КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ РОЗВИТКУ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ СУЧАСНОЇ УКРАЇНИ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета й завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, апробація результатів роботи, публікації, структура й обсяг дисертації.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні основи конституційно-правового аналізу державної влади» складається з трьох підрозділів, присвячений комплексному аналізу теоретичної й методологічної бази конституційно-правових досліджень державної влади, характеристиці конституційно-правових засад демократичного розвитку системи державної влади, а також визначенню та змістовному дослідженню конституційно-правових проблем забезпечення політичної участі у функціонуванні демократичної системи державної влади.

У підрозділі 1.1. «Теоретична і методологічна база конституційно-правових досліджень державної влади» розглядаються основні етапи розвитку юридичної думки щодо аналізу системи державної влади, специфіки її організації та функціонування. Доводиться, що історично аналіз поняття державної влади збігається з розвитком полісних відносин та формуванням складних політико-правових зв’язків між суспільством і державою. Держава, яка почала здійснювати управління правовим шляхом, спочатку спираючись здебільшого на звичаєве право, а потім — через прийняття законів, як зіткнулась з подвійною проблемою. З одного боку, — це проблема формування складного державного апарату: спеціалізованих органів державної влади та різних рівнів державно-владної організації, а з другого — проблема функціональної диференціації органів державної влади. Все це спричинило поштовх до тривалих теоретичних досліджень державної влади як специфічного явища, що супроводжує розвиток суспільства і держави, які беруть свій початок від старогрецьких мислителів і тривають до сьогодні. При цьому, якщо на ранніх етапах розвитку правової думки державна влада досліджувалась насамперед як один із різновидів організації суспільних відносин, то з розвитком юридичної науки постійно посилювався інтерес до суто правових — державно-правових і конституційно-правових аспектів організації та функціонування державної влади. Тому разом із формуванням науки конституційного права як однієї з провідних галузей правових досліджень державна влада, а також конституційно-правове регулювання її організації та функціонування логічно увійшли у поле досліджень цієї науки.

У підрозділі 1.2. «Конституційно-правові засади демократичного розвитку системи державної влади» аргументується, що закріпивши у ст. 1 Конституції України, що Україна є демократичною державою, було зроблено лише перший крок у напрямку до розбудови демократичної системи державної влади, оскільки подальша реалізація державотворчих процесів передбачає визначення конкретної моделі демократії, що розбудовується. Серед різних типів демократичної організації державної влади останнім часом дедалі більше дослідників схиляються до виділення такої специфічної форми, як «сильна демократія», яка дає змогу вирішити багато проблем, що традиційно поставали перед іншими формами демократії. Розбудова конституційно-правової моделі сильної демократії передбачає створення, з одного боку, відповідної системи організації державної влади, а з іншого — активне формування правової й законодавчої основи для функціонування основних інститутів, які притаманні цій моделі. Ця модель системи державної влади не є позбавленою недоліків і тому не можна вважати її єдиною метою державотворення в Україні. Швидше слід говорити про один із варіантів, чи про одну з можливих перспективних програм конституційно-правового розвитку для України, яка пропонує шляхи розв’язання великої кількості проблем, пов’язаних із реалізацією державної влади та запровадженням механізмів взаємодії між громадянським суспільством і державою. Однак у будь-якому разі здійснення подальших конституційно-правових досліджень проблем здійснення демократичної влади є тим актуальним завданням, що постає сьогодні перед вітчизняною наукою конституційного права, оскільки лише міцна і ретельно розроблена науково-теоретична основа може стати важливою запорукою успішності всіх без винятку державотворчих процесів.

Водночас, досліджуючи концепцію поділу державної влади, крім суто теоретичних питань реалізації вимоги «стримувань і противаг», необхідно звертати увагу на проблеми діяльності тих суб’єктів, з функціонуванням яких безпосередньо пов’язується існування кожної з гілок державної влади. Незважаючи на те, що в кожній окремій країні цими суб’єктами можуть бути різні органи державної влади, проте є всі підстави, щоб виділити певні загальні риси, що відокремлюють органи законодавчої гілки влади від органів виконавчої та судової влади як на функціональному, так і на інституційному рівнях. Чітка конституційно-правова характеристика інститутів державної влади дає змогу не лише прояснити структуру кожної з її гілок, а й встановити ті типові взаємозв’язки, які утворюються між ними, що, зрештою, робить більш зрозумілими загальні механізми взаємовпливу різних гілок державної влади. Таким чином, саме через інституційно-правовий аналіз виникає можливість визначити межі впливу кожної з гілок державної влади та окреслити її суб’єкти, що дає змогу вирішити проблеми утворення «додаткових» гілок влади чи «квазівладних» інститутів, тобто таких, які, не належачи до жодної з класичних гілок влади, впливають на функціонування державного механізму та суспільного розвитку в цілому.

У підрозділі 1.3. «Конституційно-правові проблеми забезпечення політичної участі у функціонуванні демократії» доводиться, що політична участь та її забезпечення є однією з найважливіших та найбільш актуальних проблем для демократичного розвитку системи державної влади сучасної України. В цьому сенсі забезпечення політичної участі постає водночас і як основа, і як вихідна умова успішності демократичного розвитку, формування системи державної влади демократичного типу. Водночас головною проблемою забезпечення політичної участі громадян на нинішньому етапі розвитку системи державної влади України є відсутність гарантування вимоги «ефективності» цієї участі. Це означає, що наразі в Україні не сформована система, яка б гарантувала громадянам реальну можливість постійно, а не одноразово, впливати на органи державної влади, ставити на політичний порядок денний актуальні питання розвитку держави і суспільства. У результаті деформація політичної участі не лише уповільнює процес демократичного розвитку системи державної влади України, а й негативно впливає на поведінку громадян, стимулюючи таке небезпечне для демократії явище, як політична апатія. Більше того її наростання та посилення відчуття політичного відчуження в громадському середовищі може послужити тією необхідною критичною масою, що виступатиме стимулом до редемократизації та поступової консервації перехідного характеру системи державної влади, в якій поєднуються як демократичні, так і недемократичні інститути. Особлива роль політичної участі для формування і розвитку сучасних теорій демократичного врядування пояснюється тим, що вона постає не лише як право, що гарантується демократичною державою своїм громадянам, а й як загальна основа побудови й функціонування демократичної системи державної влади в цілому. При цьому найвагомішу роль політична участь відіграє при партиципаторній демократії, оскільки в основу теоретичного обґрунтування її ідеї було покладено нове наукове тлумачення політичної участі, яке містило такі елементи, як: розширення, раціоналізація та функціональне урізноманітнення впливу громадян на дії державної влади і на прийняття державних рішень. Все це дало змогу не лише закласти фундамент для критики теорій репрезентативної та партійної демократії, а й розробити новий механізм втілення демократичного врядування, коли його основою стає свідома політична участь громадян на всіх рівнях реалізації публічної влади в державі.

Розділ 2 «Організація і функціонування державної влади в Україні як предмет конституційно-правового регулювання» складається з трьох підрозділів, у яких досліджуються конституційні гарантії демократизму державної влади в Україні, конституційні принципи і моделі організації та функціонування демократичної системи державної влади, а також конституційні основи взаємодії політики та управління у розвиткові системи державної влади.

У підрозділі 2.1. «Конституційні гарантії демократизму державної влади в Україні» аргументовано, що аналіз вживаного у сучасній науці конституційного права поняття демократичної системи державної влади дає змогу вказати на наявність визначальних конституційно-правових принципів, які характеризують організацію та діяльність системи демократичної державної влади за умов запровадження в практику державного і суспільно-політичного життя концепції правової держави. При цьому важливо наголосити на тому, що ці конституційно-правові принципи є справедливими як для окремих гілок державної влади, так і для системи державної влади в цілому, що дає можливість зняти елемент протиставлення між окремими функціями реалізації державної влади. У контексті сучасних вітчизняних державотворчих процесів особливої уваги потребують питання поєднання вимог централізації й децентралізації в діяльності органів державної влади, системності, задіяні принципів контролю, професіоналізму, гласності, диференціації функцій і повноважень. Отже, проведення нових теоретичних розробок у цій галузі конституційно-правової науки сприятиме як її власному розвиткові, так і створенню ефективної, практично діючої моделі організації державної влади в Україні. Перспективи розбудови в Україні демократичної й правової держави безпосередньо пов’язані з проблемою створення таких механізмів взаємозв’язку між органами державної виконавчої влади та громадянами, за яких кожен суб’єкт цих конституційно-правових відносин чітко знає, які саме права та обов’язки на нього покладаються і що він може вимагати. У цьому сенсі можна констатувати наявність прямої залежності між якістю правового розроблення питань забезпечення прав і свобод людини і громадянина в процесі розвитку системи державної влади та якістю української демократії й української державності. Застосування методів структурного аналізу щодо державної влади актуалізує проблему систематизації й класифікації як органів державної влади, так і їх функцій. У цьому аспекті класична тричленна структура державної влади (законодавча влада — виконавча влада — судова влада) має бути удосконалена за рахунок визначення місця і ролі тих органів державної влади, які виконують насамперед контрольно-наглядову функцію і мають чітко виражені контрольно-наглядові повноваження. Причому побудова теоретичної моделі системи державної влади в Україні, яка б адекватно враховувала всі органи державної влади, має ознаки як суто практичної, так і загальнотеоретичної значущості, адже насправді жодні серйозні зміни на рівні державної влади в Україні, які б реально сприяли її просуванню у напрямку реалізації ідеалів демократичної, правової й соціальної держави, неможливі поза чітким усвідомленням того, чим саме є державна влада з погляду своєї структури, які є органи державної влади, їх функції й напрямки діяльності в який спосіб вони повинні взаємодіяти.

У підрозділі 2.2. «Конституційні принципи і моделі організації та функціонування демократичної системи державної влади» доведено, що серед основоположних конституційних принципів, які лежать в основі демократичної системи державної влади, вирішальну роль відіграє принцип народного суверенітету, адже відповідно до свого визначення демократія є формою забезпечення народного суверенітету за допомогою конституювання специфічної системи органів державної влади та їх взаємодії між собою, що дає громадянам змогу ефективно артикулювати свої інтереси, реалізовувати і захищати їх, а також втілювати свою волю в практичні дії через форми безпосередньої демократії та інші форми народовладдя. Таким чином, невизнання або неналежне забезпечення державою принципу народного суверенітету не є свідченням недостатнього рівня демократизму державної влади, а того, що державна влада не має насправді демократичного характеру, а є псевдодемократичною за змістом і сутністю.

Водночас, ставлячи на меті розбудову в Україні системи демократичної державної влади і виділяючи розвиток системи місцевого самоврядування як однієї з найважливіших складових цього процесу, слід постійно тримати в полі уваги два аспекти цієї проблеми. З одного боку, — це питання правового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування — в цьому сенсі мають бути доведені до логічного завершення ті законодавчі дії, що вже були запроваджені в Україні та прийняті закони «Про територіальний устрій України», «Про планування територій», «Про фінансове вирівнювання територій», а з іншого — проблеми науково-теоретичного забезпечення цієї законодавчої діяльності, оскільки остаточно має бути обрана відповідна модель місцевого самоврядування та його організації, реалізація якої повинна забезпечуватись законодавчо. Досягнення такого теоретичного консенсусу дасть змогу уникнути зайвої політизації в питаннях правового забезпечення становлення і розвитку системи місцевого самоврядування в Україні та перейти від загальних політичних дебатів до безпосередніх правових дій.

Безпосередній зміст принципу поділу державної влади як одного з головних принципів організації та функціонування системи державної влади в Україні становить реалізація двох основоположних завдань, що стоять перед сучасними демократичними державами. З одного боку, — це забезпечення ефективного функціонування органів державної влади, а з другого — формування механізмів, що унеможливлюють монополізацію влади і гарантують її від будь-яких деформацій. Водночас важливою конституційно-правовою складовою принципу поділу влади є не лише гарантування незалежності й самостійності окремих гілок державної влади, а й забезпечення взаємодії між ними. В цьому плані варто зосередити увагу на двох моментах: 1) необхідний такий поділ повноважень, коли утворюється цілісний механізм стримувань і противаг для запобігання зловживанню владою; 2) необхідна співпраця між гілками влади з метою досягнення максимальної ефективності в управлінні суспільством. Так, оскільки суспільство і суспільні відносини становлять органічну цілісність, то й процес державного впливу на цей складний об’єкт повинен мати комплексний і системний характер, що досягається завдяки взаємоузгодженню дій гілок державної влади.

У підрозділі 2.3. «Конституційні основи взаємодії політики та управління у розвиткові системи державної влади» доводиться, що вивчаючи нині діючі системи реалізації державної влади, слід відзначити факт незаперечного поєднання в них як політичних аспектів, так і суто управлінських. Це стосується не стільки питань розподілу елементів державної влади на політичні та управлінські, скільки виділення і ретельний аналіз політичного та управлінського аспектів у діяльності кожної з гілок державної влади. В умовах конституційно-правового розвитку сучасної України ця проблема є особливо актуальною щодо законодавчої та виконавчої влади. У випадку першої з них питання співвідношення політики і управління стосуються чіткого усвідомлення того, на що саме спрямовуються основні зусилля законодавців: чи на управління суспільством, коли закони, по-перше, є правовими, а не корпоративними, а по-друге, спрямовуються на врегулювання найважливіших суспільних відносин, чи на вирішення проблем забезпечення та збереження політичної влади. Що ж до виконавчої влади, то слід постійно мати змогу оцінити ступінь її ефективності та відповідальності, щоб знати, що і коли від неї варто очікувати. Водночас в умовах перехідного періоду і становлення демократичної системи державної влади в Україні необхідно постійно усвідомлювати, в якому режимі діє державна влада, коли вона змушена приймати політичні рішення, а коли їй слід зосередитися на реалізації тих цілей та настанов, які вже були прийняті. Адже еклектичність політичних та управлінських поглядів і рішень робить державно-владні структури все менше здатними розв’язувати проблеми сучасного українського суспільства. У результаті проблема взаємодії цих двох аспектів у діяльності органів державної влади виявляється одним із ключових моментів у забезпеченні формування і розвитку майже всієї системи державної влади України.

Розділ 3 «Конституційний розвиток законодавчої влади в контексті утвердження парламентаризму в Україні» складається із трьох підрозділів, у яких всебічно характеризуються конституційні основи функціонування парламенту в умовах демократії, аналізується специфіка розвитку парламентаризму в контексті змін і ґенези виборчої системи України, встановлюються конституційні гарантії участі політичних партій у формуванні та функціонуванні законодавчої влади в Україні.

У підрозділі 3.1. «Конституційні основи функціонування парламенту в умовах демократії» наголошується, що попри факт існування в сучасній конституційно-правовій науці різних підходів до тлумачення місця і ролі парламентів у системі реалізації державної влади, загальновизнаною залишається класична теза про те, що зміст парламентської діяльності має визначатися насамперед законодавчими та представницькими функціями. Саме ці дві функції і конституюють специфіку положення та статусу парламенту в системі державної влади, який є водночас законодавчим органом і єдиним загальнодержавним представницьким органом всього народу. Хоча таке становище парламенту як осередку існуючих у суспільстві інтересів, мотивів та потреб, який шляхом перш за все законодавчої діяльності здійснює активний вплив на всі процеси суспільно-політичного життя в країні, не означає, що цей орган державної влади залишається незмінним. Справді, з одного боку, еволюціонують самі парламенти, а з другого — змінюються їх стосунки з іншими гілками влади. Специфіка зв’язку між утвердженням парламентаризму та демократичним розвитком системи державної влади в Україні полягає у тому, що парламентаризм і демократія як такі мають спільну мету, якою є забезпечення політичної участі, народного правління, народного представництва та максимальної свободи. У результаті саме через інститут представництва, коли народ обирає спеціальних представників (депутатів), які організуються в уповноважений орган державної влади — парламент, що здійснює управління державними справами через видання законів, стає можливою реалізація зазначених вище цілей. Підвищення ефективності законодавчої діяльності, створення оптимальної структури парламенту, чітке визначення порядку його роботи, встановлення механізмів його взаємодії з іншими інститутами державної влади є одним із найважливіших чинників як всього процесу державотворення в Україні, так і безпосередньо — розбудови сучасної демократичної системи державної влади. Водночас будь-які спроби усунути парламент на узбіччя конституційно-правового розвитку та політичного життя країни, принизити його роль чи перетворити на орган виняткового прийняття законів завжди спричинятимуть не лише підвищення інтенсивності політичного конфлікту між гілками влади, а й суттєве зниження демократичності й ефективності функціонування системи державної влади України.

З погляду взаємодії з іншими органами державної влади в загальній системі державної влади тієї чи іншої країни можна виділити чотири основні моделі організації та функціонування парламентів. Першу з них представляють ті парламенти, де встановлено принцип парламентського правління. До таких належать як парламентські монархії (Люксембург, Нідерланди, Іспанія, Велика Британія, Данія, Бельгія), так і парламентські республіки (Німеччина, Італія, Ірландія, Греція, Болгарія, Естонія, Чехія, Словаччина). У цих державах місце і роль парламенту визначається тим, що від нього похідним є уряд, який формується парламентом і відповідає перед ним. Другу — парламенти тих держав, де встановлено принцип президентського правління (США, Бразилія, Венесуела, Мексика). Третю — парламенти держав зі змішаною формою правління (Франція, Росія, Україна). І четверту представляють так звані законодавчі органи «радянського типу» (СР В’єтнам, Республіка Куба, КНР, КНДР), призначення яких здебільшого зводиться до формального схвалення прийнятих за їх межами політичних ухвал.

У підрозділі 3.2. «Розвиток парламентаризму і ґенеза виборчої системи України» доводиться, що подальше демократичне реформування системи державної влади в Україні передбачає здійснення відповідних кроків щодо: а) вдосконалення виборчого процесу в частині більш чіткої законодавчої регламентації процедур формування виборчих комісій, реєстрації виборців, порядку висунення кандидатів, проведення виборчої кампанії, підрахунку голосів і встановлення результатів виборів; б) внесення змін до виборчої системи в напрямку удосконалення діючої пропорційної системи виборів; в) завершення формування цілісної системи виборчого права як такої сукупності нормативно-правових актів, що регулюють суспільно-політичні відносини, об’єктом яких є вибори органів державної влади чи місцевого самоврядування. Найбільш ефективним шляхом до розв’язання цієї проблеми є кодифікація норм виборчого права і прийняття єдиного Виборчого кодексу України. При цьому основним шляхом до створення стабільного парламенту є збереження пропорційної системи виборів. За умови удосконалення механізмів формування виборчих списків, коли в Україні виникнуть якщо не потужні загальнонаціональні партії, то принаймні усталені партійні альянси, які будуть змушені виконувати свої виборчі програми, оскільки в іншому випадку вони ніколи не отримають голосів виборців на наступних парламентських виборах. У цьому аспекті слід визнати, що проблеми формування виборчої системи в Україні фактично стосуються всієї гами конституційно-правових проблем у частині розвитку не лише законодавчої влади, а й системи державної влади в Україні в цілому: становлення і розвиток партійної системи, політична структуризація суспільства, демократизація державної влади, збалансування політичної системи тощо. Тому невизначеність і невиваженість конституційно-правових реформ у цьому напрямку фактично ставить під питання демократичне майбутнє Української держави.

У підрозділі 3.3. «Конституційні гарантії участі політичних партій у формуванні та функціонуванні законодавчої влади в Україні» обґрунтовується положення, що перехід сучасних українських політичних партій до нового етапу їхнього розвитку поставило державну владу перед цілком об’єктивною необхідністю не просто рахуватися з цією силою, а й часто сприймати політичні партії як складову частину державної влади. Однак зазначені процеси взаємовпливу політичних партій та державної влади висувають перед сучасною Україною цілий ряд змістовних проблем насамперед суто законодавчого характеру. Так, в Україні досі немає чіткого розуміння того, яку партійну систему слід розбудовувати, якими мають бути політичні партії, основні вимоги до них, наскільки вагомим має бути їх вплив на державну владу тощо. З огляду на це слід визнати, що саме детальне законодавче регулювання партійної діяльності — того, як партії утворюються, беруть участь у виборах та взаємодіють з урядом, виступає однією з основних запорук стабільності системи державної влади. Політичні партії у розвиненому демократичному суспільстві — це не приватні групи інтересу, які були юридично інституціоналізовані у формі партій, а насамперед представники певних верств населення, певних суспільних груп чи певних сегментів суспільства, публічні інтереси яких набувають партійної форми. У результаті боротьба за державну владу між різними політичними партіями є не чим іншим, як процесом виявлення пріоритетних суспільних інтересів, потреб та прагнень, під час якого державна влада спрямовується на той чи інший інтерес, що домінує в суспільстві й ставить за мету його вирішення в інтересах не лише певної групи, а й суспільства в цілому.