Соколова Альфия Ахметшаевна. Межбюджетные отношения и их реформирование на региональном уровне

Короткий опис

Соколова Альфия Ахметшаевна. Межбюджетные отношения и их реформирование на региональном уровне : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 Ставрополь, 2005 246 с. РГБ ОД, 61:05-8/4795

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретические основы организации межбюджстных отношений 12
1.1 Сущность, принципы и функции бюджетного федерализма и межбюджетных отношений 12
1.2 Формы и механизмы реализации функций межбюджетных отношений 28
1.3 Сущность и концептуальные основы распределения финансовой помощи в
рамках горизонтального выравнивания территориальных бюджетов 55
Глава 2. Оценка современного механизма межбюджетных отношений в Российской Федерации 78
2.1 Оценка децентрализации бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации 78
2.2 Система федеральной финансовой помощи субъектам РФ 97
2.3 Экономический анализ межбюджетных отношений на субрегиональном уровне на примере Ставропольского края 110
Глава 3. Основные направления совершенствования межбюджетных отношении на региональном уровне 131
3.1 Реформирование механизма межбюджетных отношений при перераспределении полномочий 131
3.2 Совершенствование методов выравнивания бюджетной обеспеченности в системе межбюджетных отношений региона 148
3.3 Комплексная оценка реформирования межбюджетных отношений 168
Выводы и предложения 182
Список использованных источников 188
Приложение 200

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Современное состояние взаимоотношений между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами характеризуется многочисленными проблемами, такими как отсутствие четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы, механизма повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований и уровня покрытия расходов территорий их собственными налоговыми доходами, сокращения количества дотационных бюджетов, оздоровления системы региональных финансов и т.д. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ одной из приоритетных задач определено формирование финансовой основы для реализации начатой реформы межбюджетных отношений, предполагающей расширение бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти. Обусловлено это тем, что действующие финансовые отношения между органами государственной и местной власти исчерпали свой ресурсный потенциал эффективной организации и управления государственными финансами. Система установления расходных обязательств за федеральным Правительством, правительствами субъектов Федерации и органами местного самоуправления вносила большие искажения в процесс разработки бюджетов на всех уровнях. Горизонт и возможности самостоятельного принятия решений для органов власти регионального и субрегионального уровней существенно сужены.
В области межбюджетных отношений приоритетными остаются разграничение полномочий по предоставлению общественных благ населению, полномочий по введению и регулированию налогов, построение эффективной системы финансовой поддержки нижестоящих властей, создание стимулов для проведения на субнациональных уровнях власти и управления рациональной политики по управлению общественными финансами и осуществлению финансового оздоровления.
С учетом названных выше обстоятельств поиск новых подходов к распределению средств между муниципальными образованиями региона, базирующихся на объективной оценке и увязке их социально-экономического состояния и объемов оказываемой им помощи, исходя из достигнутых позиций и реального бюджетного финансирования, являет собой актуальную задачу.
Степень разработанности проблемы. Исследованию проблемы совершенствования управления государственными финансами и межбюджетными отношениями посвящены труды многих отечественных экономистов и региональных лидеров: О.В. Богачёвой, Е.М. Бухвальда, Ю.А. Ґонтаря, А.Г. Игуди-на, В.В. Климанова, Г.В. Курляндской, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, Ю.И. Лю-бимцева, В.Г. Панскова, И.В. Подпорпной, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, С.Г. Синельникова-Мурылева, Н. Г. Сычева, И.В. Трунина, В.Б. Христенко, А.Н. Швецова, и др.
Среди зарубежных авторов исследований по данной тематике следует выделить Р.Бёрда, Дж. Быокенена, Э. Гремлича, Д.Кинга, Р. Масгрейва, У. Оутса, Ч.Тибу, Д. Сазерлэнд, Дж. Литвак, X. Мартинес, X. Циммерманн и др.
Высоко оценивая результаты, полученные в вышеназванных работах, остается еще немало аспектов, требующих более углубленного анализа, внесения уточнений и доработки, прежде всего, в вопросах обоснования разграничения расходных полномочий и налогов между уровнями бюджетной системы, совершенствования форм и методов межбюджетного регулирования с ориентацией не только на выравнивание бюджетной обеспеченности, но и на повышение заинтересованности в наращивании налогового потенциала и ответственности за финансовое обеспечение реализации возлагаемых на региональные и местные власти полномочий, соблюдение конституционных гарантий, прав равного доступа к бюджетным услугам на всей территории страны.
Актуальность и недостаточная научная разработка проблемы межбюджетных отношений и направлений их реформирования определили выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей
ВАК. Исследование выполнено в рамках специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.3. «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» и п. 2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» Паспорта специальностей ВАК Министерства образования РФ (экономические науки).
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка и обоснование направлений совершенствования межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне на основе требований бюджетного федерализма. Для реализации поставленной цели потребовалось решить следующие задачи, определившие логику диссертационного исследования и его структуру:
-исследовать теоретические основы бюджетного федерализма при построении межбюджетных отношений, раскрыв его сущность, принципы и функции;
-изучить и обосновать подходы к вопросам разграничения расходных полномочий, доходных источников между уровнями бюджетной системы;
- дать оценку системе горизонтального и вертикального выравнивания в сфере межбюджетных отношений;
-определить принципы построения модели распределения межбюджетных трансфертов;
-оценить сбалансированность доходных источников и расходных обязательств;
-осуществить анализ системы федеральной финансовой помощи субъектам Российской Федерации;
-раскрыть процессуальные особенности межбюджетных отношений на субрегиональном уровне;
-разработать механизм межбюджетных отношений при территориальном переустройстве России;
-обосновать методы выравнивания бюджетной обеспеченности в условиях внутрирегиональной системы межбюджетных отношений;
разработать комплексную оценку реформирования межбюджетных отношений.
Предметом исследования являются межбюджетные отношения по поводу
обеспечения сбалансированности бюджетной системы.
Объектом исследования выступает действующая система межбюджетных отношений федеральных, региональных и муниципальных органов власти Российской Федерации и Ставропольского края.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, а также специалистов в области государственных финансов, законодательные акты и постановления Правительства РФ и Ставропольского края, методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений.
В ходе обработки, изучения и анализа накопленных материалов был использован комплекс методов экономических исследований, объединенных системным подходом к изучению данной проблемы. На разных этапах работы применялись аналитический, монографический, графический, экономико-статистический, абстрактно-логический, сравнительный методы исследования с их многообразными способами и приемами.
Информационно-эмпирической базой диссертационного исследования явились материалы Государственного комитета по статистике Ставропольского края, материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Ставропольского края, плановые и отчетные данные представительных и исполнительных органов власти, материалы научно-практических конференций и периодической экономической печати.
Рабочая гипотеза диссертации базируется на системе методических положений и научной позиции автора, согласно которым основой организации межбюджетных отношений выступает реализация принципов бюджетного федерализма, позволяющих смягчить противоречия и четко реализовать те приоритеты бюджетной политики, которые жизненно важны для роста экономики и социального развития России. Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. В процессе формирования межбюджетных отношений большинство территориальных бюджетов оказались недостаточно обеспеченными, в то время как сущность бюджетного федерализма определяет их как систему отношений между федеральными органами власти, органами субъектов РФ и местными органами самоуправления по поводу формирования и реализации бюджетно-налоговой политики государства. Изыскание направлений по сочетанию интересов всех уровней бюджетной системы и обеспечения самостоятельности территориальных бюджетов создает предпосылки для их равнообеспеченности.
2. Система межбюджетных отношений включает обоснованное разграничение и закрепление расходов и равнозначных им доходных назначений, перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой с целью реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти, предоставление равных возможностей на всей территории страны в получении бюджетных услуг и проведение определенной бюджетной политики.
3. Важным элементом механизма реализации межбюджетных отношений призвана стать выравнивающая функция. Вертикальное выравнивание территориальных бюджетов подразумевает процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов. Однако, вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного выравнивания и предполагает использование горизонтальной сбалансированности бюджетов с набором соответствующих инструментов: дифференциации нормативов отчисления налогов, путем передачи собственных налоговых источников субъектами РФ местным органам власти, выделение межбюджетных трансфертов. Одновременно, система горизонтального и вертикального выравнивания должна обеспечивать: экономическую эффективность; бюджетную ответственность; социальную справедливость; политическую консолидацию; территориальную интеграцию.
4. Система оценочных показателей сбалансированности, достаточности, обеспеченности и регулируемости в контексте вертикального и горизонтального выравнивания территориальных бюджетов, предложенная в диссертации, служит информационной базой для адекватного управления бюджетным процессом в ус
ловиях нового федерального законодательства по вопросам местного самоуправления.
5. В целях увеличения налоговых источников в доходах бюджетов, в контексте общей реформы налоговой системы, целесообразен перевод налога на добавленную стоимость в разряд совместных, при этом регион получит максимальный стимул для развития собственной налоговой базы, одновременно будут ограничены встречные финансовые потоки. Процесс обеспечения достаточности территориальных бюджетов должен протекать одновременно с оптимизацией их расходных обязательств. В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, что создает стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.) на территории.
6. Система межбюджетных отношений предполагает проведение на региональном и местном уровне самостоятельной бюджетно-налоговой политики, адекватной условиям нового федерального законодательства по вопросам межбюджетных отношений. Наиболее актуальной проблемой остается формирование фондов финансовой поддержки. При их распределении целесообразно использование комбинированного метода, как наиболее оптимального и предполагающего повышение ответственности региональных и местных властей за неэффективное управление территориальными бюджетами.
7. Решение задачи выравнивания социальных и экономических условий развития территории во многом зависит от выбранного подхода к их классификации, типологизации ареалов в субъектах Российской Федерации. В качестве такого подхода предлагается метод факторного анализа, который используется как метод редукции данных, так и метод классификации. Методика факторного анализа позволит: уделять внимание последствиям проводимых мероприятий в области реформирования межбюджетных отношений; проводить для экономически слабых территорий с низкой бюджетной обеспеченностью избирательную, стимулирующую политику финансовой поддержки.
Научная новизна исследования. Научная новизна исследования состоит в том, что в основу разработки направлений дальнейшего реформирования
межбюджетных отношений положены бюджетный федерализм и требования к построению межбюджетных отношений в федеративном государстве. На основе их реализации получены следующие теоретические и практические результаты:
- на основе теоретического осмысления сложившихся в современной науке подходов сформулированы базовые элементы системы бюджетного федерализма: цели, задачи, принципы, требования, инструменты регулирования и на их основе совокупность межбюджетных отношений как сложной системы, включающей методы вертикального и горизонтального выравнивания доходной и расходной части территориальных бюджетов;
- изучены методологические основы разграничения расходных полномочий и доходных источников по вертикали бюджетной системы, их специфика в российских условиях, дано авторское видение механизма вертикального и горизонтального выравнивания с учетом классификации расходов по степени их обязательности, доходов бюджетов - по степени финансовой автономии, инструментов - с позиции целеполагания;
- разработана система оценки реализации инструментов горизонтального и вертикального выравнивания территориальных бюджетов с учетом сбалансированности, достаточности, обеспеченности и регулируемости;
- обоснована целесообразность перевода налога на добавленную стоимость в совместные налоги для повышения стабильности налоговых доходов и укрепления доходной базы территориальных бюджетов в соответствии с объемом закрепляемых полномочий;
- предложена комбинированная методика выравнивания («пропорциональное» и выравнивание до «гарантированного уровня») бюджетной обеспеченности муниципальных образований на районном уровне, сочетающая «экономическое» стимулирование и «социальную» справедливость;
- обоснована необходимость типологизации территорий в системе внутрирегиональных межбюджетных отношений с использованием инструментов факторного анализа для проведения избирательной, стимулирующей политики финансовой поддержки экономически слабых территорий с низкой бюджетной обеспеченностью.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в разработке конкретных рекомендаций по совершенствованию межбюджетных отношений. Непосредственное практическое значение имеют представленные в диссертации: методика оценки горизонтального и вертикального выравнивания территориальных бюджетов; методика распределения фонда финансовой поддержки муниципальных районов, позволяющая сочетать «социальную» и «экономическую» справедливость; методика типологизации территориальных образований с использованием факторного анализа.
Рекомендации, предложенные в диссертации, могут быть использованы в практической деятельности финансовых органов всех уровней власти. Доступность для восприятия и выполнения расчетов по методике выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований с использованием ЭВМ поможет значительно расширить круг пользователей.
Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на VI региональной научно-технической конференции по результатам научно-исследовательской работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов Северо-Кавказского государственного технического университета (СевКавГТУ) (Ставрополь, 2002 г.); Шестой научно-практической конференции СФЭИ (Ставрополь, 2002г.); научно-практической конференции «Современное гуманитарное знание о проблемах социального развития» (Ставрополь, 2003г.)
Основные результаты исследования использовались при подготовке предложений и замечаний по реформированию межбюджетных отношений на уровне Ставропольского края, выносимых Научно-экспертным аналитическим советом при ГДСК на рассмотрение Министерства финансов по Ставропольскому краю. Теоретические положения и практические результаты используются в учебном процессе при преподавании курсов «Бюджетная система РФ», «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Доходы бюджета», «Организация исполнения бюджета» в СевКавГТУ.
Диссертационное исследование является частью плана научно-исследовательской работы СевКавГТУ по направлению «Разработка научных ос нов и практических рекомендаций по формированию регионального рыночного
механизма хозяйствования в условиях рынка. Раздел: финансово-кредитный механизм в условиях рыночной экономики» (№ госрегистрации 01.99.0004701).
По материалам диссертации опубликовано 9 научных работ объемом 4,54 п.л.
Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (199 наименований) и 22 приложений, включает 45 таблиц и 23 рисунка.
Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, сформулированы его цель и основные задачи, положения, выносимые на защиту, определены объект, предмет, база и методы исследования, раскрыта научная новизна и практическая значимость работы.
В первой главе «Теоретические основы организации межбюджетных отношений» раскрыты сущность, принципы и функции бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, дана характеристика форм и механизмов межбюджетного регулирования, а также рассмотрена структура формализованного горизонтального выравнивания доходной части бюджетов.
Во второй главе «Оценка современного механизма межбюджетных отношений в Российской Федерации» дана оценка децентрализации бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации, проведен анализ механизма федеральной финансовой помощи субъектам РФ и межбюджетных отношений на субрегиональном уровне на примере Ставропольского края.
В третьей главе «Основные направления совершенствования межбюджетных отношений на региональном уровне» обоснована целесообразность перераспределения доходных источников и оптимизации расходных обязательств территориальных бюджетов; разработаны рекомендации по совершенствованию методов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в системе межбюджетных отношений региона; предложена комплексная оценка реформирования межбюджетных отношений с помощью факторного анализа.
В заключении сформулированы основные выводы и предложения по результатам исследования. Обоснована целесообразность использования разнообразных методов в практической деятельности финансовых органов.

Сущность, принципы и функции бюджетного федерализма и межбюджетных отношений

Формирующаяся рыночная модель хозяйствования в Российской Федерации предполагает установление стабильности отношений между федеральным центром и субъектами РФ, а также между субъектами Федерации