МІЖНАРОДНО-ПРАВОВЕ СПІВРОБІТНИЦТВО ДЕРЖАВ У СФЕРІ МІГРАЦІЇ (НА ПРИКЛАДІ УКРАЇНИ ТА АЗЕРБАЙДЖАНУ)

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обгрунтовано актуальність теми дослідження, ступінь наукового опрацювання проблеми, зв’язок роботи з науковими програ­мами, планами, темами, визначаються мета та завдання, об’єкт і предмет дослідження, характеризується методологічна основа, наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, подано відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру і обсяг.

Розділ 1 «Співробітництво держав у сфері правового регулювання міграції в рамках ООН» складається з трьох підрозділів, присвячених визначенню ролі глобалізації в інтенсифікації міграційних процесів, характеристиці договірного та інституційного співробітництва держав з питань міграції в рамках ООН.

У підрозділі 1.1 «Соціально-економічні та правові витоки глобалі­зації міграційних процесів» характеризуються існуючі підходи до визначення змісту поняття «міграція» та до класифікації її видів, а також окремо розкривається взаємозв’язок між явищами глобалізації та інтенсифікації міграційних процесів у сучасному світі.

На прикладі відмінностей щодо виокремлення видів міграції за критерієм перетину державного кордону та правового статусу мігрантів проілюстровано відсутність єдності серед дослідників щодо класифікації видів міграції. Відмічено, що за першим критерієм найчастіше виокремлюють внутрішню і зовнішню міграцію, однак окремі дослідники пропонують виділяти ще й міжнародну міграцію, що, з позиції дисертанта, не є доцільним. Характеризуючи класифікацію видів міграції за другим з критеріїв, ряд науковців пропонують в поняття «незаконна міграція» включати такі елементи, як «нелегальна еміграція» та «нелегальна імміграція», що на думку дисертанта, є недостатньо обґрунтованим.

Серед об’єктивних та суб’єктивних факторів особливе місце належить економічним факторам, в основі яких покладені прагнення мігрантів покращити умови життя. Стверджується, що за рідкісними виключеннями у вітчизняній науці глобалізація не розглядається як окремий фактор міграції, незважаючи на існуючий тісний взаємозв’язок глобалізації та світової економіки. Такий підхід є штучним і невиправданим, оскільки не враховує сучасних об’єктивних реалій, адже очевидно, що на сучасному етапі глобалізація пов’язана із стрімким збільшенням масштабів еконо­мічних процесів міжнародного обміну, які не визнають меж світової економіки. Глобалізація економіки обумовлена створенням глобальної інформаційної мережі, яка становить матеріальну основу нової еконо­мічної системи – глобальної. Таке твердження можна застосувати і до міграції населення, в першу чергу, працездатного, як умови глобалізації ринкового простору.

Глобалізація створює нові, більш широкі можливості для міграції населення. У світі створюються умови, за яких відбувається небачене збільшення масштабів міжнародної міграції населення. Спостерігається сукупність таких процесів, як транскордонні потоки капіталу, товарів, послуг, технологій, інформації, людей, просторова та інституційна інтег­рація ринків. З іншого боку, і міграційні процеси створюють умови для глобалізації ринкового простору. Таким чином, автором зосереджено увагу на тісному взаємозв’язку цих двох процесів, які є причиною і одночасно наслідком, створюючи історично нову реальність, яка має назву «глобальність».

Незважаючи на широке визнання домінуючої ролі економічних факто­рів у розвитку міграційних процесів, у роботі визнається необхідність врахування також такого фактору, як правова захищеність особи. Натомість, розглядаючи взаємозв’язок між політичним режимом та міжнародною міграцією, необхідно виходити з того, що індивіди, як правил, надають перевагу проживанню в тих державах, де поважаються їх громадянські права та свободи, насамперед свобода вираження думок і зібрань, доступ до справедливого суду, релігійна свобода та право обирати публічні органи влади, а також захищаються економічні права, особливо право власності. З іншого боку, міграційне право, на думку експертів МОМ, саме тісно пов’язане зі сферою захисту прав людини.

У підрозділі 1.2 «Конвенційна система ООН у сфері міграції» відмі­чається, на підставі порівняння підходів С. Кесл та Ю. Ф. Гаврушко, відсутність узгодженого підходу дослідників до класифікації видів зовнішніх мігрантів.

Договори, які розроблені в рамках системи ООН та містять норми, спрямовані на регулювання правового статусу мігрантів, доцільно поділити на три групи:

1)       договори, норми яких застосовуються до правовідносин, учас­никами яких є будь-які особи, незалежно від того чи є вони мігрантами. Такі загальні норми містяться, насамперед, у різних договорах гуманітар­ного характеру. До них можна віднести Пакт про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 р., Конвенцію ООН про захист усіх осіб від насильницьких зникнень від 20 грудня 2006 р. та ін.

2)       договори, норми яких застосовуються до правовідносин, учасниками яких є особи, приналежні до окремих соціальних груп, незалежно від того, чи визнаються вони мігрантами. Відмінність цієї групи договорів полягає в тому, що вони застосовуються не до усіх людей, а лише до членів певної соціальної групи, виокремленої на підставі таких критеріїв як стать, вік, фізична та розумова повноцінність тощо. Найчасті­ше такі договори розробляються з метою врахування особливих потреб таких категорій населення та їх соціальної вразливості. До них можна віднести Конвенцію ООН про ліквідацію усіх форм дискримінації щодо жінок від 18 грудня 1979 р. (з додатковим протоколом), Конвенцію ООН про ліквідацію усіх форм расової дискримінації від 07 березня 1966 р., Конвенцію про права дитини від 20 листопада 1989 р. (з додатковими протоколами), Конвенцію про права інвалідів від 13 грудня 2006 р. (з додатковим протоколом).

3)       договори, норми яких розроблені для застосування лише до правовідносин за участю мігрантів. В цю групу можна включити Конвенцію ООН про захист прав усіх трудящих-мігрантів та членів їх сімей від 18 грудня 1990 р. та Конвенцію ООН про статус біженців від 28 липня 1951 р. (з протоколом).

Окремою групою договорів з питань регулювання правового статусу мігрантів в системі ООН є договори, розроблені в рамках власних повноважень спеціалізованими установами ООН. У роботі характеризується Конвенція ООН про статус біженців як один з найбільш давніх і ключових договорів ООН у сфері міграції, а також надається оцінка критичним зауваженням, які висловлюються щодо її ефективності у сучасному світі. Основними з них є такі: 1) необхідність уточнення змісту поняття «біженець»; 2) несправедливий розподіл тягаря забезпечення захисту біженців; 3) поширення обмежувальної практики держав щодо допуску осіб, які є шукачами притулку; 4) порушення прав біженців. Стверджується, що однією з вагомих причин недостатньої ефективності, розроблених в рамках ООН договірних норм щодо захисту біженців можна розглядати відсутність єдиної, всебічної системи регулю­вання міграційних процесів. Адже з 1951 року в світі існує міжнародно-правовий режим щодо захисту біженців, але не щодо регулювання міграції. Такий фрагментарний підхід не може бути визнаний задовільним у сучасних умовах, з урахуванням глобальних викликів, а тому в роботі визнається доцільність реалізації ідеї Б. Гоша щодо розробки міжнародно-правового режиму мігрантів, який би опирався на: 1) спільні цілі; 2) норма­тивні рамки співпраці; 3) координовану інституційну співпрацю.

У підрозділі 1.3 «Інституційна система ООН у сфері міграції» досліджено роль структур ООН у розвитку співпраці з міграційних питань, зокрема, таких як: Генеральна Асамблея ООН, Департамент економічних та соціальних зв’язків Секретаріату ООН (відділ народонаселення та відділ статистики), МОП, УВКБ, Управління Верховного комісара ООН з прав людини, Фонд народонаселення ООН, Управління ООН з наркотиків та злочинності, Навчальний і науково-дослідний інститут ООН, ЮНЕСКО, а також органи, створені на підставі договорів з захисту прав людини для контролю за реалізацією їх положень у державах-учасницях (Комітет ООН з економічних, соціальних і культурних прав, Комітет ООН з ліквідації дискримінації стосовно жінок, Комітет ООН щодо працівників-мігрантів та ін.). На основі аналізу дисертантом встановлено, що ООН має надзвичайно складну, багаторівневу і недостатньо координовану систему інституцій, які в рамках своєї компетенції приділяють увагу міжнародно-правовому регулюванню міграції. Натомість, така ситуація однозначно потребує зміни, а тому у роботі автором детально проаналізовано три основних підходи до реформування інституційної системи ООН з регулювання міграційних процесів, запропонованих Глобальною комісією з міжна­родної міграції: 1) створення нового органу чи установи шляхом об’єднання МОМ та УВКБ; 2) визначення «керівної організації» з уже існуючих, зокрема, таких як УВКБ чи МОП; 3) включення МОМ в систему ООН з відведенням їй керівної ролі щодо регулювання міграційних процесів. Однак, незалежно від переваг і недоліків кожного з таких підходів, їх подальша реалізація безпосередньо залежить від наявності політичної волі держав-членів ООН.

Розділ 2 «Особливості міжнародно-правового співробітництва дер­жав в рамках європейських структур та Співдружності Незалежних Держав» складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу сучасних форм міжнародно-правового співробітництва держав у сфері міграції в рамках Ради Європи, ЄС та СНД.

У підрозділі 2.1 «Характеристика конвенційних принципів та норм Ради Європи у сфері міграції» особливу увагу приділено дослідженню діяльності Ради Європи у сфері міграції, зокрема у контексті забезпечення прав мігрантів, адже міжнародна міграція є водночас практичною реалі­зацією одного з основних прав людини – права на свободу пересування та вибір власного місця проживання. А тому РЄ, у процесі реалізації своєї компетенції, істотну увагу приділяє і проблемам мігрантів. Підтверджен­ням цьому є як конвенції, так і рекомендації РЄ щодо міграції.

Дисертантом проаналізовано рівень участі держав-членів Ради Європи у основоположних конвенціях РЄ щодо правового статусу мігрантів, який істотно відрізняється, а тому відрізняється і їх роль у системі регулювання міграційних відносин. Серед конвенцій Ради Європи щодо міграції особливе місце відведене Конвеції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 р. (далі - КЗПЛ), яка, завдяки розвиненій судовій практиці та прогресивній позиції Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ), може розглядатись як конституційний документ європейського публічного порядку.

У дисертації з урахуванням практики ЄСПЛ, аналізуються ст. 2 (право на життя), ст. 3 (заборона катування), ст. 5 (право на свободу та особисту недоторканість) та ст. 8 (право на повагу до приватного та сімейного життя) КЗПЛ, а також такі положення Протоколу № 4, як: ст. 2 (свобода пересування), ст. 3 (заборона вислання громадянина) та ст. 4 (заборона колективного вислання іноземців), оскільки саме до них, в першу чергу, звертаються у контексті вислання чи дозволу на в’їзд. Дисертантом відмічається, що договірні норми КЗПЛ не є незмінними, зважаючи на вплив практики ЄСПЛ на формування їх розуміння як з боку держав, так і звичайних осіб. Разом з тим, варто окремо зауважити і наявність певних дискусійних аспектів у контексті реалізації відповідних положень.

У підрозділі 2.2 «Розвиток механізму співпраці з міграційних питань в рамках ЄС (на прикладі установчих договорів ЄС)» розкривається еволюція положень щодо регулювання міграційних відносин в установчих договорах ЄС, починаючи від Договору про заснування Європейського об’єднання вугілля та сталі 1951 року і закінчуючи Лісабонським договором про внесення змін до Договору про ЄС та Договору про заснування Європейського Співтовариства 2007 року. У роботі приділено увагу також характеристиці Договору про заснування ЄЕС 1957 року, Договору про ЄС 1992 року, Амстердамського договору про внесення змін до Договору про ЄС, Договорів про заснування Європейських Співтова­риств та пов’язаних актів 1997 року.

Уперше в установчих договорах окремі аспекти міграції стали пред­метом регулювання, відповідно до положень Договору про заснування Європейського об’єднання вугілля та сталі 1951 року. Такі ініціативи  знайшли своє продов­ження і в Договорі про заснування ЄЕС 1957 року, в якому основна увага, в першу чергу, була сфокусована на правах працівників-мігрантів з держав-членів ЄЕС, що підтверджується і подальшим розвитком вторинного законодавства. Договір про ЄС 1992 року став поворотним пунктом на шляху просування держав-членів ЄС у питаннях управління міграцією від співпраці на міжурядовій основі до більш тісної взаємодії на наднаціональному рівні. Важливим нововведенням у контексті регулювання міграції стало також запровадження громадянства ЄС.

Зауважено, що суттєвою зміною, запровадженою Амстердамським договором 1997 року є віднесення частини питань, що раніше регулю­валися в третій опорі (співробітництво з юстиції та поліції в кримінальних справах), до першої опори (Співтовариство) та включення їх до розділу, що розглядає вільне пересування осіб: візи, імміграція, надання притулку, співпраця у цивільних справах. Це зумовлено проголошенням, в якості однієї з цілей ЄС створення «простору свободи, безпеки і правосуддя, в якому вільний рух осіб гарантується у поєднанні з необхідними заходами для контролю зовнішніх кордонів, притулку, імміграції та запобігання і протидії злочинності» (п. 5 ст. 1). Крім того, з цією ж метою Амстердамський договір інтегрував Шенгенські домовленості про візову політику для громадян інших держав «у законодавство Співтовариства, завдяки чому було усунено дублюючі структури у механізмі роботи ЄС».

Одним з ключових нововведень щодо регулювання міграційних відносин на рівні ЄС, запроваджених Лісабонським договором 2007 року, стало подальше розширення компетенції органів ЄС у відповідній сфері, зокрема, обмеження компетенції Суду ЄС щодо розгляду справ, пов’язаних з різними аспектами міграції, встановлені у ст. 68 Амстердамського договору. Іншою важливою зміною стало поширення принципу голосування кваліфікованою більшістю та механізму спільного рішення (фактично об’єднаних в рамках т. зв. «звичайної законодавчої процедури») на заходи, які стосуються регулювання законної міграції. Дисертант погоджується з обґрунтованістю критичних зауважень К. Хейлброннера щодо окремих проблемних аспектів реалізації положень Лісабонського договору, зокрема, суперечливого характеру питання про можливість включення до компетенції ЄС інтеграційних заходів та обсягу повноважень, який зберігається за державами-членами ЄС у контексті укладення договорів з третіми державами щодо імміграційної політики.

У підрозділі 2.3 «Особливості міжнародно-правового співробіт­ництва держав у сфері міграції в рамках СНД» досліджуються договірна форма співпраці держав з міграційних питань в рамках СНД та основні результати такої співпраці.

Дисертант погоджується з правильністю поділу еволюції співробіт­ництва у сфері міграції в рамках СНД на три етапи: 1) у першій половині 90-х років ХХ ст. зусилля держав-учасниць СНД у міграційній сфері були спрямовані на формування національних законодавств, вирішення проблем біженців та вимушених переселенців, створення відповідних структур та інститутів, налагодження співпраці з спеціалізованими міжнародними організаціями; 2) починаючи з другої половини 1990-х років, поступово відбувається зміщення акцентів у співпраці держав у сфері міграції в рамках СНД у бік необхідності посилення боротьби з незаконною міграцією, зважаючи на вагому роль належного регулювання міграційних явищ у контексті забезпечення безпеки держав; 3) характерною особли­вістю третього етапу, який лише поступово «викристалізовується» з практики міжнародно-правового співробітництва держав у сфері міграційних відносин в рамках СНД, є те, що на пострадянському просторі останніми роками спостерігається рух у бік більш позитивного розуміння ролі міграції в регіональному розвитку.

У роботі охарактеризовано класифікації договорів у сфері міграції в рамках СНД за такими критеріями, як: число сторін, тривалість дії, можливість приєднання інших держав, напрям дії. На прикладі Угоди про допомогу біженцям та вимушеним переселенцям від 24 вересня 1993 р. і Конвенції про правовий статус трудящих-мігрантів та членів їх сімей держав-учасниць СНД від 14 листопада 2008 р. автором висвітлюються проблемні аспекти функціонування договорів СНД у сфері міграції. Розділ 3 «Характеристика міжнародно-правових зобов’язань України та Азербайджану у сфері міграції» присвячений аналізу досвіду реалізації Україною та Азербайджаном договірних зобов’язань, взятих ними на універсальному та регіональному рівнях.

У підрозділі 3.1 «Реалізація Україною та Азербайджаном універ­сальних та європейських норм у сфері міграції (на прикладі правового статусу біженців)» на підставі встановлення рівня відповідності національного законодавства обох держав Конвенції ООН про статус біженців 1951 року з урахуванням тенденцій розвитку правозастосування, вказується на існування як ряду безперечних досягнень у практиці України та Азербайджану щодо забезпечення належного правового статусу біженців, так і окремих проблемних аспектів, які істотно впливають на ефективність реалізації норм Конвенції ООН про статус біженців 1951 року. Наприклад, в Азербайджані неналежним чином забезпечено захист прав дітей біженців та шукачів притулку, зокрема, відсутній механізм для забезпечення здійснення спеціальних заходів захисту і сприяння дітей без супроводження та дітей, розділених зі своєю сім’єю. Істотні проблеми в забезпеченні належного захисту біженців та шукачів притулку характерні і для України.

У роботі розглядається як враховано Україною та Азербайджаном у нормотворчій та правозастосовній діяльності вимог КЗПЛ, на підставі аналізу практики ЄСПЛ щодо забезпечення прав біженців на території кожної з держав. Зокрема, з урахуванням оцінок ЄСПЛ в справах Байсаков та інші проти України, Світлорусов проти України, Новік проти України, Дубовик проти України відмічається, що найчастіше у контексті захисту прав біженців в Україні оспорюється обґрунтованість екстрадиції та дотримання в її процесі усіх встановлених вимог. Стверджується, що основними причинами, які зумовлюють недотримання Україною взятих на себе зобов’язань за КЗПЛ у контексті захисту прав біженців, є, зокрема: політичні міркування при ухваленні рішення про екстрадицію, недостатня чіткість та якість норм законодавства (до 17 червня 2010 р. національне законодавство не передбачало чіткої процедури утримання осіб під вартою в очкуванні екстрадиції), помилки та зловживання з боку органів державної влади у процесі правозастосування.

У підрозділі 3.2 «Участь України та Азербайджану в договірних механізмах співпраці у сфері міграції в рамках СНД» надана характе­ристика особливостей участі обох держав у ключових договорах та рішеннях органів СНД з питань міграції, зокрема: в Угоді про безвізове пересування громадян держав СНД по території його держав-учасниць 1992 року, Угоді про допомогу біженцям і вимушеним переселенцям 1993 року, Угоді про співпрацю держав-учасниць СНД у боротьбі з незаконною міграцією 1998 року та ін.

Аналіз відповідних документів переконливо доводить обмежену участь України та Азербайджану у співробітництві з міграційних питань в рамках СНД, що знаходить свій прояв у наступному: 1) значна частина міжна­родних договорів у рамках СНД цими державами не підписана: з 24 основ­них міжнародних договорів у сфері міграції Азербайджаном не підписано 8 (33 %), Україною – 5 (21 %); 2) очевидною тенденцією під час підписання таких міжнародних договорів в рамках СНД, стає їх ухвалення з окремою думкою або застереженням, які зазвичай мають істотний характер; 3) у випадках, коли певний міжнародний договір потребує здійс­нення внутрішньодержавних процедур, така діяльність значною мірою або сповільнюється, або взагалі гальмується.

Вказані вище обставини, свідчать про недостатню ефективність міжнародно-правового співробітництва України та Азербайджану в рамках СНД у сфері міграції. Основною причиною такої ситуації може слугувати те, що СНД, яка була створена для попередження можливих конфліктів після розпаду СРСР, вже певною мірою виконала свою функцію, а тому потребує якісної трансформації, яка поки що є малоймовірною з огляду на різні інтереси держав-учасниць як у зовнішньому, так і внутрішньо­державному вимірах. Особливо у цьому контексті варто виокремити зміну геополітичних пріоритетів як України, так і Азербайджану, які прагнуть все більш тісного зближення з ЄС.