Чепель О.Д. Проблема статусу та професіоналізації діяльності депутатів парламенту на сучасному етапі (порівняльно-правове дослідження)

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, показано зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено його мету й завдання, об’єкт, предмет, методологічну основу, сформульовано основні положення, що відображають наукову новизну одержаних результатів, висвітлено їх практичне значення та напрями апробації, містяться відомості про структуру та обсяг роботи.

Перший розділ «Природа парламентського мандата у контексті розвитку представницької форми правління» складається з чотирьох підрозділів. У підрозділі 1.1. «Історико-правові аспекти розвитку парламентаризму» зазначається, що деякі представницькі та виборні засади, пов’язані з розподілом праці, професіоналізацією функції управління спостерігалися на ранніх стадіях розвитку людства. До історичних форм представництва в їх «ембріональному стані» відносяться збори (сходки) дорослих співродичів, які обирали на племінній раді свою проводирку (свого проводиря), який стає першим органом «владування». На етапі первіснообщинного й родового ладу повсякденне управління життям громади здійснювали старійшини, вожді, рада вождів. Близько VI ст. до н. е. виникає Сенат як один із найвищих органів влади і, який на ранній стадії формувався зі старійшин патриціанських родів. В античних республіках (наприклад, в Афінах) деякі функції виконавчого характеру делегувалися магістратам. У Середньовіччі процес оформлення станів йшов паралельно з формуванням середньовічних станових установ: кортесів – в Іспанії (ХІ – ХІІ ст.ст.); парламенту – в Англії (ХІІІ ст.); Генеральних штатів – у Франції (ХІV ст.); в Україні у добу Київської Русі існувала боярська рада; в умовах перебування українських земель у складі Польщі та Великого князівства Литовського на їх терені існували віча, скликалися наради короля з панівними прошарками т.зв. сейми, в новоутвореній Українській державі (ХVІІ ст.) верховним органом влади стала Генеральна рада. Процес переходу від станового представництва до нових сучасних парламентів тривав декілька століть: такою межею для Великобританії, Франції, США був кінець ХVІІІ – початок ХІХ ст.; для Австрії, Данії, Німеччині, Норвегії, Швеції – 60-70 рр. ХІХ ст.;  у Росії – початок ХХ ст.

Докладно розглядаються основні ідеї теорії представницького правління. В Англії теоретиками політичного представництва були: Дж. Фортеск’ю у ХV ст., Т. Сміт – у ХVІ ст.; у ХVІІ – ХХ ст. ст. – Е. Берк, І. Бентам, Дж. Ст. Мілль, А. Дайсі. Але обґрунтування цієї теорії пов’язують з іменами Дж. Медісона  (США) та Ем. Сієса (Франція). Перший розробив концепцію республіканського представництва, в основу якої покладені принципи виборності та адекватного представництва громадян у парламенті; другий – висунув й обґрунтував теорію народного представництва. Свій внесок у розробку засад цієї теорії повносили де Плессі-Морне, який ще у  1579 р. висунув тезу про народ, як джерело будь-якої влади. Ж.-Ж. Руссо і Ш.-Л. Монтеск’є,  також слід назвати серед родоначальників теорії представницького правління.  При цьому зазначається, що представницькі системи, побудовані в результаті американської та французької революцій, набули аристократичної форми багато в чому завдяки їх ключовому принципу – виборності влади. Це був свідомий крок прихильників такої системи, які мали уявлення і про більш егалітарний механізм доступу до влади, а саме – жеребкування, який використовувався у стародавніх демократіях. Робиться висновок про існування відмінності між способами здійснення державної влади: прямою демократією, з одного боку, і представницькою формою правління, – з іншого. Головна відмінність між античними демократіями і тією системою, яка називалася «представницькою» або «республіканською» полягає у повному виключенні народу, який репрезентується загальнонародними зборами, з участі в правлінні в сучасних республіках, і не в повному виключенні представників народу з правління у давніх республіках, де народні збори були органом правління поряд із магістратами. Найсуттєвішою особливістю, що відрізняє одну від одної, є використання процедури жеребкування в афінській демократії, де магістрати обиралися за допомогою жеребу, головним же інститутом представницького правління є вибори. Сучасна теорія представницького правління характеризується двома основними елементами: 1) виборче право – це функція; 2) представницьким мандатом.

У підрозділі 1.2. «Депутатський (парламентський) мандат: поняття і види» з’ясовано, що представницька функція члена парламенту визначається як мандат (доручення). Мандат депутата не має ніяких характерних рис, властивих повноваженням (мандата) у цивільному праві. Сутність мандата народного представника полягає не у виконанні волі тих, хто видав мандат, як це закладено у цивільному мандаті, а у здійсненні функцій-прерогатив, наданих представницькому органу конституцією. У дослідженні проводиться також розмежування між мандатом члена парламенту та виборними посадовими особами (президент, губернатор, мер). Останні призначені для здійснення певного набору повноважень, пов’язаних із управлінням. Ці повноваження встановлюються не волею виборців, а чинним законодавством. Таке представництво можна назвати адміністративним або посадовим, тому слід розмежовувати представництво – народне й адміністративне (посадове). Пропонується авторська дефініція поняття «парламентський мандат» як публічної функції, якою член парламенту уповноважується шляхом виборів, зміст якої визначається, як правило, конституцією і, згідно з якою, парламентарій, представляючи всю націю, бере участь у здійсненні суверенітету народу. Історично першим виник і застосовувався імперативний мандат, під яким розуміються повноваження, отримані депутатом від виборців за умов, що він зобов’язаний нести перед ними відповідальність і  виконувати їх  накази. Його зміст уперше був озвучений 5 вересня 1789 р. у промові депутата Національних зборів Франції Петіона де Вільнєва. Своє історичне продовження імперативний мандат отримав за часів Паризької комуни 1871 р., а на початку ХХ ст. увійшов до арсеналу державного права колишнього СРСР та інших соціалістичних країн. У даний час знаходить своє застосування в КНР, В’єтнамі, КНДР, на Кубі. Одночасно з утвердженням класичного парламентаризму виник інший вид мандата – «вільний мандат», який характеризується такими ознаками: 1) мандат є загальним; 2) мандат не імперативний; 3) мандат не підлягає відкликанню; 4) мандат при своєму здійсненні не вимагає схвалення дій мандатарія. На відміну від існуючих у літературі поглядів, вноситься уточнення щодо авторства концепції вільного мандата: елементи цієї теорії розроблялися Нортоном (1571 р.), Т. Сміттом (1583 р.), В. Блекстоном. Розглядається і такий вид, як представницький (всенародний) мандат, який характеризує відносини між депутатом і виборцями, при яких перший, вважається представником усієї нації, а не своїх виборців, тобто депутат володіє колективною інвеститурою.

У підрозділі 1.3. «Особливості становлення правової моделі депутатського мандата в Україні» звертається увага на унікальність вітчизняного досвіду становлення парламентського мандата, який полягає в тому, що український народ набував досвіду представництва у різних вищих представницьких установах сусідніх держав – сеймах Литви і Польщі, парламентських установах Австрії та Австро-Угорщини, Державній Думі царської Росії. Вважаємо, що у становленні правової моделі депутатського мандата в Україні можна виділити такі етапи: 1) участь депутатів від населення західноукраїнських земель у діяльності парламентів Австрійської та Угорської (Австро-Угорщини) імперій; 2) участь українських депутатів у роботі Державної Думи Росії; 3) етап формування українського парламентаризму доби національно-визвольних змагань 1917-1920 рр.; 4) період «радянського» парламентаризму; 5) етап державної незалежності України.

У підрозділі 1.4. «Проблема представництва у сучасних умовах» зазначається, що проблема представництва була і залишається одним із найбільш значущих і важливих завдань при формуванні складу парламентів. Стосовно критеріїв відбору кандидатів у депутати правова доктрина пройшла декілька етапів: теорія виборчих цензів і відповідних виборчих систем (плюрального вотуму); концепція парламенту як дзеркала нації (наприклад, соціалістичний варіант концепції народного представництва). Способи відбору кандидатів на сучасному етапі змінилися і знаходять своє втілення у переході від мажоритарних до пропорційних  і змішаних систем, які забезпечують представництво політичних партій в парламенті. Для знаходження нових критеріїв відбору представників у законодавстві демократичних країн, містяться норми, які обґрунтовують необхідність компенсувати відсутність тієї чи іншої соціальної групи (жінок, нацменшин та ін.) резервуванням для них місць у парламенті. Представництво різних соціальних груп забезпечується, як правило, неформальним шляхом (у західноєвропейських країнах партії намагаються висувати більше жінок, молоді і тим розширюють базу свого електорату). За  аналогією пропонується запровадити у конституційно-правову практику України процедуру номінації.

Другий розділ «Конституційно-правовий зміст статусу парламентарія: загальна характеристика» складається з п’яти підрозділів. У підрозділі 2.1. «Правовий статус члена парламенту: правові доктрини та конституційні моделі» аналізується використання різних термінів для характеристики правового становища парламентарія. Під статусом депутата розуміють фактичне становище депутата, яке визначається правовими й іншими соціальними нормами (моралі, звичаєвими) і, котре забезпечується відповідними гарантіями. Під правовим статусом депутата розуміються зумовлені соціально-політичною сутністю суспільства його права й обов’язки, закріплені нормами права та забезпечені відповідними гарантіями. Близькими і практично такими, що збігаються за змістом, поняттями є «конституційно-правовий статус» і «засади правового становища». За своєю природою статус депутата є конституційно-правовим, оскільки з одного боку він обмежується конституційними нормами, а з іншого – в повному обсязі відображений в інших законодавчих актах. Пропонується ввести в науковий обіг категорію «доктринальний статус» – правову конструкцію, що поєднує нормативні характеристики, теоретичні уявлення і практику реалізації правових приписів. Робиться висновок про необхідність розмежування у структурі конституційно-правового статусу парламентарія передстатусних, статусних та післястатусних складових, а саме: а) юридична природа депутатського мандата; б) підстави виникнення та припинення дій депутатських повноважень; в) права й обов’язки парламентаріїв; г) гарантії діяльності парламентарія; д) відповідальність депутата як члена парламенту.

У підрозділі 2.2.  «Підстави виникнення та припинення дії депутатського мандата» зазначається, що підставами для виникнення дії парламентського мандата є: 1) волевиявлення виборців (результати виборів депутатів, які включають кількість мандатів, отриманих виборчими списками партій (блоків), осіб, обраних депутатами); 2) добровільність прийняття депутатського мандата (правовою формою є інститут присяги). Порівняльно-правовий аналіз норм законодавства засвідчує, що регламентація початку і закінчення депутатського мандата, строків повноважень, а також підстав їх дострокового припинення у кожній країні здійснюється по-різному. Зіставлення моделей конституційно-правового регулювання цих питань дозволяє зробити висновок про необхідність коригування вітчизняної моделі, зокрема, стосовно таких моментів, як позбавлення права переходу народного депутата з однієї фракції до іншої, обов’язкового входження парламентарія до «своєї» партійної фракції під загрозою  позбавлення його мандата, сумісності депутатського мандата з приватнопідприємницькою діяльністю.

У підрозділі 2.3. «Права й обов’язки члена парламенту» зазначається, що теоретично необхідність закріплення за депутатом парламенту певного кола прав та обов’язків ґрунтується на багатофункціональному характері парламенту як центру і вузлового пункту політичної діяльності в країні. Оскільки всі найважливіші рішення цього органу приймаються колегією, яка складається з депутатів, конституція і законодавство закріплюють за парламентом серію прав й обов’язків, які створюють умови для депутатів у сфері розгортання їх діяльності. Повноваження народного депутата України досліджуються у такій площині: 1) права народного депутата у Верховній Раді України; 2) права народного депутата України у взаємовідносинах з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, об’єднаннями громадян України та іноземних держав; 3) права народного депутата України у взаємовідносинах із засобами масової інформації, права на забезпечення інформацією та на її використання; 4) трудові права парламентарія України при виконанні депутатських повноважень та після їх припинення; 5) права народного депутата України при поселенні в готель та на транспортне забезпечення. Щодо обов’язків члена парламенту України, то вони сформульовані у загальному вигляді. В цілому законодавче регулювання повноважень парламентарія України має чимало прогалин (невизначеність характеру парламентського мандата, делегування повноважень щодо голосування у Верховній Раді України тощо), що викликає необхідність вдосконалення законодавчого регулювання  цього компонента статусу народного представника.

У підрозділі 2.4. «Гарантії діяльності парламентарія» констатується, що гарантії депутатської діяльності – це умови і засоби, що забезпечують фактичну реалізацію і всебічну охорону прав і обов’язків депутата парламенту. У конституційній теорії існує декілька підходів до розуміння гарантій депутатської діяльності, а саме: а) «вузький» – побудований на визнанні вільного мандата та гарантій особистої безпеки депутата (імунітет, індемнітет, невідповідальність); б)  підхід, побудований на принципі імперативного мандата (сповідується соціалістичними країнами); в) розширене тлумачення гарантій депутатської діяльності. Стверджується, що у вітчизняній теорії та практиці конституційного будівництва характерним є останній, розширений підхід. Відсутність чіткого розуміння змісту і меж депутатської недоторканності в законодавстві України призвело до абсолютизації депутатського імунітету. Із врахуванням відповідної зарубіжної практики у Законі України «Про статус народного депутата України» доцільно передбачити норму про те, що імунітет поширюється лише на дії парламентарія, пов’язані з виконанням ним своїх повноважень і не розповсюджується на випадки, коли депутата затримано на місці вчинення злочину.

У підрозділі 2.5. «Відповідальність депутата як члена представницького і законодавчого органу» наголошується на тому, що вихідною засадою у визначенні відповідальності депутата як члена парламенту є принцип невідповідальності за дії, вчиненні парламентарієм, при виконанні своїх повноважень. Цей принцип у тій чи іншій формі закріплений у конституціях та законодавстві багатьох демократичних держав. Парламентська відповідальність спрямована на здійснення контролю і корекцію депутатської поведінки за формалізованими підставами і набуває дисциплінарного характеру. Вона настає: по-перше, за порушення правил, що регулюють їх роботу, як членів парламенту; по-друге, у разі порушення правил, що регулюють порядок ведення засідань парламенту, полягає у застосуванні до суб’єктів конституційно-правового правопорушення (парламентаріїв) конституційно-правових санкцій, передбачених законом. Можливе притягнення члена парламенту до адміністративної відповідальності без згоди Верховної Ради, якщо це не пов’язано із застосуванням до нього адміністративного арешту чи затримання. 

Третій розділ «Член парламенту: професійні вимоги (політико-правовий аналіз)» складається з двох підрозділів. У підрозділі 3.1. «Професіоналізм – основа депутатської діяльності» зазначається, що «професіоналізм» – це глибоке і всебічне знання та володіння практичними навичками у будь-якій галузі суспільно-корисної діяльності. Як основа депутатської діяльності полягає в оволодінні членом парламенту глибокими знаннями і практичними навичками у сфері політичної діяльності, перетворення своєї основної трудової професії у високе служіння суспільству. Змістове наповнення професіоналізму як явища державно-правового характеру залежить від парадигми політичного мислення. На сучасному етапі суспільного розвитку акцент робиться на політика як професіонала. У цьому контексті пропонується розглядати професійну депутатську діяльність в трьох аспектах: а) депутатська діяльність як єдиний вид трудової діяльності для особи, яка стала членом парламенту; б) професіоналізм у значенні компетентності та спеціалізації депутатів; в) професіоналізм як оволодіння практичними навичками, набутими із досвідом  депутатської діяльності (коефіцієнт переобрання). Наведені тут статистичні дані про склад парламентів деяких країн засвідчують, що професіоналізація парламентської діяльності є об’єктивною тенденцією сучасного етапу розвитку парламентаризму: за останні десятиліття коефіцієнт переобрання депутатів складає від 31% в Польщі, 33,7% в Україні, до 37% у Російській Федерації. Складовою частиною професійної депутатської діяльності є вимога  несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності. Теоретично ця заборона обґрунтовується необхідністю забезпечити на практиці реалізацію принципу розподілу влад, захистити парламентарія від можливого тиску на нього з боку різних органів  влади і посадових осіб і в такий спосіб, дозволити йому повністю присвятити себе виконанню своєї функції. При цьому дія принципу несумісності розповсюджується і на певні професії та види діяльності приватного характеру, у першу чергу пов’язані з приватнопідприємницькою діяльністю. Можливий варіант вирішення цієї проблеми – внесення доповнень і змін до чинної Конституції України та до Закону України «Про статус народного депутата України», які би дозволили народним депутатам офіційно поєднувати депутатську діяльність у «розумних» межах із приватнопідприємницькою діяльністю за умови реєстрації особистої зацікавленості парламентарія у кожному випадку.

У підрозділі 3.2. «Правова та інша професійна підготовка парламентаріїв» професіоналізація сучасних парламентаріїв розглядається у трьох вимірах: технологічному, інституційному і метафізичному. Технологічний – це здатність депутатів до усвідомлення, конкретизації, об’єднання інтересів виборців, а також оволодіння технологіями вивчення політичних запитів людей і формування у них потреби в ідеях і послугах політичних діячів і політичних партій. Інституційний – фіксує роль легіслатури як інституційного каналу рекрутування загальнонаціональної політичної еліти. Метафізичний – полягає у перетворенні парламенту в інструмент реалізації національних інтересів. Порівняльний аналіз основних характеристик складу Верховної Ради України з депутатським корпусом провідних країн світу за такими критеріями, як вік, гендерний склад, освітній рівень, профіль освіти, рівень спадкоємності депутатського корпусу, політичний досвід, партійно-політичне представництво дозволив зробити висновок про те, що еволюція депутатського корпусу України йде в цілому в руслі західноєвропейським тенденціям. Підтримується точка зору, згідно з якою «професійний депутат» – це депутат, який пройшов спеціальне навчання діяльності в парламенті, має досвід такої діяльності і внаслідок цього володіє знаннями суті, і практичними навичками парламентської діяльності, включаючи законотворчість. Ефективним способом набуття професійних навиків та підвищення депутатами свого професійного рівня є організації навчання народних депутатів України, вперше обраних до Верховної Ради. Пропонується система, що складається з трьох стадій. На першій стадії вона має включати обов’язковий мінімум знань азів парламентської діяльності; на другій – фахову підготовку у вузах із використанням прискореної (3 роки) і екстернатної форм навчання; на третій – оволодіння практичними навичками парламентської діяльності шляхом організації семінарів, симпозіумів, курсів підвищення кваліфікації, ознайомлення з досвідом роботи парламентів зарубіжних держав.