Рибак Катерина Олександрівна Містобудівна діяльність як об’єкт адміністративно-правового регулювання

Короткий опис

Рибак Катерина Олександрівна, старший юрист юридичної фірми «Юрімекс»: «Містобудівна діяльність як об’єкт адміністративно-правового регулювання» (12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право). Спецрада Д 26.001.04 у Київ­ському національному університеті імені Тараса Шевченка

Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Спеціалізована вчена рада Д 26.001.04
Кваліфікаційна наукова
праця на правах рукопису
Рибак Катерина Олександрівна
Прим. №___
УДК 340.13
ДИСЕРТАЦІЯ
«Містобудівна діяльність як об’єкт адміністративно-правового
регулювання»
12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право
Галузь знань : 081 – Право
Подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук.
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей,
результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело.
____ ___
( підпис здобувача Рибак К.О.)
Науковий керівник (консультант) Мельник Роман Сергійович,
доктор юридичних наук, професор.
Київ – 2018

ЗМІСТ
ВСТУП……………………………………………………………………… 14
РОЗДІЛ 1. МІСТОБУДІВНА ДІЯЛЬНІСТЬ У КОНТЕКСТІ
ЮРИДИЧНОГО РЕГУЛЮВАННЯ…………………………………………… 22
1.1. Містобудівна діяльність як об’єкт юридичного
регулювання……………………………………………………………………….. 22
1.2. Сутність та способи адміністративно-правового регулювання
містобудівної діяльності………………………………………………………..… 41
1.3. Міжнародний досвід юридичного регулювання містобудівної
діяльності…………………………………………………………………………... 63
1.4. Містобудівне право як напрям диференціації адміністративного права
України...................................................................................................................... 86
Висновки до розділу 1…………………………………………………..... 107
РОЗДІЛ 2. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ЗДІЙСНЕННЯ ОКРЕМИХ НАПРЯМІВ
МІСТОБУДІВНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ…………………………...… 110
2.1. Адміністративно-правові засади інституту планування
територій………………………………………………………………………….. 110
2.2. Адміністративно-правове забезпечення інституту підготовчих,
будівельних робіт та інституту прийняття в експлуатацію закінченого
будівництвом об’єкта………………………………………………………......… 142
2.3. Адміністративно-правове регулювання державного архітектурнобудівельного контролю та нагляду…………………………………………..… 168
2.4. Адміністративно-правове забезпечення участі громадськості в
організації та здійсненні містобудівної діяльності………………………….… 193
Висновки до розділу 2……………………………………………….......... 216
ВИСНОВКИ................................................................................................. 219
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ……………………………… 227
ДОДАТОК.................................................................................................... 269

Список літератури

ВИСНОВКИ
У дисертації, виконаній на основі аналізу чинного законодавства України
та практики його застосування, теоретичного осмислення низки наукових праць
у різних галузях знань, запропоновано нове вирішення наукового завдання, що
виявляється у вивченні містобудівної діяльності як об’єкта адміністративноправового регулювання. У результаті проведеного дослідження сформульовано
низку висновків та пропозицій, спрямованих на досягнення поставленої мети.
Аргументована думка, що, ведучи мову про нормативне та індивідуальне
регулювання у сфері містобудівної діяльності, більш правильним буде
вживання категорії «юридичне регулювання містобудівної діяльності» замість
«правове регулювання містобудівної діяльності». Оскільки будь-який
нормативний чи правозастосовний акт або окрема норма можуть бути визначені
як правові лише за умови їх відповідності принципу верховенства права.
Дотримуватися у своїй діяльності та перевіряти відповідність юридичних актів
принципу верховенства права має публічна адміністрація під час їх прийняття.
Проте, враховуючи реалії сьогодення, та розуміючи, що така перевірка у
більшості випадків не проводиться, називати останні правовими автоматично
не можна. Інакше кажучи, будь-який акт (нормативний чи індивідуальний),
прийнятий публічною адміністрацією, може бути визначений як юридичний і
лише після його перевірки на предмет відповідності принципу верховенства
права останній допустимо буде називати правовим.
З’ясовано, що під адміністративно-правовим регулюванням містобудівної
діяльності слід розуміти діяльність публічної адміністрації у сфері
містобудівної діяльності щодо цілеспрямованого впливу на суспільні відносини
у сфері містобудівної діяльності за допомогою адміністративно-правових
засобів у межах повноважень з метою забезпечення прав, свобод і публічних
інтересів приватних осіб, нормального функціонування громадянського
суспільства й держави.
Констатовано, що публічна адміністрація у сфері містобудівної діяльності
на виконання наданих повноважень використовує у своїй роботі різноманітні за
220
своєю сутністю та правовою природою інструменти ‒ нормативні акти,
адміністративні акти, адміністративні договори, акти-плани та акти-дії.
Доведено, що нормативні акти публічної адміністрації у сфері
містобудівної діяльності відрізняються за видовою ознакою ‒ постанови,
накази, розпорядження, рішення. Зроблено висновок про відсутність сьогодні
взагалі нормативного урегулювання питань, пов’язаних з прийняттям та
застосуванням нормативних актів публічної адміністрації, включаючи поняття,
ознаки і види. У зв’язку з чим суб’єкти публічної адміністрації у сфері
містобудівної діяльності видають одні й ті самі інструменти (нормативні акти),
які при цьому мають різну юридичну силу.
Наголошено на відсутності закріплення визначення, видів, порядку
прийняття нормативних актів, зокрема у сфері містобудівної діяльності, на
законодавчому рівні. Оскільки сьогодні кожен суб’єкт публічної адміністрації
наділяє нормативні акти як інструмент його діяльності власним значенням (у
даному випадку поняття нормативних актів визначає на підзаконному рівні
Міністерство юстиції України), що призводить до відсутності єдиної практики
розуміння нормативних актів та суперечить Конституції України, відповідно до
якої суб’єкти публічної адміністрації повинні діяти виключно в межах та на
підставі законів України. У зв’язку із цим запропоновано ухвалення проекту та
прийняття, зокрема, Закону України «Про нормативно-правові акти».
Сформульовано визначення актів-планів у сфері містобудівної діяльності,
під яким слід розуміти різновид рішення публічної адміністрації, що
спрямоване на задоволення публічних інтересів у сфері містобудівної
діяльності. З’ясовано, що, не зважаючи на те, що аналіз діяльності публічної
адміністрації у сфері містобудівної діяльності свідчить про досить поширене
використання публічною адміністрацією актів-планів, актів-дій під час
виконання покладених завдань, на жаль, адміністративним правом та чинним
законодавством у сфері містобудівної діяльності детально не урегульовано
питання сутності, ознак, видів та порядку прийняття та їх застосування як
інструментів діяльності публічної адміністрації.
221
Аналіз Закону Республіки Білорусь «Про архітектурну, містобудівну та
будівельну діяльність у Республіці Білорусь» та Закону Республіки Казахстан
«Про архітектурну, містобудівну та будівельну діяльність у Республіці
Казахстан» допоміг зробити висновок, що обидва закони розрізняють три види
діяльності ‒ містобудівну, архітектурну, будівельну, які являють собою певні
стадії забудови території, а саме: територіальне планування, архітектурнобудівельне проектування та будівництво. Наголошено, що на відміну від цих
країн законодавство України у сфері містобудівної діяльності об’єднує
містобудівну, архітектурну та будівельну діяльність в одне поняття
«містобудівна діяльність». Констатовано, що у законодавстві ФРН у сфері
містобудівної діяльності взагалі відсутнє визначення «містобудівна діяльність».
Будівельний кодекс (Baugesetzbuch ‒ BauGB) не використовує термін
«містобудівна діяльність» (Stadtplanung), а регламентує діяльність публічної
адміністрації та приватних осіб у сфері містобудівної діяльності за допомогою
таких правових категорій, як план міського розвитку (Bauleitplаn), план
зонування (Flächennutzungssplаn) та план забудови (Bebauungsplаn).
Акцентовано увагу, що Україна є повноправною стороною цілої низки
міжнародно-правових актів у сфері містобудівної діяльності (Містобудівна
хартія Співдружності Незалежних Держав, Угода про співробітництво в
будівельній діяльності), що накладає на неї обов’язок щодо створення
національних і міждержавного інформаційних банків даних про нормативноправові акти та інші основоположні документи про містобудування і
територіальний розвиток держав Співдружності; розробки механізму та
інструментів управління сталим розвитком населених пунктів та облаштування
територій держав Співдружності; забезпечення взаємоузгодженого планування
розвитку територій, охорони навколишнього середовища та екологічної
реконструкції в зонах, що становлять міждержавний інтерес тощо.
Наголошено, що сьогодні в Україні об’єктивно існує певна група
суспільних відносин, у межах яких відбувається реалізація однієї з функцій
держави, а саме функції створення та підтримання повноцінного середовища
222
життєдіяльності людини. Оскільки у зазначених відносинах обов’язковим
суб’єктом є публічна адміністрація, її діяльність відповідно до ч. 2 ст. 19
Конституції України має отримати належне юридичне регулювання. У зв’язку
із цим запропоновано норми права, якими керується публічна адміністрація у
сфері містобудівної діяльності, з огляду на процеси диференціації галузі
адміністративного права, об’єднати у межах спеціальної галузі містобудівного
права, якій властиві усі ознаки галузі права, що, власне, і дозволяє говорити про
можливість її існування у системі вітчизняного адміністративного права,
зокрема Особливого адміністративного права.
Запропоновано виділяти у межах містобудівного адміністративного права
наступні інститути: інститут суб’єктів містобудівної діяльності; інститут
прогнозування розвитку населених пунктів і територій; інститут
землекористування; інститут планування населених пунктів і територій;
інститут зонування населених пунктів і територій; інститут реконструкції
населених пунктів і територій; інститут будівельної діяльності; інститут
забезпечення містобудівної діяльності; інститут благоустрою населених пунктів
та територій; інститут експертиз у сфері містобудівної діяльності; інститут
громадського контролю.
Доведено, що планування територій слід розглядати як повноцінний
інститут містобудівного права, який являє собою сукупність нормативноправових актів, що регулюють суспільні відносини під час розробки
планувальних документів на державному, регіональному та місцевому рівнях
відповідними органами публічної адміністрації у сфері містобудівної
діяльності.
Обґрунтовано, що «планування територій» та «забудова територій» є
різними за функціональним призначенням, окремими та самостійними
правовими категоріями, правовий статус яких має бути визначено в окремих
статтях Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». У
контексті викладеного запропоновано авторське визначення терміна
«планування територій» як цілеспрямованої діяльності суб’єктів містобудівної
223
діяльності щодо збалансованого, раціонального використання земель з
урахуванням суспільних та приватних інтересів.
Запропоновано можливі шляхи вирішення проблем, що виникають під
час планування територій. Зокрема, слід визначити критерії, що дозволять
обґрунтувати ступінь обмеження доступу до відомостей, що містяться в
картографо-геодезичних матеріалах, та забезпечити доступність генеральних
планів для громадян; проектним інститутам переглянути доцільність та
законність збереження грифів обмеження доступу на генеральних планах,
розроблених відповідними інститутами, та забезпечити зняття грифів у випадку
невідповідності їх нормам українського інформаційного та містобудівного
законодавства; органам прокуратури забезпечити здійснення постійного
нагляду над публічною адміністрацією у сфері містобудівної діяльності щодо
неправомірного віднесення генеральних планів до інформації з обмеженим
доступом та неправомірного обмеження доступу громадян до матеріалів
генеральних планів населених пунктів; застосувати світовий проектний досвід
розробки містобудівної документації на базі нової територіальної моделі
економічних прогнозів та розрахунків тощо.
Встановлено, що для розвитку будівельної галузі, зменшення порушень у
сфері містобудівної діяльності, поліпшення інвестиційного клімату в
містобудівній діяльності публічна адміністрація постійно, починаючи із
здобуття незалежності України, намагається реагувати на зміни, які
відбуваються у сфері містобудівної діяльності, шляхом удосконалення чинного
законодавства, його адаптації до європейських стандартів, приведення їх у
відповідність до кращих європейських практик.
Констатовано, що сьогодні за результатами проведення в Україні
реформи у сфері містобудівної діяльності були скасовані категорії складності
об’єктів будівництва та введено поняття «класи наслідків (відповідальності)
будівель і споруд», внаслідок чого об’єкти містобудівної діяльності
поділяються за трьома класами наслідків (відповідальності): незначні наслідки
‒ СС1; середні наслідки ‒ СС2; значні наслідки ‒ СС3. Зміни торкнулися
224
об’єднання дозвільних процедур у межах одного класу наслідків та переходу
від триступеневої дозвільної системи (повідомлення, декларація, дозвіл) до
двоступеневої (повідомлення, дозвіл), що привело до їх спрощення.
Зроблено висновок, що не зважаючи на те, що самочинне будівництво
здебільшого визнається правовою категорією цивільного права, питання
самочинного будівництва є складовою публічно-правових спорів, що
розглядаються та вирішуються адміністративними судами у порядку Кодексу
адміністративного судочинства України. Наголошено, що справи, які
виникають з приводу самочинного будівництва, поділяються на дві категорії:
спори щодо оскарження особами, які здійснили (здійснюють) самочинне
будівництво, приписів органів архітектурно-будівельного контролю про
знесення самочинно збудованого об’єкта; спори за позовами органів
архітектурно-будівельного контролю про знесення такого об’єкта. Аналіз
судових справ дав змогу дійти висновку, що причиною виникнення різної
судової практики є недостатнє знання суддями адміністративних судів
законодавства у сфері містобудівної діяльності та вивчення судової практики з
цього питання.
Наголошено, що сьогодні чинне законодавство у сфері містобудівної
діяльності чітко розмежовує Держархбудконтроль та Держархбуднагляд,
регламентуючи, що Держархбудконтроль спрямований на дотримання
суб’єктами містобудівної діяльності вимог законодавства у сфері містобудівної
діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання
підготовчих та будівельних робіт, а Держархбуднагляд ‒ на дотримання саме
органами Держархбудконтролю вимог законодавства у сфері містобудівної
діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними
містобудівної діяльності.
Констатовано, що за результатами реформи містобудівної діяльності до
органів Держархбудконтролю належать: структурні підрозділи з питань
державного архітектурно-будівельного контролю Київської та
Севастопольської міських державних адміністрацій; виконавчі органи з питань
225
державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських
рад (крім міських рад населених пунктів, які є адміністративними центрами
областей, та міських рад населених пунктів з чисельністю населення понад 50
тисяч); Держархбудінспекція України.
Встановлено, що задля захисту своїх інтересів фізичні особи можуть
об’єднуватися у громадські організації, територіальні громади, органи
самоорганізації населення та інші формування інститутів громадського
суспільства і використовувати передбачені законодавством інструменти впливу
на публічну адміністрацію, в тому числі у сфері містобудівної діяльності.
Констатовано, що сьогодні участь громадськості в організації та
здійсненні містобудівної діяльності є обмеженою, адже здійснюється лише на
одному рівні ‒ консультування, що проводиться Держархбудінспекцією
України у формі публічного громадського обговорення (створення громадських
рад, проведення громадських слухань), електронних консультацій з
громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки
(опосередкована форма).
Зроблено висновок, що під час проведення громадських слухань з боку
публічної адміністрації у сфері містобудівної діяльності та замовника
(забудовника) окремого об’єкту містобудівної діяльності відбуваються
систематичні порушення чинного законодавства у сфері містобудівної
діяльності: відсутність інформаційного стенду біля будівельного майданчика із
стислою інформацією про об’єкт містобудівної діяльності, схеми генерального
плану з експлікацією об’єктів забудови та благоустрою (паркінгу,
прибудинкових майданчиків, озеленення), схем фасадів або перспективного
зображення будівлі; проведення громадських слухань без офіційного
повідомлення у робочий час; використання земельної ділянки не за цільовим
призначенням; відсутність узгодженої містобудівної документації, висновків
експертів щодо можливості розміщення об’єкта містобудівної діяльності на
певній території; проведення підготовчих та будівельних робіт із порушенням
містобудівних стандартів та норм; порушення процедури проведення
226
громадських слухань; відсутність доступу до містобудівних документів
(генерального плану, детального плану міста); проведення «закритих»
громадських слухань з обмеженою кількістю заінтересованих громадян за
зачиненими дверима; призначення місця проведення громадських слухань у
приміщенні, що не дозволяє вмістити всіх бажаючих представників
громадськості.