Придачук Максим Петрович. Бюджетный процесс в Российской Федерации : эволюционное развитие и качество управления

Короткий опис

Придачук Максим Петрович. Бюджетный процесс в Российской Федерации : эволюционное развитие и качество управления : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10 / Волгогр. гос. ун-т.- Волгоград, 2006.- 390 с.: ил. РГБ ОД, 71 07-8/654

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Эволюционное развитие и качество управления бюджетным процессом: теоретический и фактологический базис исследования
1.1. Теоретико-методологические основы исследования эволюционного развития бюджетного процесса
1.2. Теоретические основы построения межбюджетных отношений 32
1.3. Методические основы оценки эффективности расходов и качества управления бюджетами 48
1.4. Эволюционное развитие казначейского исполнения бюджета 64
1.5. Эволюция финансового контроля как отрасли научных знаний и сферы практической деятельности 105
Глава 2. Совершенствование межбюджетных отношений как 126 фактор повышения качества управления бюджетным процессом
2.1. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в России и за рубежом 126
2.2. Методология распределения доходных источников и расходных полномочии
2.3. Совершенствование механизмов «выравнивания» бюджетов субъектов Российской Федерации с целью преодоления их бюджетной асимметрии 158
Глава 3. Оценка качества управления бюджетным процессом и эффективности бюджетных расходов 172
3.1. Мировой опыт использования бюджетных нормативов расходов для формирования бюджетов 172
3.2. Методология оценки качества управления бюджетным процессом 191
3.3. Экономический анализ эффективности бюджетных расходов 210
Глава 4. Казначейское исполнение бюджетов как фактор повышения качества управления бюджетным процессом 228
4.1. Исполнение бюджета по доходам и способы его совершенствования
4.2. Исполнение федерального бюджета по расходам 240
4.3. Система электронного документооборота в органах федерального казначейства 276
4.4. Реализации функции предварительного контроля органами федерального казначейства 290
Глава 5. Государственный финансовый контроль в системе повышения качества управления бюджетным процессом 303
5.1. Институциональный блок механизма государственного финансового контроля 303
5.2. Финансовый контроль как инструмент оценки качества управления бюджетным процессом 314
5.3. Основы оценки эффективности государственного финансового контроля 330
5.4. Актуальные направления развития механизма финансового контроля 339
Заключение 348
Список использованной литературы 363

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В совокупности стратегических и тактических целей современной бюджетной политики РФ важная роль принадлежит проведению бюджетной реформы, позволяющей более эффективно управлять ограниченными бюджетными ресурсами. Одним из приоритетов финансовой политики государства стало развитие стимулирующих элементов бюджетного процесса. Научнообоснованная организация бюджетного процесса является чрезвычайно важной проблемой развития общественных финансов. От ее решения зависит эффективность перераспределения средств в экономике, своевременность финансирования государственных обязательств и соответствующих экономических программ. Не случайно опыт развития страны свидетельствует о постоянном поиске наиболее рациональной системы организации бюджетного процесса.
С развитием рыночных отношений, хотя прежний финансовый механизм был сломан, бюджетный процесс остался одним из немногих рычагов, реально обеспечивающих управляемость экономики. Однако, если организационная, управленческая, институциональная структуры бюджетного процесса неэффективны, они сами становятся дестабилизирующими факторами. Утрата государственного контроля за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, отсутствие детального учета этих средств порождали безответственное отношение к ним на всех уровнях, привели к ослаблению бюджетной дисциплины, а информационная асимметрия в условиях острой недостаточности бюджетных средств не позволяла перегруппировать финансовые ресурсы для наиболее рационального их использования в период рыночных преобразований в экономике.
В процессе экономической эволюции бюджетной системы страны распределение прав и обязанностей в области налогообложения, расходования средств и экономического регулирования между различными уровнями государственной власти и муниципального управления находятся в неравномерной динамике при постоянно меняющихся условиях, факторах и субъектах. При осуществлении реформ необходим эволюционный подход к научному анализу бюджетного процесса - составлению и утверждению бюджетов, распределению доходных источников, расходных полномочий и перераспределению финансовой помощи между бюджетами разных уровней, организации казначейского исполнения бюджета и контроля за его исполнением.
Обновление многих традиционных постулатов теории государственных финансов, ставивших ее теоретическими рутинами, особенно актуально в рамках эволюционного подхода к бюджетной системе и бюджетному процессу.
С позиций современной теории общественных финансов бюджетный процесс должен быть представлен как социально организованный, эффективно управляемый институциональный процесс, осуществляемый людьми благодаря взаимодействию определенных факторов, которые являются движущими силами его эволюционного развития.
Практическая актуальность темы исследования обусловлена тем, что механизмы бюджетного процесса оказались слабо адаптированы к изменяющимся экономическим условиям. Бюджетный процесс не способен обеспечить оптимальность распределения финансовых ресурсов, "прозрачность" бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств, отягощен многоступенчатостью, характеризуется низкой оперативностью и раздробленностью, не позволяет определить величину кассовых расходов и совершать разумный маневр государственными финансовыми ресурсами в условиях их дефицитности, создает возможности их нецелевого использования.
Таким образом, актуальность темы настоящего диссертационного исследования определяется наличием вышеупомянутых теоретических и практических проблем, характерных для финансовой системы современной России, обусловивших необходимость концептуальной проработки эволюционного развития бюджетного процесса. Те меры, которые предпринимают компетентные органы Российского государства по исправлению финансовой ситуации, также нуждаются в теоретическом обосновании и практических рекомендациях. Актуальной научной проблемой, имеющей важное макроэкономическое значение, является комплексное исследование современного состояния бюджетного процесса в России, на основе теоретического анализа факторов, влияющих на его эволюцию и бюджетную политику государства, объективного анализа сущности построения бюджетного процесса в постсоветской России, оценка международного опыта формирования бюджетных отношений и проведения государствами макроэкономических стратегий в сфере общественных финансов.
Степень разработанности проблемы. Все чаще учеными в качестве альтернативы традиционным подходам к исследованию экономических процессов предлагается методология современного научного направления, называемого «эволюционной экономикой», основой которого является описание экономических систем как динамически самоорганизующихся, неравновесных. В экономической науке предшественниками эволюционной экономики были А.Богданов, Н.Кондратьев, Дж.Милль, Т.Мальтус, К.Маркс, К.Менгер, А.Смит, И.Шумпетер и др., использовавшие методологию эволюционного подхода; среди современных исследователей, работающих в рамках названного подхода, можно назвать неошумпетерианцев (А.Алчиян, Дж.Доси, К.Фримен и др.), применивших эволюционный подход для обоснования понятия технико-экономической парадигмы, а также представителей институционально-эволюционного направления (Т.Веблен, Р.Нельсон, С.Уинтер и др.), в работах которых эволюционный подход был развит и обобщен до уровня новой парадигмы в экономической науке. В последние годы произошли серьезные сдвиги в области применения идей эволюционной экономики в исследованиях отечественных экономистов - Л.Абалкина, С.Глазьева, А.Гранберга, О.Иншакова, Д.Львова, А.Кантарбаевой, С.Кирдиной, Г.Клейнера, С.Меньшикова, В.Маевского, В.Макарова, А.Некипелова, В.Полтеровича, Ю.Яковца и др. Исследования этих авторов стали стимулом для применения научного инструментария эволюционной экономики к теории общественных финансов, многоуровневого анализа условий и факторов эволюции бюджетного процесса.
Теоретическим проблемам финансов как структурной первооснове бюджетного процесса посвящены труды А.И.Архипова, А.М.Бабича, Дж.ВанХорна, Э.А.Вознесенского, О.В.Врублевской, А.З.Дадашева, Л.А.Дробозиной, В.В.Ковалева, Г.М.Колпаковой, А.М.Лаврова, Д.С.Молякова, Ю.М.Осипова, Г.Б.Поляка, В.М.Родионовой, М.В.Романовского, Б.М.Сабанти, В.К.Сенчагова, Н.Г.Сычёва, и др. Однако продолжают оставаться дискуссионными содержание категории «бюджетный процесс», «качество управления бюджетным процессом», «эффективность бюджетных расходов», «система исполнения бюджета», «эффективность бюджетного контроля» и др.
Системный подход к исследованию бюджетного процесса, бюджетной политики и государственного финансового контроля применили в своих трудах: С.А.Агапцов, Г.А.Анисимова, А.А.Астахов, А.А.Ахполов, Е.Н.Бережная, В.В.Бурцев, Э.А.Вознесенский, Ю.М.Воронин, Е.Ю.Грачева, В.С.Джатиев, А.Ф Дубиков, Т.В.КаковкинаДА. Кочерин, Ю.А.Крохина, И.А.Ланчинский, Д.В.Никольский, С.П.Опенышев, В.Г.Пансков, А.А.Пискунов, С.Н.Рябухин, С.П.Сазонов, Ж.М.Саркисян, А.Н.Семиколенных, С.В.Степашин, Е.С.Суконников, В.Б.Христенко и др. Труды этих ученых стали стимулом к более глубокому исследованию механизмов бюджетного процесса.
Современное состояние и эффективность бюджетного процесса является малоисследованной проблемой и основные постулаты начали разрабатываться в трудах В.М.Родионовой, М.В.Романовского, Г.Б.Поляка, Б .Г.Преображенского, В .И.Шлейникова.
Однако данные работы в большинстве случаев не содержат комплексного исследования проблем развития бюджетного процесса в России, отражая отдельные аспекты, группы проблем или особенности отдельных регионов. По-прежнему важны теоретические обобщения в области бюджетного процесса, которые, используя опыт отечественной науки, были бы обращены и к результатам, накопленным зарубежными школами в многолетних исследованиях бюджетного процесса в федеративных государствах. Финансовым научным сообществом во многом не подведены итоги развития бюджетного процесса в последнее десятилетие, отсутствует его экономический анализ в сравнении с другими странами, который относился бы не к отдельным аспектам бюджетной политики, а к бюджетному процессу в целом. Из прошлого не в полной мере извлечены уроки, которые снизили или ликвидировали бы негативные тенденции в будущем.
Вместе с тем остается открытым вопрос об условиях, ресурсах и факторах, определяющих эволюционное развитие бюджетного процесса и связанных с экономическим и политическим выбором общества. Не дан ответ и на вопрос о долгосрочных макроэкономических последствиях проводимой государством политики в области построения бюджетных отношений.
Новой областью научных знаний является квалиметрия управления бюджетным процессом. Практически отсутствуют научные публикации, системно отражающие оценку качества бюджета, управления бюджетом и управления бюджетным процессом.
Все это и определяет актуальность и направления диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является теоретико-методологическое обоснование эволюционного развития бюджетного процесса в России на основе анализа его современного состояния, определения воздействующих на него факторов, выявления приоритетов, обоснования направлений развития и повышения качества бюджетного управления.
Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:
развить теоретические взгляды на сущность бюджетного процесса как многоплановую экономическую категорию, имеющую финансовую, организационную, управленческую, правовую и институциональную сущность;
выделить и систематизировать основные циклы, определяющие скорость и эффект эволюционных изменений, дать определение сущности эволюционного развития бюджетного процесса;
определить и системно представить базовые институты бюджетного процесса, дать их развернутую характеристику;
определить источники эволюционного развития бюджетного процесса, осуществить анализ данного развития и выявить его важнейшие противоречия;
раскрыть факторы и закономерности эволюционного развития бюджетного процесса, обусловленные сложностью данного многоаспектного процесса;
осуществить анализ критериев эволюционного развития бюджетного процесса и выявить взаимосвязь качества управления бюджетом и качества управления бюджетным процессом;
определить содержание стадий бюджетного процесса с позиции их влияния на качество управления бюджетным процессом и разработать показатели качества управления бюджетным процессом;
предложить методические подходы к повышению качества бюджетных технологий;
выявить современные тенденции развития бюджетного процесса в аспекте усиления бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации.
Объектом исследования выступает эволюционное развитие бюджетного процесса в Российской Федерации, рассматриваемое в сопоставлении с развитыми федеративными государствами, на основе анализа условий, ресурсов, факторов и качества управления.
Предметом исследования служат причинно-следственные связи и тенденции, определяющие развитие бюджетного процесса в России, а также управляемый механизм его перехода в более зрелую фазу, позволяющую обеспечить его темпоральность, бюджетную симметрию и бюджетную эффективность.
Методология исследования. Методологической базой исследования являются эволюционная экономическая парадигма, диалектическая теория развития, фундаментальные положения экономической теории (марксистская традиция, институционализм, теория социального рыночного хозяйства), включающие анализ и теоретическое обобщение сущности финансовых и бюджетных отношений. Использован категориальный аппарат, развитый отечественной научной школой в области бюджетного процесса. Исследование основывалось на методологии системного анализа, дающей возможность раскрыть структуру и причинно-следственные связи построения бюджетного процесса, осуществить прогноз его развития и сформировать предложения по его дальнейшему совершенствованию. Использован сравнительный анализ, метод аналогий, обработка эмпирических данных для выявления причинно-следственных связей и тенденций в развитии бюджетного процесса, экстраполяция тенденций, экспертный анализ.
Информационной базой проведенного исследования послужили нормативные, методические и аналитические материалы Минфина России, Банка России, Федерального казначейства, материалы Центра Фискальной политики, финансово-экономические издания и публикации по проблемам бюджетного процесса.
Концепция исследования основана на предположении, что бюджетный процесс эволюционирует в системном порядке, который охватывает все уровни от нано- до мега- проявлений изменчивости, наследственности и необратимости. Экономическая эволюция бюджетного процесса - это усложнение структуры, функций и связей, условий внутренней и внешней среды, усиление внутренней организации и институций, рост потребляемых финансовых, материальных, информационных и др. ресурсов. Эволюционный подход к исследованию бюджетного процесса предполагает переход от концепций равновесия в условиях определенности и рациональности субъектов к неравновесной динамике при постоянно меняющихся условиях, факторах и субъектах. Бюджетный процесс эволюционирует в результате целенаправленной деятельности его акторов, что актуализирует повышение качества бюджетного управления и расширение возможностей его оценки.
Исследование выполнено в рамках п.2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования», п.2.6. «Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов» раздела 2 «Государственные финансы» Паспорта специальности 08.00.10. - «Финансы, денежное обращение и кредит».
Положения диссертации, выносимые на защиту.
1. Бюджетный процесс представляет собой многоплановую экономическую категорию, имеющую финансовую, организационную, управленческую, правовую и институциональную сущность.
Как финансовая категория бюджетный процесс - это жизненный цикл бюджета, в течении которого осуществляются регламентируемые государством денежные отношения, складывающиеся между органами государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства для удовлетворения экономических интересов общества и его граждан.
Как организационная категория бюджетный процесс представляет собой регламентированную нормами права деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и других ее участников по составлению проектов бюджетов, проектов государственных внебюджетных фондов, по рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Как управленческая категория бюджетный процесс отражает прямые и обратные связи между управляющей подсистемой (органами, обладающими бюджетными полномочиями) и управляемой подсистемой (доходы, расходы бюджетов, внебюджетных фондов, межбюджетные отношения) при выполнении функций управления (планирование, регулирование, учет, анализ, контроль), с целью повышения качества и эффективности бюджетных услуг.
Как институциональная категория бюджетный процесс представляет собой совокупность базовых и дополнительных (комплементарных) институтов, эволюционирующих во времени, сохраняя свою сущность и модифицируя формы проявления.
Как правовая категория бюджетный процесс отражает регламентированные нормами права, процессуальные отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета.
При восхождении от абстрактного к конкретному бюджетный процесс интегрирует все свои сущности и проявляется в реальной экономической действительности (в актуальном времени и пространстве) во всем многообразии структуры, функций и динамики.
2. Обладая свойствами «наследственности», «изменчивости» и «отбора», бюджетный процесс является эволюционным, причем в его развитии наблюдаются короткие (искусственные, регламентируемые) и длинные (естественные) циклы, интерференция которых определяет скорость и эффект эволюционных изменений. Эволюционное развитие бюджетного процесса представляет собой необратимое, направленное, закономерное изменение, в ходе которого происходит институциональная трансформация бюджетной системы и обусловленный этим переход к новым уровням организации бюджетного процесса, достигается новое качество бюджета.
3. В эволюционном развитии бюджетного процесса носителями «наследственности» выступают сформировавшиеся базовые институты бюджетного процесса: институт бюджетной централизации, регламентации и государственного контроля. Самовоспроизведение, хранение и реализация информации в процессе роста новых институциональных форм, т.е. создание реального бюджетного процесса, происходит на основе взаимодействия базовых институтов с дополнительными (комплементарными) институтами, имеющими характер реакции (отзыва) в альтернативной институциональной системе. Такими дополнительными институтами выступают институты бюджетной децентрализации, бюджетной самостоятельности и ответственности негосударственного финансового контроля. Каждый из базовых институтов взаимодействует с определенным комплементарным и отражает в нем свою «генетическую» информацию.
Взаимодействие базовых и дополнительных институтов создает основу для последующего синтеза эволюционирующего бюджетного процесса. В бюджетной системе государства взаимодействие базовых и комплементарных форм с отборами тех сочетаний, которые сохраняют «наследственность» и одновременно эволюционно модернизируют бюджетный процесс занимает от нескольких лет до десятилетий.
4. Источником «изменчивости» в эволюции бюджетного процесса выступает активность