціонування установ (організацій, підприємств).
13. Авторське визначення поняття “бюджетне фінансування” наведено як сукупність фінансових правовідносин, пов’язаних з розподілом, наданням і використанням коштів державного та місцевих бюджетів на виконання загальнодержавних функцій і функцій місцевого самоврядування, на забезпечення функціонування бюджетних установ (організацій, підприємств); основними видами бюджетного фінансування є кошторисно-бюджетне фінансування та бюджетне кредитування.
14. На думку автора, поняття “кошторисно-бюджетного фінансуван-ня” слід розглядати як сукупність урегульованих нормами права фінансових відносин щодо розподілу, надання й використання коштів централізованого грошового фонду держави, що реалізуються через безповоротне і безвідплатне надання бюджетних асигнувань установам (організаціям, підприємствам) на цілі, передбачені їх кошторисами доходів і видатків, а також на здійснення заходів, зазначених у бюджеті.
15. У дисертаційній роботі запропоновано розглядати фінансування сфери охорони здоров’я як сукупність форм руху фінансових ресурсів: кошторисно-бюджетне фінансування (якщо це кошти державного та місцевих бюджетів); страхування (якщо такі кошти надходять зі страхових фондів) і самофінансування (коли медичні заклади одержують кошти за надані ними медичні послуги від юридичних і фізичних осіб). Разом з тим фінансування охорони здоров’я доцільно розглядати як видатки бюджету (кошторисно-бюджетне фінансування) та видатки позабюджетних фондів.
16. У процесі дослідження доведено, що фінансові ресурси, якими здійснюється фінансування сфери охорони здоров’я, можна поділити на державні (кошти державного та місцевих бюджетів, які формуються за ра-хунок податкових надходжень, і кошти обов’язкового медичного страхування – як обов’язкові платежі платників відповідних внесків) і недержавні (кошти добровільного (приватного) медичного страхування, благодійних фондів, кошти, одержані медичними закладами за надання ними платних медичних послуг, інші кошти, не заборонені законодавством, джерелом яких є грошові ресурси юридичних і фізичних осіб). Їх ще можна класифікувати як кошти загального фонду державного та місцевих бюджетів і кошти спеціального фонду медичних закладів. При цьому обсяг бюджетних коштів залежить від податкових надходжень або обов’язкових внесків цільового характеру, а обсяг коштів спеціального фонду – від обсягу медичних послуг, наданих медичними закладами за кошти юридичних і фізичних осіб.
17. У результаті дослідження встановлено, що видатки бюджету ма-ють соціально-економічний зміст, урегульований фінансово-правовою фор-мою. У цьому зв’язку їх слід вважати соціально-економічною та фінансово-правовою категорією, яка повинна забезпечити виконання державою та ор-ганами місцевого самоврядування покладених на них завдань і функцій че-рез їх фінансування.
18. Результати дослідження переконують, що всі видатки, які фінан-суються на території держави, покриваються за рахунок чистого доходу суспільства з різних грошових фондів − бюджетних і позабюджетних.
Видатки бюджетів різних рівнів здійснюються на підставі закону або рішення на відповідний бюджетний рік згідно з бюджетною класифікацією, основне призначення якої полягає у забезпеченні належного складання, ви-конання та порівнянності показників бюджетів усіх рівнів. Традиційна кла-сифікація видатків передбачає програмну, відомчу та функціональну класи-фікації.
19. Дослідження законодавства країн Центральної Європи свідчить, що визначення поняття “бюджетні видатки” містяться у законах Болгарії, Латвії, Хорватії та Чехії. Їх суть зводиться до того, що це кошти, виділені з бюджетів різних рівнів з метою реалізації публічних і адміністративних за-вдань держави та органів місцевого самоврядування.
Як в Україні, так і в окремих країнах Центральної Європи бюджетні видатки поділяються на поточні та капітальні; державні та місцеві; безпово-ротні та поворотні.
20. З урахуванням необхідності у точнішому визначенні найважливі-ших фінансово-правових дефініцій, автором дисертації розмежовано понят-тя “видатки”, “публічні видатки” та “бюджетні видатки”. Зокрема, поняття “бюджетні видатки” визначено як планові асигнування (кошти державного і місцевих бюджетів), виділені відповідно до чинного законодавства на здійснення конкретних заходів або програм, пов’язаних із забезпеченням виконання завдань і функцій держави та місцевих органів влади – конституційного ладу держави; незалежного судочинства; обороноздатності країни; державного управління та місцевого самоврядування; розвитку соціально-культурної сфери; тощо.
21. Кошти, що виділяються державними та місцевими органами влади або іншими уповноваженими органами як з централізованих, так і з децент-ралізованих фондів з цільовим призначенням на охорону здоров’я, є державними і місцевими (централізованими та децентралізованими) видатками на охорону здоров’я. Вони мають публічний характер, оскільки здійснюються для реалізації колективних інтересів та є суспільно значущими, а також на основі спеціальних законів і нормативно-правових актів, які ухвалюються щороку (законів про державний бюджет, рішень місцевих органів влади про місцеві бюджети), як і видатки позабюджетних фондів, які теж здійснюються на основі щорічних рішень про бюджет кожного з таких фондів.
22. Згідно із загальноприйнятою класифікацією видатків, за предмет-ною ознакою видатки на охорону здоров’я є видатками на соціальні потре-би, за роллю у відтворювальному процесі – відповідно, на невиробничу сферу, за економічним змістом – на заробітну плату, медикаменти, харчування, поточний і капітальний ремонт.
23. Видатки на охорону здоров’я є публічною категорією. Вони не пі-длягають поверненню, відпускаються з бюджетів безперервно та на безпо-воротній основі, а також пов’язані, крім усього іншого, з виконанням соціальних програм. Це фінансово-правова категорія, що виражає врегульовані нормами права суспільні відносини з приводу здійснення асигнувань державою або органами місцевого самоврядування з централізованих грошових фондів. Видатки на охорону здоров’я належать до тих видатків, одержувачами яких можуть бути не тільки бюджетні установи, але й позабюджетні фонди.
24. Крім бюджету, видатки на охорону здоров’я можуть фінансуватись і з позабюджетних фондів (зокрема, фондів медичного страхування), дохідна частина яких формується за рахунок спеціальних внесків (податків).
25. На сьогодні в Україні правове регулювання видатків на охорону здоров’я з державного та місцевих бюджетів здійснюється нормами фінан-сового права, що регулюють кошторисно-бюджетний режим їх фінансуван-ня: державні та комунальні медичні заклади одержують бюджетні асигну-вання на основі кошторисів.
26. В Україні видатки на охорону здоров’я розмежовано між бюдже-тами різних рівнів відповідно до одного з основоположних принципів вітчизняної бюджетної системи – принципу субсидіарності: видатки, які можуть одержувати усі жителі області, закріплено за обласними бюджетами; видатки, розраховані на обслуговування населення певного району, а також на надання первинної медичної допомоги – за районними бюджетами. Це підтверджує висновок, що видатки на охорону здоров’я належать до видатків, які визначаються функціями держави, але передаються на виконання АРК і органам місцевого самоврядування. Ці видатки враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, а держава регулює їх здійснення і бере на себе зобов’язання забезпечувати місцеві бюджети відповідними ресурсами.
27. З метою підвищення ефективності використання наявних бюджет-них коштів і якості медичних послуг (медичної допомоги) без збільшення обсягів фінансування необхідно внести зміни до Бюджетного кодексу України щодо чіткого розмежування бюджетних асигнувань, виділених для надання медичної допомоги первинного, вторинного і третинного рівнів, а також екстреної медичної допомоги, запровадження цільового фінансування високоспеціалізованої медичної допомоги.
28. У процесі дослідження запропоновано змінити функціональну класифікацію видатків бюджету щодо розмежування функцій з надання пер-винної та вторинної медичної допомоги, а також – внести зміни до Фор-мули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, які передаються до державного бюджету) між державним бюджетом та місцевими бюджетами.
29. Аналіз правового регулювання видатків на охорону здоров’я в країнах Центральної Європи дозволив з’ясувати, що вони регулюються меншою мірою нормами бюджетного законодавства, а більшою – законодавчими і нормативно-правовими актами, що стосуються їх здійснення з позабюджетних грошових фондів, зокрема фондів обов’язкового медичного страхування, які утворюються за рахунок різних джерел – коштів державного бюджету, внесків роботодавців і працівників, осіб, зайнятих індивідуальною трудовою діяльністю, та ін. При обов’язковому соціальному медичному страхуванні організаційно закріплюється статус територіального акумулювання коштів у страхових фондах, визначаються умови і порядок фінансування медичних закладів, забезпечуються бездефіцитність їх фінансування і соціальні гарантії при наданні послуг соціально незахищеним верствам населення.
30. Узагальнення досвіду країн Центральної Європи щодо видатків на охорону здоров’я, дозволяє стверджувати, що податки – основне їх джерело у Болгарії та Польщі, а кошти фондів обов’язкового медичного страхування – в Естонії, Німеччині, Словаччині, Чехії та Угорщині.
При цьому внески на соціальне медичне страхування не зумовлюють-ся розміром ризику, стягуються із заробітної плати, мають обов’язковий характер, працівник і роботодавець беруть однакову участь у їх сплаті. Адмініструються такі внески органами, які перебувають у безпосередньому підпорядкуванні уряду: єдиним національним фондом медичного страхування (як в Естонії, Словаччині та Угорщині); місцевими філіями національного фонду медичного страхування (як у Румунії); окремими фондами медичного страхування, організованими за професійним або географічним принципом (як в Австрії, Німеччині та Чехії).
31. Вивчення теорії і практики функціонування у країнах Центральної Європи соціального медичного страхування сприяли висновку, що воно має як окремі переваги, так і недоліки. Серед його недоліків основним є те, що воно залежить не від місця проживання громадянина, а від місця його роботи і розміру сплачуваних ним внесків. Це, у свою чергу, дозволяє охоплювати страхуванням не всіх громадян, які проживають у країні, а лише тих, хто працює і свідчить про те, що такі схеми є солідарними лише певною мірою.
32. Оскільки Україна є соціально спрямованою державою, то у ній повинні функціонувати солідарні системи фінансування видатків на охорону здоров’я, а фонди, що накопичують відповідні внески, мають бути публічними цільовими грошовими фондами солідарного типу, які не підлягають довгостроковому інвестуванню і не розподіляють інвестиційний дохід між застрахованими особами пропорційно до внесків, зроблених до таких фондів на їхню користь.
Одним з таких фондів, який розглянуто у цій науковій праці, є Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, що є легітим-ним носієм публічного інтересу, визнаного державою, тобто є публічним грошовим фондом солідарного типу соціального призначення.
33. У роботі зазначено, що як в Україні, так і в країнах Центральної Європи на потреби охорони здоров’я використовуються приватні видатки, якими вважаються кошти домогосподарств, підприємств та організацій і які можна класифікувати як легальні та неформальні. Нами класифіковано такі видатки і визначено, що до перших з них належать: 1) оплата медичних послуг до каси лікарні державної (комунальної) форми власності або у приватному секторі сфери охорони здоров’я; 2) добровільні (благодійні) внески юридичних і фізичних осіб; 3) співоплата з боку пацієнтів; 4) видатки пацієнтів на придбання ліків і медичних препаратів для амбулаторного або стаціонарного лікування; 5) видатки на добровільне медичне страхування. До неформальних можна віднести: 1) кошти, безпосередньо передані медичному працівникові пацієнтом або іншими особами від його імені або на його користь; 2) вартість подарунків або послуг з боку пацієнтів для медичних працівників і медичних закладів.
34. У дисертації запропоновано новий механізм формування коштів у сфері охорони здоров’я – медичні накопичувальні (депозитні) рахунки, ви-датки яких також можуть бути джерелом фінансового забезпечення медич-ної сфери. Його зміст полягає в тому, що певні категорії громадян (робото-давці та працівники) зобов’язуються державою щомісяця вносити частину своїх доходів на спеціальні індивідуальні медичні рахунки, з яких оплачу-ються медичні послуги (медична допомога) у випадку захворювання. Через такі недержавні накопичувальні фонди здійснюються інвестування, розподіл і використання на потреби сфери охорони здоров’я коштів роботодавців і працівників.
Використання таких накопичувальних рахунків паралельно з існуван-ням солідарної системи фінансування видатків на охорону здоров’я, на наш погляд, здатне значно підвищити рівень захисту громадян у сфері охорони здоров’я. Запровадження в Україні практики використання накопичувальних рахунків у цій сфері зумовлює необхідність у розробці механізму правового регулювання відносин з приводу ефективного довгострокового управління такими коштами протягом усього періоду їх накопичення.
35. Видатки фондів добровільного медичного страхування також мо-жуть бути джерелом фінансового забезпечення сфери охорони здоров’я. Такі фонди, що формуються за рахунок добровільних платежів, є приватними грошовими фондами, оскільки утворюються для задоволення інтересу окремих громадян або їх роботодавців, а розмір внесків встановлюється самими вкладниками на підставі цивільно-правових угод із страховими компаніями.
36. У процесі дослідження запропоновано чотирирівневі системи фі-нансування видатків на охорону здоров’я:
– перший рівень – солідарна система фінансування відповідних видат-ків за рахунок бюджетних коштів (публічних грошових фондів);
– другий рівень – солідарна система, фінансові ресурси якої форму-ються за рахунок коштів фонду обов’язкового медичного страхування;
– третій рівень – добровільна система, коли формування фінансових ресурсів здійснюється за рахунок коштів фондів добровільного медичного страхування;
– четвертий рівень – накопичувальна система – за рахунок коштів на-копичувальних фондів, коли не відбувається фінансування поточних зо-бов’язань, як на перших трьох рівнях, а кошти інвестуються згідно з прави-лами, встановленими владними приписами держави (при цьому одержаний інвестиційний дохід може розподілятися між громадянами, що здійснюють внески, а метою акумулювання, розподілу й використання таких коштів є задоволення потреб громадян в охороні здоров’я).
37. Аналіз наукової літератури сприяв висновку, що сукупність правових норм, які регулюють відносини з приводу формування й виконання бюджетів і кошторисів доходів і видатків державних і муніципальних позабюджетних фондів, утворюють фінансово-правовий інститут державних і муніципальних позабюджетних фондів, який включає в себе норми, що регулюють склад їх доходів і видатків, порядок складання, розгляду та затвердження проектів бюджетів державних і муніципальних позабюджетних фондів, а також виконання цих бюджетів і затвердження звітів про нього.
Основними джерелами фінансових ресурсів державних позабюджет-них фондів є встановлені спеціально для зарахування до цих фондів обов’язкові платежі, обов’язковість яких зумовлена публічними цілями фо-рмування таких фондів, а також змістом і цілями розроблених державних соціальних програм. Це можуть бути, зокрема, єдиний соціальний податок (лише в частині, яка підлягає зарахуванню на цей вид страхування, як, на-приклад, в Естонії); бюджетні кошти (на виконання програм обов’язкового соціального медичного страхування); добровільні внески юридичних і фізичних осіб.
Як показує досвід країн Центральної Європи, об’єктом нарахування таких платежів можуть стати загальна сума витрат на заробітну плату або сама заробітна плата. Розмір внесків на обов’язкове медичне страхування визначається у відповідному законі (як, наприклад, у Польщі) або встанов-люється окремими фондами медичного страхування на основі потреб за-страхованих осіб (як, наприклад, у Німеччині).
38. Видатки державних позабюджетних фондів, як і бюджетні видат-ки, здійснюються шляхом фінансування – безповоротного та безвідплатного надання фінансових ресурсів тим суб’єктам, з якими безпосередньо працює конкретний фонд.
39. У процесі дослідження встановлено, що для системи обов’язкового соціального медичного страхування характерними є такі особливості, як обов’язкова участь усіх громадян, які належать до категорії осіб, що підлягають цьому виду страхування, а також чітко встановлені законом розмір обов’язкових внесків і правила їх використання. Фінансовою основою медичного страхування може виступати фонд медичного страхування, який діє відповідно до закону, створюється для забезпечення реалізації публічного інтересу, визнаного державою, і може бути розглянутий не тільки як один з позабюджетних фондів, але й як один з різновидів публічних грошових фондів.
40. Оскільки фонди медичного страхування можуть формуватися за територіальним принципом, то між такими фондами різних рівнів за договором можуть виникати фінансові відносини. З огляду на те, що охорона здоров’я громадян є одним з головних публічних інтересів, договори, які укладені територіальними фондами медичного страхування та страховиками, спрямовані на реалізацію цього публічного інтересу і стосуються розподілу коштів публічних фондів, за своєю юридичною природою є договорами у фінансовому праві.
Правовий режим таких договорів визначається нормами публічного (фінансового) права. Ці договори мають ознаки нормативності, у зв’язку з чим займають у правовій системі місце, близьке до нормативно-правових актів.
Доведено, що до суб’єктів публічного права, які можуть укладати такі договори, можна віднести усі представницькі органи державної влади, фі-нансова діяльність яких є частиною їх компетенції; виконавчі органи державної влади (міністерство фінансів і фінансові органи нижчого рівня, казначейство, податкову службу, пенсійний фонд, фонди соціального страхування, фонди медичного страхування, банки) у тому випадку, коли вони реалізують свої владні повноваження у сфері державних фінансів, якими їх наділяє держава.
До відносин, з приводу яких можуть укладатися договори у фінансо-вому праві, належать бюджетні; ті, що виникають при формуванні й вико-нанні бюджетів державних і муніципальних позабюджетних фондів; щодо фінансів державних і муніципальних унітарних підприємств; податкові; не-податкові; щодо державного внутрішнього боргу; щодо кошторисно-бюджетного фінансування; щодо позабюджетного фінансування; щодо бю-джетних кредитів; щодо державного страхування; щодо грошового обігу і розрахунків; щодо валютного регулювання.
41. Особливості договорів у фінансовому праві полягають у тому, що: 1) забезпечуються не тільки взаємні інтереси сторін та їхня взаємна відпові-дальність, але й реалізація публічного інтересу, визнаного державою; 2) за їх допомогою досягаються децентралізація і демократизація державного управління; 3) забезпечується диспозитивність договірного регулювання (у тому числі свобода договірних зв’язків і умов); 4) передбачається доброві-льність вступу в договірні відносини, що ґрунтується на формально-юридичній рівності сторін.
42. З огляду на досвід країн Центральної Європи, можна стверджува-ти, що найефективнішою формою фінансування видатків на охорону здо-ров’я є їх пряме фінансування з державного та місцевих бюджетів, основними перевагами якого є економія адміністративно-управлінських витрат; оперативність і пропорційність фінансування діяльності медичних закладів на всіх рівнях надання медичної допомоги; можливість концентрації коштів для вирішення актуальних завдань і вжиття відповідних заходів в екстремальних ситуаціях. Тим часом для бюджетних систем фінансування видатків на охорону здоров’я характерними є недостатність стимулів для заохочення медичного персоналу і низька якість медичного обслуговування.
Ці недоліки певною мірою усуваються у страхових системах, які, у свою чергу, характеризуються складністю організаційно-фінансових та управлінських функцій, а також загальною “затратною” спрямованістю, у зв’язку з чим в умовах обмеженості у суспільстві фінансових ресурсів, які направляються до сфери охорони здоров’я, запровадження страхової медицини є доцільним лише при забезпеченні достатніх гарантій щодо якості та доступності медичних послуг (медичної допомоги).
43. Провівши аналіз законопроектів, які зареєстровані у Верховній Ра-ді України протягом останніх років і в яких поставлено за мету запровадити в Україні страхову медицину, можна відзначити, що в них, на відміну від попередніх, не передбачено сплати страхових внесків безпосередньо громадянами держави (працівниками). Це цілком відповідає висновку Конституційного Суду України про те, що запровадження медичного страхування не суперечитиме конституційному припису про безоплатність надання медичної допомоги у випадку, коли платниками страхових внесків “будуть організації, установи, підприємства, інші господарюючі суб’єкти, які займаються підприємницькою діяльністю, державні фонди тощо”.
Доведено, що у жодному з проаналізованих законопроектів не про-стежується обґрунтування правових підстав для досягнення балансу між обсягом державних гарантій надання безоплатної медичної допомоги та обсягом фінансування сфери охорони здоров’я, з огляду на що усі вони не підтримані Міністерством фінансів України як такі, що не можуть бути реалізовані у межах наявних фінансових ресурсів.
44. Запровадження обов’язкового соціального медичного страхування в Україні, за умови ухвалення Верховною Радою України відповідного закону, розширить джерела фінансування видатків на охорону здоров’я, але перехід від бюджетної моделі фінансування сфери охорони здоров’я до страхової зумовить порушення існуючої системи фінансування медичних закладів різних рівнів і необов’язково приведе до підвищення якості медичних послуг і до скасування нелегальних видів їх оплати.
45. Забезпечення у перспективі реалізації конституційного права гро-мадян на охорону здоров’я через запровадження в Україні обов’язкового соціального медичного страхування стане можливим за умов налагодження взаємодії центральних і місцевих органів влади, органів місцевого самовря-дування щодо забезпечення ефективного функціонування галузі медицини та вирішення наявних у ній проблем; удосконалення порядку надання меди-чної допомоги за кошти державного і місцевих бюджетів; обґрунтування правових підстав для досягнення балансу між обсягом державних гарантій надання безоплатної медичної допомоги та обсягом фінансування сфери охорони здоров’я.
46. Серед форм фінансування сфери охорони здоров’я, за умови функціонування бюджетно-страхової моделі фінансування, нами виокремлено фінансове забезпечення діяльності закладів охорони здоров’я (при фінансуванні закладів охорони здоров’я за кошти державного та місцевих бюджетів методом кошторисно-бюджетного фінансування) і закупівлю медичних послуг (при фінансуванні закладів охорони здоров’я за кошти державного та місцевих бюджетів, кошти фондів обов’язкового та добровільного медичного страхування, кошти юридичних і фізичних осіб при оплаті наданих медичних послуг, обсяг і якість яких передбачено укладеним договором).
47. До методів фінансування видатків на охорону здоров’я пропонує-мо віднести:
– кошторисно-бюджетне фінансування (коли видатки медичних закладів фінансуються за кодами функціональної та економічної класифікацій на основі даних про чисельність населення, про нормативи видатків та ін.);
– програмно-цільове фінансування (метод, який полягає у забезпечен-ні фінансування заходів, передбачених окремими державними, місцевими та іншими цільовими програмами);
– подушне фінансування (може застосовуватися переважно на рівні сімейної медицини і частково на рівні спеціалізованої медичної допомоги; полягає у фінансуванні закладу охорони здоров’я у розрахунку на кожного жителя обслуговуваної території та наданні цим закладом медичних послуг очікуваних обсягу та якості);
– глобальний бюджет (метод, який передбачає фінансування закладу охорони здоров’я на основі фіксованого річного бюджету під попередньо узгоджений обсяг медичних послуг (медичної допомоги); на відміну від кошторисно-бюджетного фінансування, в даному випадку фінансові ресурси виділятимуться кожному медичному закладу без розбивки за статтями, що дасть йому змогу самостійно визначати напрями їх витрачання і залишати собі суму отриманої економії);
– пряма оплата за надану медичну послугу (коли оплачуються кожна така послуга, окремі її складові або комплекс медичних послуг на основі розрахунків їх вартості);
– реімбурсація (часткове відшкодування) (метод, коли пацієнтові мо-же бути частково відшкодована вартість послуг, ліків або товарів медичного призначення за рахунок коштів відповідних бюджетів, коштів фонду обов’язкового медичного страхування або коштів, передбачених цивільно-правовими угодами);
– співоплата (оплата додаткових медичних послуг (робіт, товарів) по-рівняно з тим, що передбачено відповідними програмами, договорами та іншими цивільно-правовими актами).
48. Система обов’язкового соціального медичного страхування передбачає здійснення комплексу державних заходів і використання комплексу методів фінансування, спрямованих на створення і розвиток солідарної системи медичного страхування з метою забезпечення населення якісними та своєчасними медичними послугами (медичною допомогою).
49. Аналіз досвіду країн Центральної Європи щодо функціонування обов’язкового соціального медичного страхування показав, що страхувальниками та платниками страхових внесків в Україні мають бути держава – за рахунок коштів бюджету (для тих категорій осіб, які визначено державною програмою медичного забезпечення); роботодавці – за рахунок власних коштів (для найманих працівників); органи місцевого самоврядування – за рахунок податків і платежів, сплачуваних самозайнятими особами (для таких осіб); юридичні та фізичні особи; Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань (для осіб, які стали інвалідами внаслідок нещасного випадку на виробництві або професійного захворювання).
50. Обов’язкові страхові внески у системі обов’язкового соціального медичного страхування можуть бути у вигляді нарахувань на фонд оплати праці; сплати фіксованого страхового тарифу; відрахувань від встановлених вітчизняним законодавством податків і зборів; відрахувань від фактичної заробітної плати та інших видів доходів юридичних і фізичних осіб; коштів бюджетів усіх рівнів.
51. Управління системою обов’язкового соціального медичного страхування України доцільно здійснювати Фонду медичного страхування України, який би був установою, що здійснює збирання, акумулювання та облік страхових внесків, забезпечує своєчасну і в повному обсязі оплату медичних послуг (медичної допомоги), наданих застрахованим особам, а також здійснює контроль над наданням медичних послуг (медичної допомоги) застрахованим особам і над цільовим використанням коштів Фонду обов’язкового медичного страхування України.
52. Джерелами формування коштів Фонду медичного страхування України можуть бути страхові внески на обов’язкове соціальне медичне страхування; інвестиційний дохід від інвестування резерву коштів для пок-риття дефіциту бюджету фонду; кошти державного бюджету та кошти ці-льових фондів, які перераховуються до фонду; фінансові санкції, застосова-ні відповідно до чинного законодавства України;

Список викор