КОНСТИТУЦІЙНИЙ ІНСТИТУТ ДОСТРОКОВОГО ПРИПИНЕННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ ВИЩИХ ПОСАДОВИХ ОСІБ УКРАЇНИ: РОЗВИТОК ЗАКОНОДАВСТВА ТА ЮРИДИЧНОЇ ПРАКТИКИ

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовується актуальність теми, показано зв’язок роботи з науковими планами, програмами, темами, визначаються її мета та завдання, об’єкт і предмет дослідження, характеризується методологія, що була застосована у процесі підготовки дисертації, формулюються наукова новизна і практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо апробації дослідження, його структури та обсягу.

Перший розділ «Інститут дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України в конституційно-правовій науці» містить три підрозділи і присвячений дослідженню історико-теоретичних аспектів дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб держави.

У підрозділі 1.1. «Вищі посадові особи держави в системі публічної влади України» пропонується сукупність критеріїв, що дозволяють посадову особу віднести до категорії «вищих посадових осіб держави», серед яких, зокрема, такі: місце та роль таких посадових осіб у здійсненні державної влади; особливий порядок зайняття посади та припинення повноважень; строковість повноважень; загальна компетенція та політичний характер діяльності.

На основі цих критеріїв зроблено висновок, що вища посадова особа держави – це особа, яка протягом певного строку займає визначену Конституцією України посаду на підставі обрання народом чи призначення (обрання) всенародно обраними носіями влади та забезпечує формування й реалізацію державної політики, спрямованої на виконання політичних програм. Таким чином, вищими посадовими особами України є Голова Верховної Ради України, Президент України та Прем’єр-міністр України.

Здійснюється систематизація позицій вчених щодо визначення системи публічної влади та стверджується, що вищі посадові особи України посідають в ній провідне місце, здійснюють її персоніфікацію, визначають та реалізовують державну політику, яка отримала народну підтримку на виборах, і забезпечують індивідуальну відповідальність за політичну, соціально-економічну ситуацію в країні.

У підрозділі 1.2. «Інституціоналізація дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України» наводиться періодизація становлення інституту дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України та характеризуються дореволюційний, радянський етапи, етап формування конституційного законодавства в Україні, прийняття 28 червня 1996р. Конституції України та застосування її положень на практиці, етап чинності змін 2004 р. до Конституції 1996 р. (2006–2010 рр.) та сучасний етап.

Відмічається одночасність виокремлення і регламентації правового статусу вищих посадових осіб України та формування інституту дострокового припинення повноважень високопосадовців як елемента взаємодії між органами державної влади в системі «стримувань та противаг», що обумовлено необхідністю встановлення дієвого механізму контролю за їх діяльністю та забезпечення стабільного й ефективного функціонування органів державної влади.

Відзначається тенденція до детальної регламентації підстав, порядку та наслідків дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України поряд із численними змінами, які стосуються перерозподілу повноважень між Верховною Радою України та Президентом України щодо відставки уряду, розширення переліку підстав дострокового припинення повноважень Прем’єр-міністра України, народного депутата України та Верховної Ради України в цілому, відсторонення народу України від можливості дострокового припинення повноважень Верховної Ради України та Президента України.

У підрозділі 1.3. «Юридична природа конституційного інституту дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України» обґрунтовується існування окремого конституційного інституту дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України, який відповідає критеріям виділення інституту права:

1)         однорідність фактичного змісту відносин щодо дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України полягає в такому: відносини виникають між особливим колом суб’єктів конституційного права; діяльність вищих посадових осіб держави має строковий характер; фактичними підставами виникнення цих відносин можуть бути як дії (відставка, припинення громадянства або виїзд на постійне проживання за межі України, порушення присяги та невиконання вимог щодо несумісності), так і події (смерть, неможливість виконувати повноваження за станом здоров’я тощо); відносини щодо дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб мають спільну функціональну спрямованість, а саме: забезпечення ефективності роботи органів державної влади, запобігання конституційним конфліктам, а також їхнє своєчасне розв’язання.
Отже, має прояв спорідненість безпосередніх об’єктів і підстав виникнення відносин дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України;

2) юридична єдність (комплексність) норм інституту дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України являє собою сукупність норм, що встановлюють підстави, порядок та наслідки дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України. При цьому, підстави дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України мають різну правову природу. Деякі з них є наслідком порушення норм законодавства. У таких випадках дострокове припинення повноважень є конституційно-правовою відповідальністю. Інші підстави дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України не пов’язані з порушенням норм законодавства та є видом правомірної поведінки або юридичним фактом, з яким законодавство України пов’язує дострокове припинення повноважень (добровільна відставка, неможливість виконувати обов’язки за станом здоров’я, смерть тощо). Крім зазначеного, необхідно згадати про те, що дострокове припинення повноважень вищих посадових осіб України може відбуватись у добровільному та примусовому порядку, як засіб реагування з боку органів держави, які виконують контрольну функцію в системі «стримувань і противаг» у розподілі та здійсненні державної влади;

3) нормативна відособленість цього інституту характеризується наявністю самостійних розділів та правових норм Конституції і законів України. Наприклад, розділ 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» має назву: «Складання повноважень та відставка Кабінету Міністрів України». Припинення повноважень вищих посадових осіб, яке здійснюється парламентом, детально врегульовано в Законі України «Про Регламент Верховної Ради України»;

4) повнота регулювання відносин проявляється у цілісності та завершеності регулювання суспільних відносин, що є предметом конституційного права у межах інституту дострокового припинення повноважень, втілюється в детальній регламентації повноважень органів, які здійснюють дострокове припинення повноважень посадових осіб, підстав та порядку дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України.

Інститут дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб держави, крім регулятивної та охоронної функцій, виконує погоджувальну, негативно-стимулюючу, контрольну функції, а також функцію підтримання авторитету влади. Йому властиві принципи доцільності, стабільності та безперервності роботи державних органів та вищих посадових осіб України.

Другий розділ «Взаємодія інституту дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України з іншими правовими інститутами» складається з трьох підрозділів і присвячений розгляду співвідношення інституту дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб держави з припиненням державно-службових та трудових відносин, конституційно-правовою відповідальністю, а також виявленню його місця в системі «стримувань та противаг».

У підрозділі 2.1. «Припинення повноважень, державно-службових та трудових відносин працівника: спільне та відмінне» досліджується припинення повноважень вищих посадових осіб, державно-службових та трудових відносин та зазначається, що попри наявність окремих спільних підстав (власне бажання, стан здоров’я, що перешкоджає професійній діяльності особи та смерть), між ними існують суттєві відмінності, що проявляються в порядку, підставах і наслідках. Порядок дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб держави характеризується такими ознаками як ускладненість, багатоетапність, а також особливим суб’єктним складом. Крім того, якщо у відносинах між працівником та роботодавцем традиційно переважають приватно-правові засади, то припинення повноважень вищих посадових осіб має яскраво виражений публічно-правовий характер. Таке твердження ґрунтується на тому, що існують відмінності у становищі учасників цих відносин, а саме їх рівність у трудових та підпорядкованість у державно-службових відносинах. Припинення повноважень посадових осіб, на яких не поширюється дія законодавства України про державну службу, відбувається за рішенням органів, які вони очолюють, або органів, які їх призначили. У відносинах дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України учасники є рівними й незалежними, однак їхня взаємодія відбувається в межах системи «стримувань та противаг», де вони контролюють один одного.

Дострокове припинення повноважень вищих посадових осіб України визначається як припинення державно-владних правовідносин за власним волевиявленням посадової особи або за волевиявленням контролюючої державної інституції.

Стверджується, що припинення повноважень вищих посадових осіб держави впливає на загальний успіх державотворення, долю всього Українського народу. Важливою гарантією забезпечення участі народу в управлінні державними справами є закріплення в законодавстві дієвого механізму відсторонення вищих посадових осіб держави внаслідок народного волевиявлення. З огляду на це, існує нагальна потреба у доповненні конституційного законодавства України положеннями, спрямованими на встановлення чіткої процедури дострокового припинення повноважень Верховної Ради України та Президента України за результатами всеукраїнського референдуму, а також у наданні Центральній виборчій комісії права проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою з питань дострокового припинення повноважень парламенту та глави держави.

У підрозділі 2.2. «Дострокове припинення повноважень як елемент системи «стримувань і противаг» державної влади» аналізуються існуючі у науковій літературі підходи й погляди на теорію розподілу влад, на систему «стримувань та противаг». Висвітлюється авторське бачення місця інституту дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України в системі «стримувань та противаг».

Зазначається, що інститут дострокового припинення повноважень є невід’ємним елементом системи «стримувань і противаг», механізму взаємного контролю, засобом реагування на порушення конституційного законодавства, вирішення конституційних конфліктів, спонукання учасників конституційно-правових відносин до консолідації та єдності, забезпечення безперервності функціонування державних органів і включає в себе: дострокове припинення повноважень (імпічмент) президента; вотум недовіри, висловлений уряду парламентом; право дострокового розпуску парламенту главою держави; відставку Голови Верховної Ради України, Президента України, Прем’єр-міністра України.

Крім того, в умовах становлення партійної системи та розподілу повноважень у трикутнику президент – парламент – уряд одним з ефективних елементів сучасної системи «стримувань та противаг» має стати дострокове припинення повноважень Президента України та Верховної Ради України на підставі рішення всеукраїнського референдуму. Як вбачається, суб’єктом ініціювання такого референдуму мають стати Український народ та парламентська опозиція, в особі однієї третини від конституційного складу Верховної Ради України.

У підрозділі 2.3. «Співвідношення конституційного інституту дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб держави та конституційно-правової відповідальності» робиться висновок, що в юридичній науці дострокове припинення повноважень вищих посадових осіб України розглядається як вид конституційно-правової санкції та як захід конституційної відповідальності.

Однак це потребує суттєвих уточнень. Санкція є складовою частиною правової норми, що містить у собі правові наслідки неправомірної поведінки, а конституційно-правова санкція є заходом конституційної відповідальності. Водночас, дострокове припинення повноважень вищих посадових осіб України часто не пов’язане з неправомірною поведінкою: наприклад, відповідно до ст. 110 Конституції України повноваження Президента України припиняються у разі неможливості виконання ним повноважень за станом здоров’я.

Наголошується на тому, що незважаючи на часткове співпадіння підстав дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб держави та застосування заходів конституційно-правової відповідальності, вони істотно відрізняються одне від одного. Тут є можливими такі критерії їх розмежування: предмет, метод та об’єм правового регулювання, суб’єктний склад, мета застосування та принципи. Поряд із цим, інститут дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України застосовується і під час притягнення їх до політичної відповідальності, яка не викликана вчиненням конституційного делікту. Наприклад, дострокове припинення повноважень Прем’єр-міністра України та членів уряду шляхом висловлення недовіри Верховною Радою України є політичною відповідальністю, яка обумовлюється розбіжністю поглядів суб’єктів політичної боротьби з приводу здійснення державної політики і розподілу політичних сил у владі у кожний конкретний момент.

Третій розділ «Конституційно-правове регулювання та правозастосовча практика дострокового припинення повноважень вищих посадових осіб України» містить три підрозділи і присвячений дослідженню особливостей конституційно-правової регламентації та реалізації дострокового припинення повноважень Голови Верховної Ради України, Президента України, Прем’єр-міністра України.

У підрозділі 3.1. «Конституційно-правова характеристика дострокового припинення повноважень Голови Верховної Ради України» розкривається порядок дострокового припинення повноважень Голови Верховної Ради України в залежності від застосування різних підстав, серед яких можна виокремити: загальні підстави, що фактично збігаються з достроковим припиненням повноважень народного депутата України (індивідуальне та колективне); спеціальні підстави, які можуть мати правомірний характер (відставка), а також відображати форму його дисциплінарної (у зв’язку з незадовільною його роботою на цій посаді, в тому числі у разі відсторонення від ведення пленарних засідань три і більше разів протягом однієї чергової сесії Верховної Ради України) або політичної відповідальності.

При цьому, зазначається, що порядок дострокового припинення повноважень народного депутата України у разі невиконання ним вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності більш вдало було сформульовано в Законі України «Про внесення змін в Конституцію України» від 8 грудня 2004 р. У той же час, відмічається недоречність надання керівному органу політичної партії (виборчого блоку політичних партій) права вирішення питання дострокового припинення повноважень парламентаря, а також запровадження додаткової підстави розпуску парламенту, пов’язаної з процедурою формування у Верховній Раді України коаліції депутатських фракцій.

Однак, з метою врахування не тільки формально-юридичних, але й змістовних аспектів діяльності парламенту, доцільним є закріплення в Конституції України додаткових підстав дострокового припинення повноважень парламенту. Удосконалюється порядок дострокового припинення повноважень парламенту. З метою запобігання виникненню конституційних конфліктів та забезпечення об’єктивності вирішення питання щодо розпуску Верховної Ради України пропонується зобов’язати Президента України попередньо отримати висновок Конституційного Суду України щодо наявності підстав для дострокового припинення повноважень парламенту.

У підрозділі 3.2. «Конституційні підстави та порядок дострокового припинення повноважень Президента України» аналізуються підстави дострокового припинення президентських повноважень. Пропонується деталізувати окремі з них. Наприклад, вдосконалення порядку дострокового припинення повноважень Президента України у зв’язку з неможливістю виконувати повноваження за станом здоров’я вбачається у підвищенні ролі Верховного Суду України, якому має бути надано право вивчати всі обставини, що зумовлюють неможливість виконання Президентом України своїх повноважень за станом здоров’я, надавати їм медико-юридичну оцінку та приймати остаточне рішення. У цьому випадку ініціація дострокового припинення повноважень Президента України здійснюється Головою Верховної Ради України або не менш як 45 народними депутатами України у разі, якщо Президент України не виконує своїх обов’язків через перебування на стаціонарному чи амбулаторному лікуванні більше одного місяця або в інших випадках.

Імпічмент – це особлива процедура притягнення до відповідальності Президента України, яка має ознаки політичної та юридичної відповідальності, що застосовується з метою дострокового припинення його повноважень. Його метою є позбавлення Президента України недоторканності у зв’язку із вчиненням ним злочину, що супроводжується відстороненням від влади, та здійснюється без порушення проти нього кримінальної справи.

Враховуючи правову природу імпічменту та необхідність забезпечення участі народу України в процесі прийняття рішення щодо усунення Президента України з поста; виокремлення притягнення Президента України до конституційної відповідальності, яка має політичний характер, та кримінальної відповідальності; недопущення безпідставного звинувачення глави держави та повного й об’єктивного дослідження всіх обставин справи, ст. 111 Конституції України необхідно викласти у такій редакції: «Президент України може бути усунений з поста в порядку імпічменту у випадку: 1) порушення ним Конституції і законів України; 2) вчинення злочину.

Питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту ініціюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Для проведення розслідування Верховна Рада України створює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі. Висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії розглядаються на засіданні Верховної Ради України. За наявності підстав Верховна Рада України не менш як двома третинами від її конституційного складу приймає рішення про звинувачення Президента України.

Рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту у випадку, передбаченому пунктом 1 частини першої цієї статті, приймається на всеукраїнському референдумі після перевірки справи Конституційним Судом України щодо додержання конституційної процедури розслідування та наявності в діяннях Президента України порушення Конституції та законів України, а у випадку, передбаченому пунктом 2 частини першої цієї статті, – Верховним Судом України в порядку, передбаченому Кримінально-процесуальним кодексом України, та підтверджується Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу».

У підрозділі 3.3. «Зміст та особливості дострокового припинення повноважень Прем’єр-міністра України» розглянуто індивідуальну та колективну форми дострокового припинення повноважень Прем’єр-міністра України. За суб’єктним критерієм виділено три способи дострокового припинення повноважень Прем’єр-міністра України: за власним рішенням, за рішенням Президента України та за рішенням Верховної Ради України. Зазначається, що для характеристики припинення повноважень Прем’єр-міністра України в законодавстві використовується термін «відставка» та «дострокове припинення повноважень». Зокрема, в Законі України «Про Кабінет Міністрів України» терміни «відставка» та «дострокове припинення повноважень» взагалі ототожнюються. Однак, це є не зовсім вірним, оскільки призводить до використання терміна «відставка» у всіх випадках дострокового припинення повноважень Прем’єр-міністра України. У дійсності, відставка є лише однією з підстав дострокового припинення повноважень Прем’єр-міністра України. Тому слід розрізняти терміни «дострокове припинення повноважень» та «відставка», які співвідносяться між собою як ціле і частина.

У ході аналізу практики дострокового припинення повноважень глави уряду виявлено численні порушення конституційно-правових норм, а також проглини у правовому регулюванні. Наприклад, не вирішення питання щодо наступництва повноважень Прем’єр-міністра України у випадку їх дострокового припинення є прогалиною в законі. Її усунення можливе шляхом викладення ч. 2 ст. 18 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» в такій редакції: «У випадку дострокового припинення повноважень Прем’єр-міністра України його повноваження на період до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України виконує Перший віце-прем’єр-міністр України».

Крім того, доречним було б доповнити ст. 13 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» положенням такого змісту: «Якщо протягом двадцяти днів із дня виникнення обставин, які призводять до порушення вимог щодо несумісності службової діяльності Прем’єр-міністра України з іншими видами діяльності, ці обставини ним не усунуто або не подано особистої заяви про відставку, рішення про дострокове припинення його повноважень приймається судом за зверненням сорока п’яти народних депутатів України». Пов’язати дострокове припинення повноважень Прем’єр-міністра України з неможливістю виконання ним повноважень за станом здоров’я, яка має бути підтверджена медичним висновком. Необхідно також передбачити, що у разі набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо Прем’єр-міністра України,
його повноваження припиняються із дня набрання законної сили рішенням суду.