ХОЗЯЙСТВЕННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ ЧАСТНОЙ ФОРМЫ СОБСТВЕННОСТИ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

Розділ 1. Загальна характеристика вищого навчального закладу приватної форми власності як учасника господарських правовідносин, який складається з чотирьох підрозділів, присвячений характеристиці історичних аспектів становлення правосуб'єктності приватних ВНЗ в Україні, дослідженню поняття і юридичної природи приватного ВНЗ як суб'єкта господарського права, а також прийнятних для їх функціонування організаційно-правових форм, виявленню структурних елементів господарсько-правового статусу приватних ВНЗ.

У підрозділі 1.1. «Становлення нормативно-правової бази діяльності вищих навчальних закладів приватної форми власності в Україні і необхідність її удосконалення» дається оглядова характеристика основних історичних етапів розвитку вітчизняного законодавства, адресованого приватним ВНЗ, і акцентується увага на його незадовільному нинішньому стані, що вимагає відповідної реакції з боку правотворчих органів.

Встановлено, що приватний сектор вищої освіти на території України реально почав формуватися з другої половини XIX століття, а в 1914 р. у межах законодавства Російської імперії він отримав повноцінну нормативно-правову основу для свого розвитку (у 1917 р. на території дев'яти російських губерній, що займали територію сучасної України, діяло 15 недержавних ВНЗ, тоді як державних ВНЗ було всього 10). Показано, що розвиток нормативно-правової бази діяльності приватних ВНЗ в незалежній Україні до теперішнього часу пройшов чотири основні етапи, при цьому початком сучасного – четвертого етапу слід вважати прийняття у січні 2002 р. Закону України «Про вищу освіту». Разом з тим, підкреслюється, що чинне на сьогоднішній день освітнє законодавство не забезпечує необхідної визначеності в регулюванні відносин, пов'язаних з функціонуванням приватних ВНЗ (особливо майнових відносин з їх участю), оскільки в розробці і ухваленні відповідних нормативно-правових актів не вбачається науково обґрунтована і розрахована на перспективу концепція розвитку системи вищої освіти країни.

У підрозділі 1.2. «Поняття і юридична природа вищого навчального закладу приватної форми власності як суб'єкта господарського права» аналізується юридична природа приватного ВНЗ як учасника майнових (перш за все, господарських) відносин, а також обґрунтовується визначення приватного ВНЗ з позицій господарсько-правової науки.

Констатується, що господарською діяльністю, виходячи з її визначення, закріпленого у ст. 3 Господарського кодексу України (далі – ГК України), є не тільки виробництво і реалізація суто матеріальних благ, але і платне соціально-культурне обслуговування  населення, у т.ч. надання  платних  освітніх послуг. На підставі даної тези робиться висновок про те, що, будучи за своїм основним функціональним призначенням соціально-культурними утвореннями, приватні ВНЗ в той же час виступають і як господарські організації, вся основна (освітня) діяльність яких охоплюється поняттям господарської діяльності. Остання обставина відрізняє приватні ВНЗ від державних та комунальних ВНЗ, для яких за змістом чинного законодавства платна освітня діяльність завжди є не основною, а додатковою. Далі на основі критичного аналізу легальної дефініції ВНЗ приватної форми власності формулюється доктринальне визначення приватного вищого навчального закладу як суб'єкта господарського права, яке включає такі ознаки, як наявність статусу господарської організації (у т.ч. – статусу юридичної особи), можливість його створення на базі приватної або колективної власності, обов’язковість надання платних освітніх послуг та можливість здійснення інших дозволених законодавством видів господарської діяльності, і в той же час підкреслює головне функціональне призначення всіх приватних ВНЗ – реалізацію у межах відповідної ліцензії освітньо-професійних програм вищої освіти.

Розділяючи раніше обґрунтовану у вітчизняній юридичній науці точку зору про некомерційну природу приватних ВНЗ (яка з 2002 р. одержала принципову підтримку законодавця в затвердженій Указом Президента України Національній доктрині розвитку освіти), аргументовано, що Закон України «Про вищу освіту» в нинішній його редакції не в змозі виконати завдання перетворення приватних ВНЗ з комерційних організацій в некомерційні, оскільки він не передбачає повноцінних юридичних механізмів для її виконання. Більш того, в даному Законі можна знайти деякі непрямі вказівки на правомірність комерційного статусу приватних ВНЗ. З цієї ж причини не досягла очікуваного результату зроблена в 2005 р. Міністерством освіти і науки України спроба перетворити комерційні приватні ВНЗ в некомерційні шляхом зміни їх найменування (на сьогоднішній день близько 25% приватних ВНЗ юридично зберігають форму господарського товариства і ще близько 50% – зберігають таку форму фактично, хоча офіційно іменуються «приватними вищими навчальними закладами»). Обґрунтовано висновок: для того, щоб некомерційна юридична природа приватних ВНЗ отримала своє справжнє легальне закріплення, необхідно прямо передбачити в Законі України «Про вищу освіту» конкретні прийнятні для них організаційно-правові форми суб'єктів некомерційного господарювання (некомерційних організацій), винятково в межах яких вони і повинні створюватися та функціонувати.

Підрозділ 1.3. «Організаційно-правові форми вищих навчальних закладів приватної форми власності» присвячено обґрунтуванню найбільш адекватних для функціонування вітчизняних приватних ВНЗ організаційно-правових форм і опису основних ознак відповідних юридичних конструкцій.

Розвиваючи основний висновок, сформульований в попередньому підрозділі, автор пропонує включити до Закону України «Про вищу освіту» закритий перелік найбільш прийнятних для функціонування приватних ВНЗ організаційно-правових форм суб’єктів некомерційного господарювання. Доцільність введення саме закритого переліку таких організаційно-правових форм пояснюється тим, що це буде сприяти більшій визначеності господарсько-правового статусу приватних ВНЗ та одноманітності процедури їх створення.

На основі аналізу російського досвіду пропонується передбачити три припустимі для приватних ВНЗ організаційно-правові форми: перша – «установа, що фінансується власником» (аналог традиційної установи бюджетного типу), найбільш прийнятна для ВНЗ системи споживчої кооперації і громадських організацій, що фінансуються за кошторисом; друга – «автономна установа», прийнятна, головним чином, для приватних ВНЗ, що діють на засадах самофінансування (тобто – для переважної більшості існуючих приватних ВНЗ); третя – «некомерційне партнерство», пристосована для надання освітніх послуг в специфічних сферах діяльності (банківській, оціночній, ріелтерській і т.п.) і зручна для тих юридичних осіб, які потребують фахівців даного профілю, мають намір навчати або підвищувати освітній рівень своїх співробітників і для цієї мети спільно створюють приватний ВНЗ.

Зазначається, що такому законодавчому рішенню повинно передувати введення до вітчизняної правової системи відповідних організаційно-правових форм (адже в даний час легальне  закріплення, та і те неповне, має тільки одна з них – установа, що фінансується власником) і їх розгорнута легальна характеристика, яка може бути дана в майбутньому Законі України «Про некомерційні організації». Посилання на цей Закон пропонується включити у ст. 53 ГК України, що присвячена організаційним формам здійснення некомерційної господарської діяльності. Автором також сформульовано дефініції запропонованих ним організаційно-правових форм, що містять найбільш значущі їх організаційно-майнові ознаки.

У зв'язку з законодавчим закріпленням виключно некомерційного статусу приватних ВНЗ досліджено питання про механізм перетворення вже існуючих комерційних приватних ВНЗ, первісно створених у формі господарських товариств, в некомерційні організації. Звертається увага на те, що законодавець не має права своїм вольовим рішенням примусити засновників приватних ВНЗ, що створювалися у формі господарських товариств, перетворити ці ВНЗ в запропоновану найбільш прийнятну для них форму автономної установи, оскільки це означало б примусове безоплатне позбавлення таких засновників їх майнових корпоративних прав (що за змістом частини 5 ст. 41 Конституції України є неприпустимим). Пропонується наступний варіант вирішення вказаної проблеми: якщо засновники приватних ВНЗ, що створювалися у формі господарських товариств, не виявлять бажання добровільно перетворити ці ВНЗ в автономні установи, то вони повинні бути зобов'язані законом перетворити їх у форму некомерційного партнерства (оскільки ця форма дозволяє таким засновникам зберегти свої майнові корпоративні права) або зовсім їх ліквідувати.

Підрозділ 1.4. «Структура господарсько-правового статусу вищих навчальних закладів приватної форми власності» присвячений виявленню і загальній характеристиці та конкретизації структурних елементів господарсько-правового статусу приватних ВНЗ.

З урахуванням того, що приватні ВНЗ за своїм основним призначенням є соціально-культурними утвореннями, дисертант доходить наступного висновку: не всі елементи загального правового статусу приватного ВНЗ можуть бути включені до структури його господарсько-правового статусу. Такий елемент, як порядок управління приватним ВНЗ, знаходиться за межами господарсько-правового регулювання, оскільки основоположні правові норми, що присв’ячені порядку управління установами приватного права, закріплені у цивільному законодавстві України, а відповідні спеціальні норми, які закріплені у освітньому законодавстві позбавлені господарсько-правових аспектів. Обґрунтовано, що господарська компетенція приватного ВНЗ складає зміст його господарської правосуб'єктності, при цьому господарську компетенцію доцільно розглядати як сукупність двох самостійних елементів господарсько-правового статусу приватного ВНЗ – належних йому речових прав і компетенції в різних відносинах. У результаті робиться висновок про те, що у структурі господарсько-правового статусу приватного ВНЗ можна виділити  шість самостійних елементів: 1) основна мета і головні завдання;  2) порядок створення і припинення його діяльності; 3) господарські функції;            4) речові права; 5) компетенція в різних відносинах; 6) господарсько-правова (насамперед, майнова) відповідальність.

Розділ 2. Основні елементи господарсько-правового статусу вищих навчальних закладів приватної форми власності містить чотири підрозділи, в яких аналізуються та конкретизуються господарсько-правові аспекти створення приватних ВНЗ і припинення їх діяльності, а також господарські функції приватних ВНЗ, належні їм речові права, їх компетенція в різних сферах господарювання і майнова відповідальність.

У підрозділі 2.1. «Господарсько-правові аспекти створення вищих навчальних закладів приватної форми власності і припинення їх діяльності» аналізується порядок створення приватних ВНЗ, а також їх реорганізації і ліквідації.

У роботі аргументується, що на сьогоднішній день доцільно розглядати у якості установчих документів приватного ВНЗ і статут (як того вимагає Закон України «Про вищу освіту»), і установчий акт (як це передбачено цивільним законодавством для приватних установ). Показано, що повноваження МОНМС України щодо затвердження статутів приватних ВНЗ є необгрунтованим, оскільки виходячи з загальних принципів, орган державної влади не має права затверджувати статут суб’єкта господарювання недержавного сектору економіки (виражаючись цивілістичною термінологією, – юридичної особи приватного права). МОНМС України повинно лише погоджувати статути приватних ВНЗ, право ж затвердження статутів цих організацій на етапі їх створення доцільно залишити виключно за їх засновниками. Крім того, стверджується, що існуючий дозвільний порядок створення приватних ВНЗ є безпідставним: приватні ВНЗ, як й переважна більшість інших суб’єктів господарювання, повинні створюватися в нормативно-явочному порядку без необхідності отримання дозволу з боку місцевої ради, для чого потрібно внести відповідні зміни до законодавства про освіту. Це пояснюється тим, що гарантування з боку держави належного рівня надання освітніх послуг приватними ВНЗ здійснюється на етапі ліцензування відповідної діяльності, а не на етапі їх створення.

Далі показано, що поняття статутного фонду стало використовуватися в законодавстві України стосовно ВНЗ саме тому, що раніше приватні ВНЗ, головним чином, створювалися у формі господарських товариств, а останні за  прямою вказівкою закону зобов'язані мати статутний фонд (статутний капітал). У теперішній же час, коли вітчизняний законодавець зацікавлений у закріпленні виключно некомерційного статусу приватних ВНЗ, необхідно вилучити з нормативно-правових актів про освіту згадку про статутний капітал навчальних закладів, бо хоча з науково-теоретичної точки зору некомерційні організації, як й всі юридичні особи, повинні мати статутний капітал, у вітчизняному законодавстві цей термін традиційно адресується, як правило, лише комерційним організаціям. Тому для запобігання небажаним асоціаціям замість вимоги про наявність у приватних ВНЗ статутного капіталу пропонується закріпити в законодавстві правило про обов'язкову наявність у створюваного ВНЗ відповідної матеріально-технічної бази.

Аналізуючи порядок ліквідації приватних ВНЗ, автор звертає увагу на удосконалення підходу законодавця до вирішення питання про долю майна цих організацій, що залишилося після задоволення вимог кредиторів. У якості найбільш прийнятного варіанту вирішення цього питання пропонується спрямовувати таке майно на цілі розвитку вищої освіти. Крім того наголошується, що приватні ВНЗ, які діють у формі установ, за чинним законодавством не підлягають банкрутству, що не повною мірою можна визнати виправданим.

У підрозділі 2.2. «Види господарської діяльності та інші господарські функції вищих навчальних закладів приватної форми власності» досліджуються дозволені приватним ВНЗ види господарської діяльності, а також інші здійснювані ними господарські операції.

Для того, щоб чітко нормативно визначити предмет господарської діяльності приватних ВНЗ з метою його відповідності їх основному призначенню пропонується закріпити безпосередньо в Законі України «Про вищу освіту» єдиний вичерпний перелік видів господарської діяльності, дозволених вищим навчальним закладам, у т.ч. і приватним ВНЗ. При розробці такого переліку запропоновано дотримуватися наступної класифікації видів господарської діяльності ВНЗ: до першої групи слід відносити види діяльності, що відповідають їх основному функціональному профілю (надання платних освітніх послуг, наукова і науково-технічна діяльність, що здійснюється на договірній основі, видавнича діяльність); до другої групи віднести всі інші дозволені законодавством для даних організацій види господарської діяльності, як пов'язані з їх основним профілем (наприклад, реалізація продукції навчально-виробничих підрозділів ВНЗ, надання місць у студентських гуртожитках, платні консультаційні послуги), так і не пов'язані з ним (послуги з паркування автомобілів, виконання ремонтних робіт, перевезення вантажів тощо).

На основі аналізу механізму правового регулювання «профільних» і «непрофільних» видів господарської діяльності приватних ВНЗ (з точки зору їх розуміння у якості некомерційних організацій) у роботі обґрунтовано висновок про те, що господарську діяльність приватних ВНЗ недоцільно вважати підприємництвом, навіть у тих рідких випадках, коли з позицій податкового законодавства вона передбачає отримання прибутку. З урахуванням цього автором ставиться питання доцільності подальших досліджень та доопрацювань щодо застосування частини 3 ст. 45 і кореспондуючої їй частини 3 ст. 53 ГК України  щодо поширення на підприємницьку за своїм характером діяльність некомерційних організацій законодавства про підприємництво.

Підрозділ 2.3. «Речові права вищих навчальних закладів приватної форми власності» присвячений аналізу та уточненню речових прав, на підставі яких приватним ВНЗ належить майно, а також дослідженню особливостей правового режиму окремих видів їх майна.

На основі аналізу чинного законодавства встановлено, що майно може належати приватним ВНЗ, діючим у формі установ, як на праві власності, так і на праві оперативного управління (приватні ВНЗ, що зберегли форму господарського товариства, зрозуміло, є власниками майна, що їм належить). Причому вибір будь-якого з цих двох правових титулів, оскільки інше не передбачено законодавством, залежить від засновників приватного ВНЗ. Далі критично розглядається легальна характеристика права оперативного управління, що міститься в ГК України, і виявляються деякі її дефекти, зокрема, звертається увага на те, що вона не дає чіткого уявлення про розпорядницькі повноваження оперативного управителя, тоді як саме правомочність розпорядження найбільш значуща для з'ясування суті цього суб'єктивного права. Автором запропоновано легальне формулювання права оперативного управління, яке усуває відмічені дефекти.

Крім того, пропонується конкретизувати зміст права оперативного управління приватних та інших ВНЗ, що є суб'єктами цього речового права безпосередньо у    ст. 63 Закону України «Про вищу освіту», закріпивши в її тексті наступне формулювання: «Вищий навчальний заклад-суб'єкт права оперативного управління без згоди власника не може розпоряджатися нерухомим майном і особливо цінним рухомим майном, закріпленим за ним власником або придбаним  вищим навчальним закладом за рахунок коштів, виділених йому власником на придбання такого майна. Рештою закріпленого за ним майна вищий навчальний заклад має право розпоряджатися самостійно». При цьому, під особо цінним рухомим майном слід розуміти майнові об’єкти, що відносяться до основних фондів, без яких здійснення ВНЗ статутної діяльності буде суттєво ускладнено.

На основі ретельного аналізу чинного законодавства і наукових джерел обґрунтовано, що приватні ВНЗ, які не є власниками, також як і бюджетні (державні та комунальні) ВНЗ, володіють двома речовими правами стосовно майна, що їм належить, – правом оперативного управління – стосовно коштів та майна, переданого ВНЗ засновником, і правом господарського відання – стосовно надходжень від господарської діяльності ВНЗ та майна, придбаного за рахунок цих надходжень. Відповідне формулювання пропонується прямо закріпити у ст. 63 Закону України «Про вищу освіту».

Аналіз чинного законодавства, що регламентує склад майна суб'єктів господарювання, дозволяє стверджувати, що майно приватних ВНЗ включає: основні фонди та інші необоротні матеріальні активи, оборотні фонди, готову продукцію (наприклад, продукцію навчально-виробничих підрозділів, друкарську продукцію і т.п.), грошові кошти. Проте які-небудь відмінності у правовому режимі зазначених видів майна даних організацій відсутні, а отже, майнові правомочності конкретного приватного ВНЗ стосовно будь-якої категорії майна, що йому належить, ідентичні – він може володіти, користуватися і розпоряджатися ним в тих межах, які дозволяє йому відповідний правовий титул належності цього майна.

У підрозділі 2.4. «Компетенція вищих навчальних закладів приватної форми власності в різних відносинах та їх майнова відповідальність» досліджується господарська компетенція приватних ВНЗ щодо планування, ціноутворення, фінансово-кредитних відносин, зовнішньоекономічної діяльності, взаємовідносин з державою, а також аналізується специфіка майнової відповідальності цих організацій.  

Сформульована теза про те, що кошториси приватних ВНЗ - суб'єктів права оперативного управління повинні бути виключно витратними (на відміну від прибутково-витратних кошторисів бюджетних установ). Планування надходжень цих ВНЗ від їх власної господарської діяльності і напрямів витрачання даних надходжень доцільно здійснювати у межах окремого фінансового плану, що не підлягає затвердженню власником (засновником), оскільки відповідні грошові кошти і майно, придбане за їх рахунок, належать таким ВНЗ не на праві оперативного управління, а на праві господарського відання.

Показано, що на сьогоднішній день існує нагальна потреба у нормативному обмеженні цін на освітні послуги ВНЗ. Пропонується встановити таке обмеження шляхом законодавчого визначення максимально припустимого при розрахунку ціни відповідної освітньої послуги рівня рентабельності.

При дослідженні компетенції приватних ВНЗ у фінансово-кредитних відносинах дисертантом доводиться їх легальна можливість одержувати доходи від цінних паперів і депозитів. Проте, для того, щоб усунути всякі сумніви з цього питання, пропонується прямо закріпити в ст. 64 Закону України «Про вищу освіту» загальне правило, що дозволяло б ВНЗ придбавати (і реалізовувати) цінні папери і розміщувати самостійно зароблені ними кошти на банківських депозитних рахунках.

Встановлено, що основними недоліками у забезпеченні пільгового режиму оподаткування прибутку вітчизняних приватних ВНЗ є: по-перше, нічим необґрунтована відсутність пільг щодо податку на прибуток для приватних ВНЗ 1-2 рівнів акредитації; по-друге, складна і неефективна процедура отримання ними статусу неприбуткової організації. Для усунення цих недоліків запропоновано закріпити у ст. 157 Податкового кодексу України, що всі приватні ВНЗ, створені в організаційно-правових формах, характерних для суб’єктів некомерційного господарювання, автоматично набувають неприбуткового податкового статусу у межах підпункту «б» пункту 157.1 даної статті, з поширенням на них податкових пільг, передбачених пунктом 157.3 цієї статті.

У процесі аналізу проблематики майнової відповідальності приватних ВНЗ, обґрунтовується наступна точка зору: з огляду на те, що правовий режим майна приватних ВНЗ - суб'єктів права оперативного управління в своїй основі співпадає з правовим режимом майна державних і комунальних ВНЗ, характер майнової відповідальності одних та інших повинен бути заснований на єдиних принципах. Тому необхідно повернутися до раніше існуючих в законодавстві правил (вони діяли до 1 січня 2004 р., коли втратив чинність  Цивільний кодекс Української РСР 1963 р.), згідно з якими усі установи-суб’єкти права оперативного управління незалежно від форми власності відповідали за своїми зобов'язаннями лише грошовими коштами, що є в їх розпорядженні, а при недостатності цих коштів субсидіарна відповідальність за їх зобов'язаннями покладалася на власника відповідного майна, тобто засновника, що фінансує конкретну установу. Проте майном, що належить таким установам (у контексті теми цього дослідження – приватним ВНЗ) на підставі права господарського відання, вони все-таки повинні відповідати перед кредиторами, але тільки за зобов'язаннями, які пов'язані з їх господарською діяльністю, і лише у тому випадку, коли для покриття відповідної заборгованості недостатньо грошових коштів, що знаходяться в їх розпорядженні.