Копча В.В. Конституційний розвиток Словацької Республіки 1989 - 2004 рр.: історико-правове дослідження

Краткое содержание

Основний зміст

У вступі обґрунтовується актуальність проведення дослідження теми дисертації, розкривається ступінь наукової розробки проблеми, дається характеристика об’єкта, предмета та методологічної основи роботи, визначаються її мета і завдання, формулюється наукова новизна та викладаються основні положення, що виносяться на захист, висвітлюється наукове і практичне значення результатів, одержаних дисертантом, вказується на її апробацію та публікації автора з теми дисертаційного дослідження.

Розділ 1 «Конституційний розвиток Словацької Республіки як наукова проблема» присвячений дослідженню двох аспектів: по-перше, ступеня наукової розробки (історіографії) проблеми та, по-друге, генезису словацької державності у складі спільної держави чехів і словаків впродовж ХХ ст.

Підрозділ 1.1 «Ступінь наукової розробки проблеми» торкається аналізу історіографії предмета дослідження. Ступінь розробки проблеми дисертант розглянув у кількох аспектах, а саме: а) дослідження статусу Словаччини в складі домюнхенської і соціалістичної Чехословаччини; б) дослідження сутності конституційних перетворень в Чехословаччині в період демократичних суспільних змін та дезінтеграції федерації; в) дослідження державно-правових перетворень у Словацькій Республіці після проголошення нею незалежності.

Автор зазначає, що в Україні під керівництвом відомих вчених – І.М. Мельникової, А.Ф. Кізченка, І.А. Петерса, І.М. Гранчака, М.М. Болдижара та С. В. Віднянського – протягом 1960–1980-х рр. склалися визнані в масштабах колишнього СРСР наукові школи з дослідження проблем історії Чехословаччини, минулого і сучасності чеського і словацького народів. Виконані в соціалістичний період, ці наукові розробки мають ґрунтовну емпіричну основу.

У період незалежності однією з перших стала докторська дисертація Ю. Бисаги, предмет якої стосується державного будівництва у першій Чехословацькій Республіці. Серед праць українських вчених, присвячених політичному розвитку Словаччини у період першої і другої Чехословацької Республіки, цікавими є роботи І. Шніцера. З числа наукових робіт українських вчених, що стосуються окремих аспектів політико-правових перетворень у Чехословаччині після 1989 р., дисертант називає дисертаційне дослідження Ю. Юрійчука та монографію В. Приходька, праці В. Дем’янця, окремо виділяє наукові роботи В. Лемака, присвячені державно-правовій реформі у Чехословаччині в період після «оксамитової революції». У словацькій історіографії досить широко висвітлено проблеми державотворення періоду «незалежної Словацької держави» Йосифа Тісо 1939–1944 рр. (монографічні дослідження І. Каменця та М. Дюріци). Крім того, в 1992 р. в Братиславі видано матеріали наукового симпозіуму на тему «Спроба політичного і особистого профілю Й. Тісо».

Підбиваючи підсумок огляду наукових розробок за темою дисертації та її окремих компонентів, автор робить висновок, що у вітчизняній юридичній науці відсутнє комплексне дослідження, котре б мало предметом конституційний розвиток Словацької Республіки в 1989–2004 рр.

У підрозділі 1.2 «Словацька Республіка в складі Чехословаччини: етапи конституційно-правового розвитку» автор дослідив закономірності розвитку словацької державності у складі держави чехів і словаків з часу утворення ЧСР у 1918 р. і до 1989 р. Дисертант виділив з цією метою такі етапи конституційно-правового розвитку Словацької Республіки:

а) Словаччина у складі першої ЧСР (1918–1938 рр.) – на правах адміністративно-територіальної одиниці в унітарній державі;

б) Словаччина у складі другої ЧСР (осінь 1938 – 15 березня 1939 р.) – на підставі конституційного закону отримала автономний статус (власний законодавчий орган, уряд);

в) незалежна «Словацька держава» (1939–1944 рр.) під охороною нацистського третього Рейху із становленням авторитарного режиму;

г) Словаччина у складі відновленої домюнхенської ЧСР (1944–1948 р.);

д) Словаччина у складі соціалістичної Чехословаччини на основі Конституцій 1948 і 1960 років, за умов нівелювання специфіки правового статусу території;

е) Словаччина на основі Конституційного закону про Чехословаччину 1968 р. (1969–1989 рр.) – повернення статусу суб’єкта федерації. Дисертант відзначає специфіку такого статусу у складі соціалістичної квазіфедерації, за умови існування централізованої КПЧ та формального невиконання положень Конституційного закону 1968 р., зокрема щодо схвалення словацької конституції та заснування конституційного суду суб’єкта федерації. Автор підкреслює, що федералізація Чехословаччини стала складовою частиною процесу «нормалізації», тобто керованого з СРСР процесу стабілізації політичної ситуації в країні на основі засад згортання демократичних перетворень першої половини 1968 р., відновлення тоталітарних методів контролю і управління, усунення з державного і партійного апарату демократично налаштованих осіб.

Розділ 2 «Державотворчий процес у Словацькій Республіці (1989–1992 роки)» присвячений важливому етапу конституційно-правового розвитку Словацької Республіки в умовах демократизації держави, радикальних суспільних перетворень у напрямі від тоталітаризму до парламентської демократії. Дисертант аналізує політико-правові процеси в Словаччині в контексті перетворень, які розпочалися з «оксамитовою революцією» в єдиній державі.

Підрозділ 2.1 «Оксамитова революція» і зміна конституційної системи в ЧССР» містить аналіз політико-правових перетворень, їх напрями, послідовність, засоби та інструментарій.

Автор розглядає динамічний розвиток політичної ситуації в ЧССР у другій половині 1989 р., підкресливши, що основні політико-правові процеси відбувалися у чеській частині держави. 17 листопада у Празі відбулися масові акції протесту проти незаконного застосування сил поліції і органів безпеки. Ці акції призвели до нової політико-правової ситуації – усунення компартії від керівництва державою і відставки вищих державних керівників.

Події в Чехії проектувалися і на Словацьку Республіку, але детермінувалися її внутрішніми закономірностями. На позачерговому засіданні 21 листопада 1989 р. Президія Словацької національної ради (СНР) обговорила внутрішньополітичну ситуацію і сформулювала позицію щодо подій, які мали місце після 17 листопада в Празі. Президія СНР ототожнила свою позицію з позицією Президії ЦК КПЧ і Президії ЦК КПС, підтримавши в своїй Заяві політику ЦК КПЧ і лінію Національного фронту чехів і словаків. 28 листопада Президія СНР ухвалила нову Заяву, котра істотно відрізнялася від Заяви тижневої давності. Президія СНР сформулювала тези нової політичної платформи: 1) проведення виборів до представницьких органів усіх рівнів на широких демократичних засадах; 2) скасування тих статей Конституції ЧССР, які не відповідають засадам плюралізму в політичному і суспільному житті, передусім ст. 4 про керівну роль Компартії Чехословаччини. Уже 29 листопада змінами до конституції ЧССР було скасовано керівну роль КПЧ. 10 грудня за участі представників опозиції сформовано новий федеральний уряд і Г. Гусак подав у відставку з поста федерального президента. Того ж дня і в Братиславі СНР сформувала новий склад уряду СР на чолі з М. Чічем. 19 грудня Уряд СР схвалив Програмну заяву, а згодом постанову «Про хід реалізації Програмної заяви Уряду», в котрій конкретизував, які саме рішення Уряд повинен підготувати або схвалити для практичного здійснення своєї Програми.

У дисертації зазначається, що у період після цієї «оксамитової революції» у системі органів державної влади Словаччини відбулися істотні зміни. По-перше, склад Президії СНР було оновлено на 80 відсотків. Такий підхід відображав процес оновлення керівних кадрів у федерації загалом та сприяв активним реформаторським зусиллям у цій частині федерації. По-друге, у Президії СНР було створено 12 робочих груп з числа депутатів та експертів для підготовки законопроектів з ключових питань реформи державно-владної системи, у тому числі проекту закону про вибори депутатів СНР. По-третє, до 19 грудня 1989 р. – протягом неповного місяця після початку «оксамитової революції» – відбулися зміни в складі СНР – 16 депутатів подали у відставку з мотивів негативної оцінки громадськістю їх діяльності у роки попереднього режиму. Їх мандати були заповнені згідно з конституційним законом від 3 січня 1990 р. «Про особливий порядок доповнення національних комітетів новими депутатами». Цей законодавчий акт відображав федеральну практику врегулювання заміщення посад депутатів представницьких органів влади. Він визначав, що якщо на території СР з якихось причин посада депутата національного комітету стає вакантною і це перешкоджає повноважності пленарних засідань представницького органу, то: 1) дострокові вибори не проводяться; 2) національний комітет шляхом таємного голосування самостійно обирає нових депутатів за пропозицією політичних партій і громадських організацій.

Проте, зазначає автор, прихід до владних повноважень нових політичних сил ще не призводив до інституційних змін, котрі мали своїм соціальним призначенням проведення системних правових перетворень. Для Чехословаччини на тому етапі вона означала переміну форми правління (з радянської республіки до парламентської), державного режиму (становлення демократії) та територіального устрою (раціоналізація моделі федеративних стосунків). Наведене означало: протягом листопада 1989 – лютого 1990 рр. були створені належні політико-правові передумови до проведення державно-правової реформи.

Проте вже у перші місяці після «оксамитової революції» у Словаччині почали проявлятися тенденції, котрі пізніше набудуть значення закономірностей, суть яких – відмова національної політичної еліти від прискореного реформування усіх сфер суспільних відносин на користь «поміркованого підходу».

Підрозділ 2.2 «Реформування федеральної конституційної системи» присвячений розгляду таких основних напрямів реформи: 1) створення законодавчих основ демократичного режиму; 2) проведення перших вільних парламентських виборів та реорганізація на основі їх результатів системи публічної влади; 3) створення правових умов для формування нової управлінської еліти.

Ключове питання реформи – схвалення нової федеральної конституції – постало невдовзі після листопадових подій 1989 р. Уже в грудні громадськості були презентовані два проекти конституції – від «Громадянського форуму» і від ЦК Національного фронту. Але основним політичним силам було зрозуміло, що питання про нову конституцію реально постане не раніше проведення перших вільних парламентських виборів.

Перші вільні парламентські вибори відбулися 8–9 червня 1990 р., після створення законодавчих основ як для проведення їх самих, так і для функціонування партійної системи. В СР переміг рух «Громадськість проти насилля» (29,3% голосів виборців, які взяли участь у голосуванні). Підсумовуючи результати перших парламентських виборів у ЧСФР після «оксамитової революції», дисертант відзначив, що жодна з провідних політичних сил, які сформували законодавчі органи федерації та її суб’єктів, не мала федерального, загальнодержавного статусу. Тобто всі провідні політичні сили мали республіканський, а по суті – національний характер. У цьому полягає один із факторів, які сприятимуть у недалекому майбутньому дезінтеграційним процесам, у кінцевому рахунку – припиненню федерації.

Підрозділ 2.3 «Розширення прав Словацької Республіки в умовах дезінтеграції федерації» присвячено процесу формування тенденцій до суверенізації СР.

Автор відзначає, що перші складнощі в ході удосконалення чехословацького федералізму проявилися вже наприкінці січня 1990 р., коли Президент ЧССР В. Гавел запропонував Федеральним зборам законодавчо встановити нову назву країни і нову державну символіку. Після цього процес дезінтеграції федеративної держави поступово наростав, відображаючи внутрішню логіку розвитку посттоталітарних федерацій.

Процес чіткішого розмежування законодавчої компетенції між федерацією і її суб’єктами перетворився у процес суверенізації СР. Федеральні закони, особливо так званий «юрисдикційний закон» (грудень 1990 р.), посилювали правові позиції Словаччини. У лютому 1991 р. дійшло до пропозицій щодо договірного оформлення територіального устрою держави, по суті – про утворення конфедерації. Процес дезінтеграції чехословацької федерації поєднувався з посиленням у Словаччині політичних сил, які поступово ставили перед собою завдання побудови національної держави (у 1991 р. було створено Рух за демократичну Словаччину (РЗДР) на чолі з В. Мечіяром).

У підрозділі 2.4 «Формування конституційної системи Словацької Республіки в умовах поділу федерації» увагу приділено проблемам конституційного оформлення дезінтеграції федерації і становлення суверенної СР.

Дисертант зазначає, що хоча 10 січня 1992 р. національні ради обох суб’єктів федерації домовилися про укладення державного договору між республіками, невдовзі голова РЗДС В. Мечіяр сформулював власну позицію з питань територіального устрою, зокрема виклав необхідність схвалення Словаччиною так званої «чистої конституції», тобто Основного закону незалежної держави. Напередодні парламентських виборів 1992 р. РЗДС сформулювала свою передвиборчу платформу у такий спосіб: 1) проголошення суверенітету СР; 2) прийняття Конституції СР; 3) розробка заходів для здобуття міжнародно-правової суб’єктності СР; 4) проголошення референдуму про суверенітет і про нове впорядкування відносин СР з Чеською Республікою.

Ключову роль у процесі поділу федерації відіграли вибори, проведені 5–6 червня 1992 р. за високої участі виборців: до виборчих дільниць прийшли близько 85% з них (84,2% - в СР). Із 41 політичної партії і руху, які взяли участь у виборах, лише 14 отримали депутатські мандати в усіх трьох законодавчих органах, в тому числі 5 в СР. У ході виборів до Федеральних зборів ЧСФР перемогли дві політичні сили: коаліція ГДП і ХДП (на території Чехії) та РЗДС (на території Словаччини), котрі разом контролювали, наприклад, у нижній палаті парламенту відповідно 48 і 24 мандати, тобто разом 48% усього складу депутатів Народної палати. У ході цих виборів до обох палат федерального парламенту прийшли здебільшого нові депутати. Одночасно, правда, це відображало і вкрай негативну для федерації тенденцію закріплення чеської і словацької еліти на республіканському представницькому рівні.

У Словаччині РЗДС здобув перемогу і контроль за парламентською більшістю ще більш упевнено, ніж ГДП у Чеській Республіці. По-перше, в коаліції з СНП рух контролював кваліфіковану більшість у законодавчому органі (три п’ятих від загальної кількості депутатів), що було необхідним для схвалення конституційних законів. По-друге, якщо проаналізувати депутатський склад СНР після виборів з огляду на політичні платформи партій, то можна констатувати – лівоцентристський РЗДС разом із ПДЛ робили цей представницький орган ліво-орієнтованим. Це не могло не вплинути як на характер і темпи реформ у Словаччині, так і на можливість досягнення її офіційними представниками компромісу з правими політичними силами іншої частини країни (Чехії) з основного питання державно-правового розвитку – збереження федерації.

Новосформований Уряд СР на чолі з В.Мечіяром планомірно вів діяльність щодо підготовки до проголошення незалежності. Декларацію верховенства СР було схвалено 17 липня 1992 р., а вже 1 вересня Національна рада СР схвалила Конституцію СР у вигляді основного закону незалежної держави.

Після цього поділ федерації (її припинення) став закономірним процесом, котрий був належно врегульований федеральним парламентом. Основний законодавчий акт було схвалено 25 листопада 1992 р., - конституційний закон «Про припинення Чеської і Словацької Федеративної Республіки».

У дисертації приділено належну увагу питанням правонаступності СР, котра конституювалася в умовах припинення іншої держави на частині її території за умов збереження континуїтету (неперервності) державної влади.

Положення Розділу 3 «Становлення конституційної системи Словацької Республіки в 1993-2001 рр.» торкаються проблем державно-правового розвитку держави в указаний період у двох площинах: по-перше, з огляду на процес конституювання конституційної системи у перші роки незалежності та проблемні питання функціонування авторитарного режиму в період уряду В. Мечіяра (1994–1998 рр.) і, по-друге, з огляду на практичні кроки щодо підготовки конституційної системи до вступу держави в ЄС (1999–2001 рр.).

У підрозділі 3.1 «Проблеми розвитку конституційної системи Словацької Республіки у 1993–1998 р.» аналізується процес конституювання держави в СР, який на думку автора, характеризувався рядом специфічних факторів, котрі істотно відрізняли його від становлення української держави. По-перше, основні параметри словацької державності, в тому числі її конституційні основи, були закладені ще в умовах спільної держави чехів і словаків. Наповнення конституційних положень реальним змістом як на законодавчому, так і на інституційному рівнях розпочалося все ж після здобуття країною незалежності 1 січня 1993 р. По-друге, основні характеристики політичного режиму цієї держави також були закладені ще в період перших років демократичних перетворень. Останні відзначалися специфікою, пов’язаною з виробленням особливого курсу словацької політичної еліти, менш реформованої ніж чеська, що стало наслідком фактичного блокування на території Словацької Республіки так званого «люстраційного законодавства».

Детально проаналізовано форму правління в СР, котра була сформована на основі Конституції СР 1992 р., виділено ряд її характеристик, зокрема: верховенство інституту парламентаризму; слабка модель інституту президентства; сильні конституційні позиції уряду; специфічна модель конституційної юрисдикції. Автор робить висновок, що в СР не було втілено класичних ідей конституціоналізму, передовсім принципу поділу влади. Замість нього до владної системи було закладено інший – принцип верховенства парламенту.

Проаналізовано особливості режиму «неконсолідованої демократії» в 1994–1998 рр. Модель «м’якого авторитаризму» в Словаччині цього періоду відрізнялася, як указує автор, такими ознаками як нелімітована влада парламентсько-урядової коаліції, зловживання в діяльності правоохоронних органів, обмеження прав опозиції, національних меншин.

У підрозділі 3.2 «Підготовка конституційної системи СР до вступу до Європейського Союзу (1999–2001 рр.)» автор аналізує зміст і технологію проведення конституційної реформи, котра здійснювалася у два етапи. На першому етапі (1999 р.) вона була спрямована на усунення вад конституційної моделі влади, раціоналізацію форми правління шляхом розширення конституційних повноважень президента, нового порядку його обрання (прямі вибори). Значення цього етапу проявилося вже протягом кількох місяців весни 1999 р. У травні 1999 р. в СР вперше в її історії були проведені прямі вибори Президента. Політичну систему цієї країни було зміцнено через упорядкування відносин між її головними суб’єктами на засадах конституційності й демократії.

Якщо зміни до Основного закону 1999 р. були викликані потребою врегулювання механізму виходу з конституційної і політичної кризи, то конституційна реформа в 2001 р. відзначалася комплексністю, ґрунтовністю та широкомасштабністю, бо торкалася ряду інститутів конституційної системи. Автор досліджує передовсім проблему конституційного врегулювання підготовки вступу СР до ЄС і НАТО. По-перше, доповнення ст. 1 Конституції СР частиною 2 задекларувало визнання і дотримання загальних правил міжнародного права і міжнародних договорів. По-друге, нова редакція ст. 7 Конституції встановила механізм вступу країни до «державного союзу з іншими державами». По-третє, одна з новел прямо передбачала можливість вступу країни до НАТО (ч. 3 ст. 7). Нарешті, по-четверте, встановлювалося (ч. 4 ст. 7), що дія міжнародних норм, реалізація яких потребує схвалення закону, а також таких, які стосуються прав і обов’язків фізичних чи юридичних осіб, вимагає перед ратифікацією згоди Національної ради.

Розділ 4 «Розвиток конституційного законодавства Словацької Республіки у зв’язку з вступом до ЄС» містить положення, які розкривають механізм розв’язання в СР завдання вступу до міждержавного союзу.

У підрозділі 4.1 «Інтеграція Словацької Республіки до Європейського Союзу: інституційно-правові аспекти» проаналізовано стадії приведення національного законодавства у відповідність з правом ЄС. Автор зазначає, що діяльність з наближення правової системи СР до правової системи Євросоюзу урядом В. Мечіяра майже не проводилася. Проте після парламентських виборів 1998 р. ситуація змінилася. Уже 10 грудня 1999 р. на самміті глав держав і урядів членів ЄС у Хельсінкі Словаччина була запрошена до обговорення питання про вступ до ЄС. У лютому 2000 р. СР взяла на себе зобов’язання привести національне законодавство у відповідність з правом ЄС. Рамковою датою виконання цих зобов’язань було визначено 1 січня 2004 р. У березні 2000 р. Брюсселю були представлені документи, які засвідчували рух країни до правових перетворень згідно з вимогами ЄС, на підставі яких зроблено висновок про переведення ідеї щодо вступу СР до ЄС у практичну площину.

Внутрішня політика СР була повністю підпорядкована вимогам вступу до ЄС. У березні 2000 р. Уряд СР схвалив оновлену Національну програму для acquis communautaire, котра базувалася на Звітах Європейської комісії про стан готовності СР до членства в ЄС (з жовтня 1999 р. такі моніторингові звіти робилися регулярно). Ніццький договір в 2001 р. передбачив місце Словацької Республіки в інституційно-правовій системі Європейського Союзу.

У 2003 р. процес вступу Словаччини до ЄС дійшов завершальної стадії. 19 березня Закордонний комітет Європейського парламенту в Брюсселі схвалив прийняття СР до ЄС, а 9 квітня таке ж рішення було схвалене Європейським парламентом. 14 квітня 2003 р. Рада ЄС, яка складалася з міністрів закордонних справ, офіційно схвалила рішення про прийняття СР і ще дев’ятьох держав-членів до ЄС. Таке рішення відкрило можливість підписати Договір про приєднання. 16 квітня 2003 р цей Договір було підписано. Від імені СР його підписали Президент Р. Шустер і Голова Уряду М. Дзурінда.

Після таких рішень ЄС питання вступу СР передавалося згідно з Конституцією СР на вирішення шляхом референдуму, який проведено 16–17 травня 2003 р. У ньому взяли участь 52,15% усіх зареєстрованих як таких, що мають право голосу. Приєднання своєї держави до ЄС підтримало 92,46% з числа тих громадян, які взяли участь у голосуванні.

Підрозділ 4.2 «Удосконалення законодавства про публічну владу (2002–2004 рр.» розкриває дії влади СР з подальшого удосконалення законодавства.

Дисертант відзначає, що зміни до Конституції напередодні й одразу після вступу СР до ЄС мали локальний характер. Спочатку 4 березня 2004 р. конституційним законом внесено зміну до п. 2 ст. 78 Конституції СР, а саме – вилучалася ч. 3 цієї статті, котра передбачала, що гарантії депутата щодо неможливості його притягнення до кримінальної відповідальності за виступ у Національній раді або її органі не стосувалися можливої цивільно-правової відповідальності. Вилучення цієї норми означало, що обсяг індемнітету став поширюватися і на цивільно-правову відповідальність члена парламенту.

Після цього, 24 травня 2004 р., зміни до Конституції СР передбачили розширення повноважень Конституційного Суду СР, додавши до них вирішення питань про конституційність і законність «виборів до Європейського парламенту». До цієї новели орган конституційної юрисдикції вирішував питання конституційності і законності лише щодо референдумів, виборів до Національної Ради, виборів Президента і виборів до органів місцевого самоврядування.

З метою підготовки держави до виборів до Європейського парламенту було ухвалено Закон «Про вибори до Європейського парламенту» від 10 липня 2003 р. Згідно з ним територія СР становить єдиний виборчий округ, в якому обираються 14 депутатів Європейського парламенту. Були оновлені закони у сфері державної безпеки СР. 11 квітня 2002 р. схвалено конституційний закон «Про безпеку держави в період війни, воєнного стану, надзвичайного і особливого стану». Виходячи з необхідності більш детально врегулювати правовий статус такого органу як Рада безпеки, співвідношення його повноважень з повноваженнями Уряду СР, 4 лютого 2004 р. у розвиток згаданого закону схвалено закон «Про функціонування Ради безпеки Словацької Республіки в період миру». Ним визначався дорадчий характер Ради безпеки. Цим було усунуто можливі проблемні питання взаємостосунків цього органу з Урядом СР.

Крім наведеного, законодавство про публічну владу цього часу змінювалося також у таких напрямах як судова реформа, удосконалення місцевого самоврядування, виборчої системи.