| Краткое содержание: |
Розділ 1. Місто в системі суспільних відносин складається з двох підрозділів, в яких розкриваються поняття міста та надається характеристика міста як суб’єкта права.
У підрозділі 1.1. «Місто в сучасній цивілізації» розглянуто процеси еволюційного розвитку поглядів на сутність категорії «місто» та встановлено, що єдиного підходу до її розуміння на даний час не сформовано. Місто досліджується представниками різних суспільних наук та не виключено з поля зору науковців-правознавців. Зокрема, починаючи з 70-80-х років ХХ ст., проблематика розвитку міста перебувала у центрі наукового інтересу фахівців, у тому числі у галузі господарського права, які виходили з можливості визнання за ним не тільки правового статусу певної території, але і якостей, притаманних суб’єктам права.
Встановлено, що представники різних галузей науки досліджували природу міста у майже нерозривному «тандемі» з територіальною громадою міста. Звісно, що ці категорії не завжди вживаються разом, проте коли згадується місто, то одночасно мається на увазі територіальна громада. Саме на цей факт свого часу звернули увагу правознавці-господарники та у межах дослідницьких робіт зробили спробу з’ясувати значення термінології і визначити співвідношення понять «територіальний колектив», «місцевий колектив», «місто», «міська рада». Звичайно, за радянських часів юридична наука не оперувала терміном «територіальна громада», проте значного розходження між цим та досліджуваними авторами поняттями «територіальний колектив» та «місцевий колектив» не вбачається.
Автор поділяє думку тих вчених, які вважають, що не можна змішувати правовий статус міста з правовим статусом пов’язаних з ним суб’єктів, таких як територіальна громада та органи місцевого самоврядування.
У роботі обґрунтовано, що саме багатогранністю поняття «місто» детерміновано ті якості, ознаки, якими наділяється власне місто у багатоманітних визначеннях, що наводяться у науковій літературі представниками різних галузей науки, переважно юридичної, економічної, філософської та соціологічної.
Здійснено систематизацію доктринальних підходів до визначення поняття «місто» та запропоновано у науковій площині притримуватися позиції про необхідність поступового відходу від «статичного» розуміння міста як певного середовища (територіального, економічного, екологічного тощо), у межах якого здійснюються відповідні процеси, у тому числі господарського характеру, до «динамічного» у значенні надання місту якостей суб’єкта права, зокрема господарського.
У підрозділі 1.2. «Конституювання міста як суб’єкта права» досліджено передумови, які сприяють визнанню міста суб’єктом права та зазначено, що розкрити правовий статус міста як суб’єкта права уявляється можливим лише в нерозривному правовому зв’язку зі змістовно важливими категоріями, як-то: «територіальна громада» та «органи місцевого самоврядування». Задоволення потреб територіальної громади органами місцевого самоврядування, через які діє місто як суб’єкт права, обумовлює особливості правового регулювання суспільних відносин, що складаються на території міста, у тому числі за участю міста, та реалізації господарської правосуб’єктності у разі вирішення питань місцевого значення.
Доводиться, що конституювання міста як суб’єкта права уявляється можливим у разі чіткого визначення майнової бази господарювання останнього. Таку основу, як зауважено, може скласти право комунальної власності. Саме майнова відокремленість міста як суб’єкта права може створити реальне підґрунтя для реалізації господарської правосуб’єктності. Як свідчить законодавство окремих зарубіжних країн, у тому числі на конституційному рівні, публічно-правові утворення визнаються суб’єктами права власності.
Стверджується, що у вітчизняному законодавстві квінтесенція міста як суб’єкта права власності не отримала належного закріплення, хоч у Законі України «Про власність» (який вже втратив чинність) про це було чітко зазначено. Натомість суб’єктом права комунальної власності було визнано територіальну громаду, одночасно із існуванням такого власника, як держава. У зв’язку з цим, зауважено, що у певній мірі споріднені форми власності, які відносяться до категорії публічної, не відзначаються уніфікованим підходом до визначення суб’єкта права власності. Держава – це певним чином організоване політико-територіальне утворення, а територіальна громада – це сукупність жителів певного населеного пункту, зокрема міста. Наголошується на тому, що діаметрально протилежних підходів до визначення публічного власника у законодавстві України не має бути.
Враховуючи вищенаведене, запропоновано визнавати місто суб’єктом права комунальної власності, від імені та в інтересах якого повноваження власника здійснюють органи місцевого самоврядування. При цьому останні уповноважені представляти інтереси і територіальної громади як суб’єкта права на об’єкти, які віднесено до власності Українського народу. Місто, використовуючи комунальну власність, повинно брати участь у господарських відносинах з метою задоволення першочергових потреб територіальної громади та забезпечення захисту її публічних інтересів.
Саме таке бачення міста покладено у його дефініцію як суб’єкта права, який, використовуючи комунальну власність як майнову основу господарювання, набуває можливості реалізувати господарську правосуб’єктність.
Розділ 2. Місто як суб’єкт господарського права складається з трьох підрозділів, у яких розкриваються питання правового статусу міста як суб’єкта господарського права, особливості участі міста у окремих господарських відносинах та забезпечення інтересів міста у відносинах із суб’єктами господарювання.
У підрозділі 2.1. «Правовий статус міста як суб’єкта господарського права» проаналізовано окремі наукові підходи до визначення місця міста у системі господарсько-правових зв’язків та відзначено, що потрібно переосмислити юридичну природу та сутність міста у бік визнання останнього безпосереднім учасником відносин у сфері господарювання, який набуває права та обов’язки, передбачені чинним законодавством України.
У роботі поділяється думка окремих науковців про те, що сукупність цілей, завдань, функцій, правових засад утворення міста, його структура, права, обов’язки, відповідальність, порядок управління містом і складають зміст його правового статусу. В цілому правовий статус міста можна визнати тією категорією, яка наділяє місто загальною правосуб’єктністю, можливістю виступати суб’єктом права взагалі. В той же час зауважується, що на доктринальному та нормативному рівнях місто наділено комплексом прав та обов’язків у сфері господарювання, а, відповідно, може бути наділено галузевою (у даному випадку господарською) правосуб’єктністю.
Доводиться, що місто як суб’єкт права наділене усіма ознаками, які дають можливість відносити його до учасників господарських відносин. Зазначено, що у науці здійснювалися спроби виокремити притаманні виконкому міської ради та територіальній громаді ознаки суб’єктів господарського права. Враховуючи те, що «місто», «виконком місцевої ради» та «територіальна громада» – категорії з правової точки зору досить тісно пов’язані, висловлено припущення про спорідненість деяких притаманних їм кваліфікуючих ознак.
У роботі підкреслюється, що на сьогодні розкрити сутність усіх структурних елементів, що входять до складу правового статусу міста, з нормативних позицій досить складно, що обумовлено переважно нерозробленістю законодавства України про місто та високим ступенем його колізійності. В той же час зазначено, що деякі аспекти правового статусу міста потребують наукового опрацювання, що дозволило дійти певних узагальнюючих висновків. Зокрема, на основі комплексного наукового аналізу встановлено, що найбільш проблемним питанням виступає подвійний правовий статус органів місцевого самоврядування, що виявляється у здійсненні цими органами повноважень як від імені публічного утворення, у даному випадку міста, так і від власного імені. Це, по суті, призводить до конкуренції повноважень міста й органів місцевого самоврядування при прийнятті рішень з господарських питань. Вирішення цієї проблеми бачиться у можливості визнання за містом правового статусу юридичної особи. Наголошується, що такий прийом юридичної техніки, з одного боку, враховуватиме визначений у зарубіжній правовій доктрині підхід до розуміння сутності публічних утворень, яким є місто, а з іншого – дозволить відродити історично сформований правовий статус міста.
Підкреслюється, що особливого характеру у межах господарської правосуб’єктності міста набуває питання відповідальності у випадку невиконання або неналежного виконання своїх зобов’язань. У зв’язку з цим стверджується про можливість підвищення ефективності господарської відповідальності міста як суб’єкта права через задоволення майнових вимог кредиторів за рахунок об’єктів права комунальної власності. Додатково, аргументовано можливість впровадження у категоріальний апарат науки господарського права поняття «муніципальне (комунальне) банкрутство» у значенні притягнення міста до бюджетної відповідальності у разі неефективного господарювання.
У підрозділі 2.2. «Місто в системі господарських відносин» зазначено, що законодавство України передбачає опосередковану участь міста у господарських відносинах через органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією.
Підкреслено, що участь міста у організаційно-господарських відносинах передбачає реалізацію відповідних повноважень щодо суб’єктів господарювання комунального сектора економіки. Зауважується, що здійснення засновницьких повноважень щодо таких суб’єктів має враховувати вимоги чинного законодавства України про забезпечення економічної безпеки територіальних громад. У зв’язку з цим доводиться, що місто може створювати підприємницькі товариства, 100 % статутного капіталу яких належить територіальній громаді, або у статутному капіталі яких частка комунальної власності перевищує 50 % чи становить величину, яка забезпечує органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб’єктів. У разі недотримання вказаних вимог, запропоновано законодавчо обмежити право органів місцевого самоврядування міста брати участь комунальним майном у статутному капіталі господарських товариств.
Акцентовано увагу на недостатній розвиненості в Україні концесійних відносин, учасниками яких можуть виступати органи місцевого самоврядування міст. Відзначено, що це передусім обумовлено недосконалістю правової бази такої форми господарювання. Вказане знаходить вияв у недоліках передачі в концесію майна комунальних підприємств, діяльність яких підлягає припиненню шляхом ліквідації. У роботі доводиться, що процедура ліквідації комунального підприємства практично унеможливлює передачу об’єкта у концесію та може зумовити необоротні юридичні наслідки. У зв’язку з цим запропоновано передбачити особливості припинення діяльності комунального підприємства, майно якого передається в концесію, встановивши виключення із загального порядку ліквідації підприємств, встановленого нормами чинного законодавства України. Крім того, виходячи із загальної мети, переслідуваної Законом України «Про концесії», і визначення терміну «концесія», запропоновано внести зміни до ст. 15 вказаного закону щодо звільнення концесієдавця від обов’язку відшкодовувати концесіонерові проведені на виконання умов концесійного договору витрати, що виникли у зв’язку з поліпшенням майна, отриманого в концесію, або вартість створеного майна в частині, яка не була компенсована концесіонером в результаті концесійної діяльності.
Відзначається, що сприяти активізації участі органів місцевого самоврядування міста у господарських відносинах, ефективному господарському використанню комунальної власності покликані передові інформаційні технології. Зокрема, наголошено на необхідності відновлення практики укладення органами місцевого самоврядування міста господарських договорів за допомогою iнформацiйної системи в мережі Інтернет в режимі on-line під час здійснення електронних державних закупівель.
У підрозділі 2.3. «Особливості забезпечення інтересів міста у відносинах із суб’єктами господарювання» встановлено, що категорія «інтерес» є однією з ключових у науці господарського права та отримала безпосереднє нормативне закріплення в системі господарського законодавства.
Відзначено, що наявність у певній мірі оціночної категорії «інтерес» у господарському законодавстві України можна пояснити прагненням у процесі його модернізації до розумного поєднання ринкового саморегулювання з державним регулюванням економіки. А поняття «розумність» у юридичному еквіваленті визначається розробниками Концепції модернізації господарського законодавства на базі ГК України як певний компроміс приватноправового і публічно-правового регулювання. У зв’язку з цим актуалізується питання якомога повного узгодження публічних (міста) і приватних (суб’єктів господарювання) інтересів у сфері господарювання.
У роботі пропонується закріпити в ГК України поняття «публічний господарський інтерес», яке створить передумови для захисту публічного інтересу у сфері господарювання і посилить ефективність господарсько-правового регулювання суспільних відносин. Впровадження цієї категорії у правовий обіг сприятиме забезпеченню неможливості вчинення з боку органів місцевого самоврядування як владних представників міста та суб’єктів господарювання, які вступають у численні відносини з містом, дій, що створюють загрозу економічній стабільності територіальної громади. При цьому для оцінки таких дій пропонується виходити з конституційних засад правового господарського порядку, закріплених у ст. 5 ГК України. Підкреслюється, що формальне дотримання нормативних положень не завжди свідчить про врахування публічного інтересу міста, від імені якого або на території якого здійснюється господарська діяльність. При цьому не виключається можливість закріплення терміну «публічний господарський інтерес» на конституційно-правовому рівні, що змістовно відповідатиме постулатам Концепції конституційного забезпечення економічної системи держави (як основи законодавчого забезпечення економічної політики). Саме дотримання публічного господарського інтересу сприятиме практичному втіленню запропонованої у Концепції нової редакції норми ст. 13 Конституції України про те, що використання власності повинно слугувати громадському благу.
У роботі зауважується, що поєднання публічних та приватних інтересів можна побачити в різних сферах міського господарського комплексу, проте подальшого вдосконалення правового регулювання потребують відносини у сферах міського благоустрою та житлової забудови у місті на засадах іпотечного кредитування. Зокрема, запропоновано передбачити господарську відповідальність за вчинення правопорушень у сфері міського благоустрою у вигляді розклеювання інформаційних оголошень у не відведених для цього місцях. Пропонується внести зміни до ст. 27 Закону України «Про рекламу» щодо законодавчого закріплення можливості застосування заходів господарської відповідальності до порушників законодавства про рекламу.
Крім того, встановлено, що розвиток у великих містах України відносин іпотечного кредитування з одночасним негативним впливом на останні наслідків світової економічної кризи створили передумови для дестабілізації соціально-економічної ситуації. Це отримало вияв у численних випадках неплатоспроможності мешканців міста за договорами іпотечного кредитування з відповідним їх виселенням з займаних жилих приміщень. За умов майже повної відсутності у містах України фондів житла для тимчасового проживання мешканців та через брак коштів місцевих бюджетів, необхідних для їх будівництва, сприяти захисту публічного інтересу мають пропозиції щодо внесення змін до житлового законодавства України та Закону України «Про іпотеку». Сутність останніх полягає у необхідності виключення норми про виселення громадян з жилих приміщень, що були придбані за рахунок кредиту (позики) банку, повернення якого забезпечене іпотекою відповідного жилого приміщення, або встановлення обов’язку банків перераховувати до міського бюджету певний відсоток від операцій іпотечного кредитування, стороною яких виступає мешканець міста.
Наголошується, що забезпечення інтересів міста має полягати у їх захисті як від неправомірних дій суб’єктів господарювання, так і від зловживання останніми своїм правом. Зокрема, найбільш яскраво це проявляється при вирішенні земельних питань і приватизації об’єктів державної та комунальної форми власності, коли органи місцевого самоврядування в судовому порядку примушуються до укладення відповідних договорів. Зазначено, що формально здійснення таких дій знаходиться у правовому полі та нібито відповідає засадам правового господарського порядку, проте, по суті, не враховує публічний інтерес міста.
|
