Гогаева Марина Таймуразовна ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПРИНЯТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИ ЗНАЧИМЫХ РЕШЕНИЙ

Краткое содержание

Во введении обосновывается актуальность темы, степень ее научной разработанности, определяются цель, задачи, объект, предмет диссертационного исследования, отражается его методологическая, теоретическая и эмпирическая основы, а также нормативная правовая база, излагается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, дается характеристика теоретической и практической значимости работы, сообщается об апробации результатов исследования.

В первой главе «Теоретико-правовые основы принятия экологически значимых решений» рассмотрены проблемы понятийного аппарата: «экологически значимые решения», «экологические требования», дана их содержательная характеристика, выделены классификационные аспекты.

В первом параграфе «Понятие и классификация экологически значимых решений, правовой механизм их принятия» исследуются дискуссионные в науке экологического права вопросы о термине и понятии «экологически значимые решения», его содержании. Они рассматриваются исходя из имеющихся доктринальных подходов и определений, а также на основе анализа экологического законодательства.

Понимание экологически значимых решений необходимо связывать с полным перечнем субъектов, участвующих в их подготовке и принятии, включая не только органы власти, но также юридических и физических лиц. Эти решения касаются хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в области природопользования и охраны окружающей среды.

15

Для подготовки и принятия экологически значимых решений важное значение имеют принципы, закрепленные в экологическом законодательстве, анализ которых дается в работе в данном контексте. На основе подходов, имеющихся в общей теории управления, рассмотрены проблемы выбора наиболее оптимального варианта принятия такого решения. При этом обосновывается необходимость учета положений концепции устойчивого развития, направленной на максимальное снижение либо предотвращение экологических последствий реализации решений экономической и (или) социальной направленности.

Такой подход актуализирует проблему методологии подготовки и принятия экологически обоснованных решений, включающей обеспечение их обоснованности посредством повышения профессиональной составляющей, достижения реального и гарантированного общественного участия.

Автором показан состав экологически значимых решений, а также рассмотрена их классификация на основе научных разработок, связанных с общей классификацией управленческих решений. Предложена классификация экологически значимых решений в зависимости от различных оснований: субъектно-объектного состава, содержания решения, формы решений, времени их действия. Дана характеристика отдельных видов экологически значимых решений, например, постановочных, регулятивных, контрольных, организационных, обеспечивающих исполнение законодательно установленных решений и т.д.

В работе приведены примеры конкретных видов экологически значимых решений, показано не только теоретическое, но и практическое значение их классификации.

Обобщая существующие в теории управления подходы к определению процедуры управленческого решения, автором выделяются этапы (стадии) их подготовки, принятия и выполнения, в том числе контроля, охватывающие следующие управленческие функции - познавательно-аналитическую,

16

оценочно-экспертную, морально-правовую, документационно-архивную и организационную.

В результате проведенного анализа автор приходит к выводу о том, что для обеспечения действенного правового механизма подготовки и принятия экологически значимых решений необходимо определение и законодательное закрепление правового понятия «экологически значимые решения», упорядочение их классификации и определение процедурных элементов этого механизма - этапов (стадий) (первое и второе положения, выносимые на защиту).

Во втором параграфе «Понятие, виды и правовая регламентация экологических требований» эффективное функционирование правового механизма принятия экологических решений тесно связано с одним из основных критериев – соответствия цели выбранного варианта решения экологическим требованиям. При этом возникает необходимость учета научно обоснованных и законодательно закрепленных экологических требований в процессе подготовки и принятия конкретного экологически значимого решения. В этой связи в работе рассмотрены доктринальные и легальные определения понятия «экологические требования».

В процессе исследования автор приходит к выводу о том, что экологические требования устанавливаются в отношении окружающей среды в целом, ее отдельных природных объектов и природных ресурсов, исходя из законов существования природной среды. Для подготовки и принятия экологически значимых решений важное значение имеют те экологические требования, которые включены в процесс правового регулирования. Такие требования могут содержать в себе: определенные запреты; какие-либо ограничения; разрешения. Они не ограничиваются сферой охраны окружающей среды, а распространяются также на область природопользования, содержатся как в природоохранном, так и природоресурсном законодательстве.

17

Наряду с экологическими требованиями, предъявляемыми к хозяйственной и иной деятельности, выделяются также санитарно-гигиенические и иные требования. Они предусмотрены не только экологическим, но и санитарно-гигиеническим и другим законодательством.

В работе дается доктринальное определение понятия «экологические требования» (третье положение, выносимое на защиту), а также обосновывается необходимость классификации экологических требований в зависимости от различных оснований. Автором предлагается выделять виды экологических требований: по стадиям и субъектам деятельности (общие и специальные), по видам хозяйственной и иной деятельности и т.д. На конкретных примерах показано значение определения понятия и классификации экологически значимых решений.

Во второй главе «Основные элементы правового механизма подготовки и принятия экологически значимых решений» исследуются основные звенья такого механизма, отражающие его содержательную сторону: оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду (ОВОС), экологическая экспертиза, экологическая сертификация и экологический аудит.

В первом параграфе «Оценка воздействия на окружающую среду в правовом механизме подготовки и принятия экологически значимых решений» данный инструмент рассматривается как основное правовое средство обеспечения выполнения экологических требований на стадии планирования экологически значимой деятельности и подготовки соответствующего решения. При этом показано его как самостоятельное значение в составе данного механизма, так и во взаимосвязи с экологической экспертизой. Подвергается критике необоснованное сокращение объектов ОВОС и экологической экспертизы, в связи с градостроительным законодательством, что негативно сказывается на возможности принятия по ним экологически обоснованных решений.

В работе показаны роль и значение ОВОС в правовом механизме

18

подготовки и принятия экологически значимых решений, в т.ч. на примере принципов, закрепленных в экологическом законодательстве.

Обосновывается необходимость принятия Федерального закона «Об оценке воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе» с включением в него: понятий ОВОС и экологической экспертизы, их видов, принципов, объектов, порядка проведения, ответственности за его нарушение (четвертое положение, выносимое на защиту). Это необходимо с позиции преемственности в праве и необходимости создания единой стабильной нормативной правовой базы проведения ОВОС и экологической экспертизы в целях подготовки и принятия экологически значимых решений.

Во втором параграфе «Экологическая экспертиза в правовом механизме подготовки и принятия экологически значимых решений» дается анализ доктринального понимания этой эколого-правовой меры. Выделены сущностные признаки экологической экспертизы как элемента правового механизма подготовки и принятия экологически значимых решений. Показана важность при определении правового понятия «экологическая экспертиза» рассмотрение его содержания в неразрывном единстве с принимаемыми решениями.

Что касается экологического законодательства, то в нем не содержится правовых норм, определяющих экологическую экспертизу как основной элемент правового механизма подготовки и принятия экологически значимых решений. Хотя правовое понятие «экологическая экспертиза» законодательно закреплено в ст. 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе».

Действующая редакция Закона существенно снизила роль и значение экологической экспертизы как главного эколого-правового инструмента предупреждения экологического вреда, исключив из ее определения такой существенный признак как определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы. Такое изменение понятия экологической экспертизы превращает ее из реального инструмента, способствующего

19

предотвращению принятия экологически неоправданных решений в оценочную категорию, всего лишь определяющую на документальной основе уровень негативного воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности. В числе существенных недостатков Закона - отсутствие правовой регламентации проведения ОВОС в рамках единой с экологической экспертизой национальной процедуры.

Роль экологической экспертизы в правовом механизме подготовки и принятия экологически значимых решений показана на основе принципов ее проведения, закрепленных в экологическом законодательстве, имеющих не только теоретическое, но и практическое значение

В контексте принятия экологически значимых решений рассмотрены виды экологической экспертизы – государственная и общественная, объекты их проведения.

Необходимо восстановление первоначального правового статуса экологической экспертизы, включая перечень объектов, в отношении которых она проводится, с учетом принципов ее осуществления. Это позволит усилить роль экологической экспертиза наряду и во взаимосвязи с оценкой воздействия на окружающую среду как реального гаранта принятия экологически значимых решений.

В третьем параграфе «Экологическая сертификация как элемент правового механизма подготовки и принятия экологически значимых решений» показаны роль и значение этой эколого-правовой меры, имеющей непосредственное отношение к принятию решений, учитывающих экологические требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

На основе анализа законодательства выделены основные этапы и проблемы формирования системы экологической сертификации. Исследован положительный международный и зарубежный опыт в этой сфере, который может быть полезным для совершенствования законодательства в области технического регулирования в целом.

20

Создание нормативной правовой базы в области экологической сертификации и внедрение этой эколого-правовой меры на практике, использование ее потенциала в механизме подготовки и принятия экологически значимых решений является необходимым не только в силу международных факторов, но и напрямую вытекает из внутренних правовых оснований, которые рассмотрены автором.

В работе дана характеристика обязательного и добровольного видов экологической сертификации, рассмотрены объекты их проведения, цели, задачи и принципы, выявлены недостатки правовой регламентации этих отношений, а также проблемы, возникающие на практике, в т.ч. судебной.

В целях устранения существующих противоречий и несоответствий между экологическим законодательством и законодательством в области технического регулирования, обеспечения более активного внедрения экологической сертификации предлагается конкретизировать нормы Федерального закона «Об охране окружающей среды», относящиеся к правовому регулированию экологической сертификации, предусмотрев в нем понятие, цели и задачи экологической сертификации. В Законе также следует закрепить открытые перечни объектов обязательной и добровольной экологической сертификации, распространив оба вида сертификации на продукцию, процессы, работы и услуги в экологической сфере (седьмое положение, выносимое на защиту).

В четвертом параграфе «Потенциал экологического аудита в правовом механизме подготовки и принятия экологически значимых решений» рассмотрены существующие и перспективные направления использования данного инструмента в таком механизме. Проведен анализ состояния и недостатков правового регулирования экологического аудита на федеральном и региональном уровне, а также практики его реализации. Рассмотрены проблемы определения понятия и содержания экологического аудита.

Анализ нормативной правовой базы экологического аудита показывает,

21

что, несмотря на существующую объективную потребность в его проведении, до настоящего времени отсутствует законодательный акт федерального уровня, устанавливающий правовые основы осуществления этой эколого-правовой меры. Такое положение не позволяет широко использовать потенциальные возможности применения экологического аудита в правовом механизме подготовки и принятия экологически значимых решений.

Для устранения этого недостатка необходимо системное изменение законодательства, включая принятие специального федерального закона об экологическом аудите (восьмое положение, выносимое на защиту). Наряду с этим следует дополнить законодательно закрепленное определение экологического аудита с учетом его значения в правовом механизме подготовки и принятия экологически значимых решений.

Такие меры позволят не только определить правовой статус экологического аудита, но и будут способствовать более четкому его разграничению с процедурами ОВОС, экологической экспертизы и экологического контроля. Это обеспечит дальнейшее формирование экологического аудита в качестве самостоятельного правового института отрасли экологического права. В правовом механизме подготовки и принятия экологически значимых решений экологический аудит должен занять свое самостоятельное место наравне с ОВОС, экологической экспертизой и сертификацией и во взаимосвязи и взаимодействии с ними.

В третьей главе «Участие общественности в механизме принятия экологически значимых решений в России» рассмотрены понятие, сущность, формы такого участия, состояние и перспективы правового регулирования.

В первом параграфе «Понятие, сущность и формы участия общественности в подготовке и принятии экологически значимых решений» на основе анализа российского законодательства и международных актов в области обеспечения общественного участия в

22

решении вопросов охраны окружающей среды исследуется имеющийся понятийный аппарат. Вносятся предложения по законодательному закреплению понятий: «участие общественности в механизме принятия экологически значимых решений», «общественность», «заинтересованная общественность», определения которых обоснованы автором (девятое положение, выносимое на защиту).

В работе рассмотрены принципы, обеспечивающие участие общественности в процессе принятия экологически значимых решений, систему которых предлагается дополнить (с законодательным закреплением) принципами: свободного доступа к экологической информации; демократизации государственной власти; участия общественности с самых ранних стадий подготовки и принятия экологически значимых решений; приоритетности экологических интересов над экономическими, социальными и иными интересами; ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение процедуры общественного участия.

В механизме принятия экологически значимых решений важную роль играют функции общественного участия (регулятивная и охранительная), а также подфункции, исследование которых проведено в работе. В ходе анализа выявлена нечеткость и разбросанность процедур участия общественности в нормативных правовых актах, что приводит к серьезным проблемам на практике.

Для устранения выявленных недостатков предлагается упорядочить в экологическом законодательстве процедуры общественного участия в зависимости от этапов принятия решений, являющихся отражением тех или иных функций.

В результате проведенного исследования автор приходит к выводу о существовании комплексного правового института общественного участия, который находится в стадии формирования, несмотря на его актуальность и значимость для защиты экологических прав, предупреждение экологического вреда, принятия экологически значимых решений.

23

Исследуются общие и специальные формы, а также процедуры общественного участия в таком механизме. Эти вопросы в науке экологического права являются дискуссионными. Исследуя различные научные мнения, автором выделяются и рассматриваются следующие формы участия общественности: участие в решении вопросов предоставления и изъятия земель в градостроительной деятельности; участие в процедуре ОВОС; общественная экологическая экспертиза.

На основе анализа законодательства и правоприменительной, в т.ч. судебной практики, автором выявлены пробелы земельного, градостроительного и экологического законодательства в части обеспечения участия общественности в принятии экологически значимых решений, а также обоснованы предложения по устранению имеющихся недостатков.

Так, автором, предлагается в ст. 31 Земельного кодекса РФ закрепить формы участия общественности и предусмотреть сроки и процедуры такого участия; установить формы и сроки информирования населения органами местного самоуправления.

Для совершенствования правового регулирования общественного участия в процедуре ОВОС необходимо: урегулировать основные этапы и процедуру проведения общественных обсуждений, закрепив, что обобщающим этапом при их проведении являются общественные слушания; определить порядок и источники предоставления информации общественности; регламентировать механизм учета результатов общественных обсуждений в процессе принятия экологически значимых решений.

Предлагается дополнить ст. 8.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях ответственностью за необоснованный отказ в предоставлении документации, необходимой для проведения общественной экологической экспертизы, кроме случаев, когда указанная документация содержит сведения, представляющие охраняемую законом тайну.

Во втором параграфе «Состояние и перспективы правового регулирования участия общественности в принятии экологически

24

значимых решений» дан анализ нормативной правовой базы, направленной на обеспечение общественного участия в разработке и принятии решений, затрагивающих экологические права граждан и общественных организаций. В круг исследования включены конституционные нормы, экологическое, санитарно-эпидемиологическое, градостроительное и др. законодательство РФ, субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, международные конвенции.

Проведенный анализ показал, что определенная нормативная правовая база для обеспечения участия общественности в принятии экологически значимых решений имеется. Однако нормативные правовые акты, регулирующие эти отношения, рассредоточены по различным отраслям законодательства. В работе показано отсутствие единой системы нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, их разрозненность, неразработанность терминологии. Не созданы правовые гарантии участия общественности. Данная нормативная правовая база, хотя и позволяет обеспечивать участие общественности в процессе принятия экологически значимых решений, но не дает возможности в полном объеме реализовывать все формы такого участия. В этих условиях возможны ситуации, когда общественность либо совсем не участвует в принятии решений, либо это участие формально.

Правовой институт участия общественности в механизме принятия экологически значимых решений в российском законодательстве развит недостаточно и находится в стадии формирования. Многие аспекты реализации общественного участия в законодательстве не нашли отражения.

Для совершенствования правового регулирования участия общественности в принятии экологически значимых решений необходимо:

- присоединиться к Конвенциям ЕЭК ООН «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» и «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды»;

25

- внести изменения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», предусматривающие принципы и формы участия общественности в принятии экологически значимых решений;

- разработать и принять специальный нормативный правовой акт РФ, устанавливающий единые принципы, формы и процедуры участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений, в котором также предусмотреть: требование и механизмы обязательного учета общественного мнения, выявленного в рамках законодательно установленных процедур и механизмов общественного участия; определить круг вопросов в области общественного участия, передаваемых на уровень законодательного регулирования субъектов РФ; закрепить нормы о юридической ответственности за нарушение прав общественности в процессе подготовки и принятия экологически значимых решений, а также за принятие решений с определенным уровнем риска, оценкой вероятности аварий и иных негативных последствий.

Одним из ключевых вопросов в этой области является необходимость ужесточения норм об ответственности должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления за принятие решений, разрешающих экологически вредную деятельность. В этой связи следует предусмотреть нормы об ответственности государственных органов и должностных лиц за принятие экологически значимых решений без учета мнения общественности. Одним из направлений развития правового регулирования общественного участия в механизме принятия экологически значимых решений должно стать закрепление гарантий учета мнения общественности в рамках процедур, предусмотренных федеральным законодательством.

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК:

1. Гогаева М.Т., Миндзаев М.А. Тенденции развития природоохранного законодательства // Экологическое право. 2003. №2. С. 9 - 16. (в соавторстве) (0,8 п.л.)

26

2. Гогаева М.Т. Экологический аудит как элемент механизма принятия экологически значимых решений // Вестник Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л.Хетагурова. 2010. № 4. С. 79-87. (0,9 п.л.)

3. Гогаева М.Т. Правовое понятие «экологические требования» // Черные дыры в российском законодательстве. 2011. № 1. С. 66-69. (0,5 п.л.)

4. Гогаева М.Т. Правовое понятие «экологически значимые решения» // Право и политика. 2011. № 3. С. 415-419. (0,6 п.л.).