Городецька І. А. Адміністративно-юрисдикційна діяльність державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначається його мета та завдання, характеризуються об’єкт, предмет і методологічна основа дослідження, висвітлюються наукова новизна роботи та головні положення, винесені на захист, теоретична і практична значимість, апробація результатів дослідження, наукові публікації з теми дисертації.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Державний інспектор з контролю за використанням та охороною земель як носій державно-владних функцій і повноважень» проаналізовано наукові дослідження щодо визначення теоретичного поняття контролю, його функцій, принципів, класифікацій контрольної діяльності, надано загальну характеристику контролю за використанням та охороною земель.

У роботі зазначено, що виконання в повному обсязі завдань щодо здійснення державного контролю у сфері земельних відносин стає можливим лише за умови налагодження дієвої та оперативної системи контролюючих органів. Повноваження щодо здійснення державного контролю за використанням і охороною земель спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів здійснює через Державну інспекцію з контролю за використанням та охороною земель, функціонування якої повною мірою залежить від ефективної діяльності її державних інспекторів.

На підставі аналізу наукових досліджень проблем контролю, діяльності державних інспекцій, функцій та повноважень органів виконавчої влади як різновиду органів держави автор робить висновок про те, що державний інспектор з контролю за використанням та охороною земель є носієм покладених на Держземінспекцію функцій і державно-владних повноважень, які здійснюються від імені держави й дають можливість забезпечувати державний контроль за використанням та охороною земель.

У підрозділі 1.2 «Поняття, правовий зміст та напрями адміністративної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель» на основі проведеного аналізу досліджень наявних у теорії адміністративного права поглядів щодо сутності адміністративної діяльності, здійсненого з урахуванням змісту норм законодавства, що регламентує діяльність державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель, визначено основні риси і, як наслідок, сформульовано поняття адміністративної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель. Зазначено, що остання здійснюється за двома взаємопов’язаними напрямами – внутрішньоорганізаційна та зовнішня адміністративна діяльність, і тільки за умови раціонального їх поєднання державні інспектори будуть спроможні на високому рівні реалізувати своє призначення.

Виходячи з позицій, що для правильного розуміння адміністративної діяльності недостатньо аналізувати її поза зв’язком з іншими категоріями, адже немає і не може бути змісту взагалі, а є тільки відповідно оформлений зміст, причому форма та зміст у кожному конкретному явищі невіддільні одне від одного, автором розкрито поняття форми адміністративної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель. На підставі системно-структурного аналізу здійснено класифікацію форм адміністративної діяльності державного інспектора залежно від характеру наслідків їх використання. Відповідно до такого критерію виділено та охарактеризовано правові форми виконавчо-розпорядчої діяльності Держземінспекції та її державних інспекторів – видання актів, укладення договорів, інші юридично значимі дії та неправові форми – проведення організаційних заходів і здійснення матеріально-технічних дій.

Робота щодо організації та практичного здійснення державного контролю за використанням і охороною земель реалізується за допомогою відповідних методів діяльності Держземінспекції та її державних інспекторів, дослідження яких здійснено залежно від характеру їх впливу на фізичних та юридичних осіб. Зазначено, що найбільш важливими методами адміністративної діяльності державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель є переконання та примус, які реалізуються через сукупність їхніх повноважень. 

У підрозділі 1.3 «Сутність та особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель» на основі аналізу існуючих у юридичній літературі різних точок зору щодо сутності адміністративної юрисдикції та практичної діяльності державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель визначено ознаки їх адміністративно-юрисдикційної діяльності: державно-владна специфіка; адміністративно-юрисдикційна діяльність як складова частина виконавчо-розпорядчої діяльності державних інспекторів; підзаконність; правозастосовний та правоохоронний характер. Зазначено, що обов’язковими умовами адміністративно-юрисдикційної діяльності, у тому числі тієї, що здійснюється державними інспекторами, є: наявність правопорушення (правового спору); здійснення її в чітко визначених процесуальних формах, встановлених законом; обов’язковість ухвалення рішення у вигляді юрисдикційного акта.

Для з’ясування сутності адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель як правового явища автор звертає увагу на співвідношення сутності та явища як філософських категорій, адже кожне явище перебуває у діалектичній єдності із сутністю, що належить лише даному явищу. Якщо явище сприймається на підставі ознак, які його характеризують, то сутність розкривається через особливості, притаманні лише даному явищу. Сутність адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель розкривається через наступні особливості: 1) домінуючим напрямом цієї діяльності є забезпечення державного контролю за використанням та охороною земель; 2) специфічність суб’єкта здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності, що охоплюється поняттям «державний інспектор з контролю за використанням та охороною земель», яка виявляється в розмежуванні повноважень державного інспектора на здійснення тих чи інших адміністративно-юрисдикційних дій; 3) державні інспектори, яким згідно з вимогами ст. 238-1 КУпАП надано право розглядати справи та накладати адміністративні стягнення, мають право застосовувати лише один із видів адміністративних стягнень, визначених у ст. 24 КУпАП – штраф; 4) одноособове здійснення адміністративної юрисдикції; 5) у процесі адміністративно-юрисдикційної діяльності державні інспектори з контролю за використанням та охороною земель не тільки реалізують свої юрисдикційні повноваження щодо підвідомчих їм справ, а й здійснюють комплекс послідовних і необхідних адміністративно-юрисдикційних дій забезпечувального характеру, без яких компетентні суб’єкти не змогли б розглядати і вирішувати по суті ті чи інші справи; 6) специфічність нормативного регулювання адміністративно-юрисдикційної діяльності; 7) в адміністративно-юрисдикційній діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель доцільно виділити дві групи проваджень – провадження у справах про адміністративні правопорушення та провадження за скаргами громадян. Як підсумок, запропоновано авторське визначення поняття «адміністративно-юрисдикційна діяльність державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель».

Розділ 2 «Підстави, зміст та процедури адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Підстави та зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель» визначено, що остання обумовлюється наявністю трьох підстав: нормативної, фактичної, процесуальної.

Нормативною підставою служить передусім КУпАП, а також законодавчі й інші нормативні акти, які крім КУпАП тією чи іншою мірою визначають адміністративно-юрисдикційні повноваження державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель. Фактичною підставою, що обумовлює весь процес здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності, є наявність адміністративно-правового спору або факт вчинення особою правопорушення (проступку).  Адже у своїй повсякденній діяльності державний інспектор проводить велику роботу не тільки стосовно розгляду справ про адміністративні правопорушення, а й щодо розгляду скарг громадян, де самого факту вчинення  правопорушення може і не бути, але виникає необхідність розв’язання правового спору та подальшого його розгляду й вирішення. До процесуальних підстав належить наявність адміністративно-юрисдикційного акта, який приймається із дотриманням положень адміністративно-процесуальних норм.

Значну увагу приділено аналізу різних, а часом і досить суперечливих поглядів щодо природи однієї з фактичних підстав адміністративно-юрисдикційної діяльності – адміністративного правопорушення (проступку).

Визначено, що зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель полягає у здійсненні комплексу процесуальних дій, які охоплюються межами провадження у справах про адміністративні правопорушення та провадження за скаргами громадян.

Підрозділ 2.2 «Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення державному інспектору з контролю за використанням та охороною земель» присвячено аналізу останньої з урахуванням наступних її видів: предметної, територіальної, посадової.

Надана автором юридична характеристика адміністративних правопорушень, підвідомчих державному інспектору з контролю за використанням та охороною земель, здійснена з урахуванням змін та доповнень, внесених до нормативно-правових актів, які регулюють державний контроль за використанням та охороною земель, дає підстави стверджувати про постійну динаміку законодавчого забезпечення у цій сфері та необхідність його подальшого вдосконалення. Як наслідок, обґрунтовано доцільність внесення змін до ЗК України та КУпАП щодо встановлення відповідальності за «використання земельної ділянки без правовстановлюючого документа, зареєстрованого в установленому порядку» і запропоновано проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо встановлення відповідальності за використання земельної ділянки без правовстановлюючого документа, зареєстрованого в установленому порядку».

Визначено адміністративно-юрисдикційні дії забезпечувального характеру, які здійснює державний інспектор і без яких компетентні суб’єкти не змогли б розглядати й вирішувати по суті ті чи інші справи.

У підрозділі 2.3 «Процедури адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель» на основі аналізу етимологічного походження терміна «процедура» та наукових поглядів щодо структури провадження визначено, що процедури адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель – це врегульована законодавством послідовність процесуальних дій для забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення та провадження за скаргами громадян. З урахуванням специфіки діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель виділено й детально охарактеризовано стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення та провадження за скаргами громадян. Встановлено особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення, підвідомчих державному інспектору з контролю за використанням та охороною земель.

Розділ 3 «Шляхи вдосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Зарубіжний досвід адміністративно-юрисдикційної діяльності у сфері використання та охорони земельних ресурсів» зазначено, що зарубіжний досвід адміністративно-юрисдикційної діяльності у сфері використання й охорони земельних ресурсів потребує вивчення та у найкращих проявах впровадження у практику. Проте слід мати на увазі, що особливості національного адміністративного й земельного законодавства, стан розвитку економіки та вже існуюча система державного контролю за використанням і охороною земель в Україні унеможливлюють повне дублювання будь-якої моделі адміністративно-юрисдикційної діяльності у сфері використання й охорони земельних ресурсів зарубіжних країн.

У результаті аналізу адміністративно-юрисдикційної діяльності у сфері використання й охорони земельних ресурсів зарубіжних країн (Російської Федерації, Республіки Білорусь, Республіки Казахстан, Республіки Узбекистан) було визначено низку питань, які слід враховувати при з’ясуванні напрямів подальшого вдосконалення зазначеного виду діяльності, а саме: детальну нормативну регламентацію засад адміністративно-юрисдикційної діяльності (при цьому повинні узгоджуватися положення численних нормативно-правових актів, які регламентують адміністративно-юрисдикційну діяльність з положеннями основного кодифікованого акта, норми якого регламентують процедуру адміністративно-юрисдикційної діяльності); чітке розмежування компетенції контролюючих органів, що не призводило б до паралелізму та дублювання повноважень зі здійснення контролю за використанням та охороною земель; оптимізацію організації взаємодії органів, які здійснюють контроль за використанням та охороною земель; посилення адміністративної відповідальності за порушення у сфері використання й охорони земельних ресурсів шляхом підвищення розмірів штрафів; з’ясування доцільності притягнення до адміністративної відповідальності за порушення у сфері використання й охорони земельних ресурсів юридичних осіб; кодифікацію адміністративно-процесуальних норм як умову вдосконалення й узгодження адміністративно-деліктного та адміністративно-процесуального законодавства.

У підрозділі 3.2 «Напрями вдосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель» з урахуванням основних причин виникнення порушень земельного законодавства, їх низького рівня усунення, основних стратегічних завдань Держземінспекції, а також поглядів науковців, у працях яких досліджувались проблеми підвищення ефективності державного контролю за використанням та охороною земель, визначено основні напрями вдосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель, а саме: вдосконалення  законодавства  і  нормативної  бази у галузі здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і законодавства, що регулює адміністративно-юрисдикційну діяльність, зокрема його процесуальної складової; надання територіальним підрозділам Держземінспекції повноважень щодо самостійного звернення до суду з питань порушення вимог земельного законодавства; активізація  співпраці  з  правоохоронними  органами,  службами державного контролю, органами місцевого самоврядування, органами виконавчої влади, громадськими формуваннями; забезпечення належного фінансування Держземінспекції та її територіальних підрозділів; збільшення чисельності та підвищення професіоналізму інспекторського складу; активізація зв’язків з громадськістю та засобами масової інформації з метою запобігання порушенням чинного законодавства України у сфері використання й охорони земель. Сформульовано й запропоновано шляхи реалізації основних напрямів удосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель і конкретні пропозиції щодо внесення змін та доповнень до ЗК України та КУпАП.