Во введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цели и задачи диссертационного исследования, характеризуются научная новизна и практическая значимость результатов исследования, раскрываются положения, выносимые на защиту, а также приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.
Первая глава диссертации – «Концептуальные основы административного запрета в системе государственной службы Российской Федерации» – состоит из трех параграфов.
В первом параграфе – «Понятие и сущность административного запрета в системе государственной службы Российской Федерации» – отмечается, что институт правовых запретов привлекает внимание ученых и специалистов-практиков, поскольку с помощью правовых запретов обеспечивается правопорядок в различных сферах публичного управления, а также жизнедеятельности. В публично-правовой сфере действует большое количество формальных и неформальных запретов. Необходимость этого обусловлена тем, что в данной сфере установлен принцип, дающий возможность совершать только такие действия, которые прямо предусмотрены законом.
Государственная служба как часть системы публичного управления включает множество формализованных и неформализованных запретов. Наличие запретов в системе государственной службы связано с тем, что государственная служба выполняет публично-правовые функции, реализация которых должна соответствовать интересам общества и государства. Правовые запреты в системе государственной службы создают специальный правовой режим для реализации института государственной службы, а также являются составной частью правового положения государственного служащего. В системе государственной службы действуют различные правовые запреты, предписания которых содержатся в нормах права различной отраслевой принадлежности. Правовые запреты, действующие в системе государственной службы, определяются конституционными предписаниями, предписаниями норм трудового права и др. Особое место среди правовых запретов в системе государственной службы Российской Федерации отводится административно-правовым запретам. Они играют важную роль в регулировании государственно-служебных отношений. Без регулятивных свойств административно-правовых запретов было бы крайне сложно упорядочить общественные отношения в системе государственной службы. Административные запреты в системе государственной службы способствуют укреплению законности и правопорядка. Исходя из своего содержания, они могут рассматриваться как обязанности, соблюдение которых обеспечивается мерами государственного принуждения.
Необходимо отметить, что административные запреты появились и начали активно развиваться в системе государственной службы с середины XIX в.
В Уставе «О службе гражданской» закреплялся целый комплекс административных запретов для гражданских служащих, а также служащих таможенной службы. В Российской империи была создана достаточно стройная система административно-правовых запретов в системе государственной службы. Кроме того, был сформирован правовой механизм их реализации. Данный опыт может быть учтен в разработке предложений по совершенствованию законодательства о государственной службе Российской Федерации, особенно в части установления и реализации правовых запретов.
В советский период административные запреты также имели место в системе государственной службы, однако по мере осуществления советского строительства необходимость в регламентирующих свойствах правовых запретов постепенно утрачивалась.
В диссертации констатируется, что в силу целого ряда обстоятельств как объективного, так и субъективного порядка институт административных запретов в системе государственной службы в советский период не исследовался, однако, несмотря на это запреты не были полностью исключены из механизма административно-правового регулирования государственно-служебных отношений.
Развитие рыночных отношений, децентрализация государственного управления, изменение форм собственности на средства производства вызвал и объективную необходимость развития института административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации.
Во втором параграфе – «Классификация административных запретов и принципы их реализации в системе государственной службы Российской Федерации» – отмечается, что основная сложность классификации запретов, обусловленных режимом государственной службы, состоит в том, что аспектов, влияющих на их содержание и характеристику, очень много. В силу этого классификацию можно проводить, выделяя различные группы запретов, обусловленных режимом государственной службы. Однако необходимо помнить, что обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга. Если данный принцип не соблюдается, то классификация страдает определенной односторонностью. Помимо этого, при классификации запретов, обусловленных режимом государственной службы, крайне важно, чтобы каждая классификация имела бы реальное основание и научно-практическое значение.
Исходя из своего функционального назначения, правовые запреты могут осуществлять предупреждение и пресечение правонарушений в системе государственной службы, а также выполнять информативную роль. Обобщив ряд точек зрения относительно правовых запретов в механизме правового регулирования, сделан вывод, что в различных отраслях права запреты выполняют различные функции.
Административные запреты, содержащиеся в законодательстве о государственной службе Российской Федерации, достаточно разнообразны. Запреты могут касаться различных сторон служебной деятельности государственного служащего. Запреты могут иметь различную целевую направленность, но объединяющим началом всех видов правовых запретов, реализуемых в механизме административно-правового регулирования государственно-служебных отношений, является то, что данные запреты должны сдерживать противоправное поведение государственного служащего, способствовать укреплению законности и правопорядка в системе государственной службы Российской Федерации.
Кроме определения критериев классификации запретов в системе государственной службы, в диссертации обращается внимание на принципы, в соответствии с которыми строится механизм их реализации. В диссертации констатируется, что принципы реализации запретов в системе государственной службы – это прикладные принципы, которые обобщают отправные идеи законодательного выражения норм права, регламентирующих государственно-служебные отношения. Принципы государственной службы отражают степень познания социальных и правовых явлений в системе государственной службы. Природа принципов реализации запретов в системе государственной службы основывается на закономерностях ее функционирования как правового института и профессиональной деятельности служащих. Значение принципов государственной службы состоит в том, что в них выражается сущность и основные свойства государственной службы, а также определяется ее место и роль в системе публичного управления.
Принципы реализации запретов в системе государственной службы в конечном итоге определяют характер деятельности и поведения государственных служащих, охватывают правовые и организационные аспекты функционирования государственной службы. Принципы реализации запретов в системе государственной службы во многом зависят от субъективного фактора. Принципы реализации запретов в системе государственной службы диалектически взаимосвязаны с принципами института государственной службы. В этой связи в диссертации анализируются основные принципы государственной службы, на основании чего формулируются предложения по совершенствованию принципов реализации запретов в системе государственной службы Российской Федерации.
В работе отмечается, что к числу принципов реализации административных запретов в системе государственной службы могут быть отнесены следующие принципы: запреты должны закрепляться законом, они должны быть обоснованны, носить дифференцированный характер, кроме того, исполнение запретов должно быть обеспечено мерами государственного принуждения, а также средствами, которые стимулируют прохождение государственной службы.
В третьем параграфе – «Направления использования в Российской Федерации зарубежного опыта реализации административных запретов в системе государственной службы» – отмечается, что в целом ряде зарубежных государств разработан комплекс административно-правовых запретов, направленных на обеспечение законности и правопорядка в системе государственной службы. В интересах обеспечения законности и правопорядка в системе государственной службы ряда зарубежных государств разработаны комплексные административные средства, направленные на предупреждение и пресечение должностных злоупотреблений. В ряде зарубежных государств приняты специальные законы, содержащие соответствующие нормы. Такие законодательные акты называют этическими кодексами поведения публичных служащих.
Исследование зарубежного опыта административно-правового регулирования реализации запретов в системе государственной службы позволяет сделать вывод, о том, что он может и должен быть учтен в ходе реформы и развития системы государственной службы Российской Федерации.
В ряде зарубежных государств административные запреты, связанные с режимом государственной службы, распространяются и на близких родственников служащего. Данный опыт заслуживает самого пристального внимания. В настоящее время в Российской Федерации складывается такая ситуация, когда близкие родственники государственного служащего осуществляют предпринимательскую деятельность в режиме его должностной компетенции. Подобная ситуация порождает конфликт интересов, снижает уровень конкуренции на товарных и финансовых рынках, а также способствует коррупционным проявлениям в системе государственной службы Российской Федерации. Также заслуживают внимания административно-правовые средства обеспечения правовых запретов в системе государственной службы.
Для создания эффективного режима реализации запретов, обусловленных сущностью государственной службы, необходимо принять этический кодекс государственных служащих. Данный нормативный правовой акт содержал бы требования к служебному поведению государственного служащего, а также предусматривал бы меры юридической ответственности за нарушение установленных запретов, связанных с государственной службой.
Вторая глава диссертации – «Механизм реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации» – состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе – «Задачи и структура механизма реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации» – отмечается, что административные запреты в системе государственной службы реализуются в рамках соответствующих отношений, если быть более точным, то в рамках осуществления государственно-служебных отношений. Административно-процессуальный механизм реализации правовых запретов является составной частью механизма административно-правового регулирования в сфере государственно-служебных отношений. В этой связи для раскрытия механизма реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации автор обращается к общетеоретическим наработкам по проблеме механизма правового регулирования вообще, и механизма административно-правового регулирования государственно-служебных отношений в частности.
К основным составляющим рассматриваемой категории диссертант относит нормы административного права, административные правоотношения, а также акты применения норм административного права. Задачей, которую решает механизм административно-правового регулирования реализации запретов в системе государственной службы является упорядочение соответствующих общественных отношений, которые складываются в связи с реализацией запретов, обусловленных режимом государственной службы.
Основным элементом в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы является норма административного права. Связано это с тем, что без норм права говорить о правовом регулировании каких-либо общественных отношений не представляется возможным. Механизм реализации административных запретов в системе государственной службы подчинен общим задачам административно-правового регулирования государственно-служебных отношений.
Элементы механизма регулирования административных запретов находятся в диалектической взаимосвязи, каждый из которых выполняет свои задачи в административно-правовом регулировании государственных отношений. Частные задачи каждого из элементов механизма административно-правового регулирования реализации административных запретов в системе государственной службы подчинены общим задачам реализации административных запретов в системе государственной службы. Следует отметить, что на каждом этапе реализации механизма государственно-служебных отношений имеются свои запреты. Их содержание связано с видом государственной службы, а в некоторых случаях зависит от замещаемой государственным служащим должности государственной службы.
Во втором параграфе – «Нормы права в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации» – отмечается, что важное место в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации принадлежит нормам права. Без норм права говорить о правовом регулировании не представляется возможным. Как уже отмечалось, административно-правовые запреты играют важную роль в регулировании общественных отношений, зачастую они используются в деле устранения нежелательных для государства и общества явлений. Значительная часть норм административного права содержит запрещающие предписания.
Регулирующие свойства административных запретов, а также их значение в механизме административно-правового регулирования государственно-служебных отношений определяются характером содержащихся в правовой норме предписаний – не совершать нежелательных для граждан, общества и государства деяний. Поэтому при рассмотрении особенностей правовых запретов в механизме административно-правового регулирования государственно-служебных отношений в диссертации дана характеристика запрещающих норм.
Отмечается, что запрещающие нормы в научной литературе рассматриваются как разновидность юридических обязанностей. С данным тезисом согласиться в полной мере нельзя, поскольку правовые запреты имеют и свои особенности, обусловленные спецификой их реализации. Говоря о специфике запрещающих норм в системе государственной службы, следует отметить, что в статье нормативного акта прямо указывается, что определенные действия запрещаются, дается описание запрещаемого государством поведения, устанавливаются вид и мера ответственности, наступающей в случае совершения указанного деяния. Такие предписания характеры для норм, содержащихся в КоАП РФ и УК РФ. Так, говорить о нарушении правовых запретов можно при квалификации деяния, подпадающего под признаки ст. 13.11 КоАП РФ – нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных). В числе обязанностей государственного служащего имеется такая обязанность – не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство.
Анализ содержания запрещающих норм административного права в системе государственной службы позволяет говорить о том, что диспозицией данной нормы может прямо не определен запрет. В законодательстве имеют место предписания, согласно которым запрет может быть формально не определен, но запретительный характер нормы прямо следует из угрозы применения наказания за совершение соответствующего правонарушения.
Следует признать, что во всех случаях правовая норма содержит информацию о деянии, которое государство считает общественно опасным, в связи с чем возлагает на соответствующий субъект административного права обязанность не совершать соответствующих деяний.
Диссертант предлагает, что не совсем верно сводить предписания запрещающих норм лишь к применению санкций, в связи с чем рассматривать запрет в качестве условия действия правовой нормы. Запрещающие нормы отличаются не только предписываемыми ими правилами, но и условиями их действия. Запреты в системе государственной службы, как правило, адресуются конкретной категории лиц – государственным служащим. Бывают случаи, когда действие запретов в системе государственной службы касается и граждан и хозяйствующих субъектов, которые попали в ее режим. Санкция запрещающей нормы зависит от характера запрещаемого действия, степени общественной опасности правонарушения государственного служащего.
В уголовно-правовых нормах, а также в некоторых нормах административного права санкция выражена четко и, как правило, в той же статье нормативного акта, где содержится диспозиция, предписывающая запрет.
В частности, нарушением административного запрета является, учреждение государственным служащим организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме (ст.289 УК РФ).
В заключении исследования специфики норм административного права в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы необходимо сказать, что от совершенствования нормативных предписаний, а также их правильного применения зависит уровень законности и правопорядка в системе государственной службы Российской Федерации.
В третьем параграфе – «Правоотношения в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации» – отмечается, что институт государственной службы имеет достаточно сложный характер, что оказывает свое воздействие и на неоднозначность правоотношений, которые складываются в связи с его реализацией. Кроме того, административные запреты в системе государственной службы Российской Федерации представляют собой сложный феномен, который необходимо рассматривать как единый организм с учетом внутренних связей между составными частями. Поэтому в ходе реализации норм административного права, определяющих режим правовых запретов в системе государственной службы Российской Федерации, возникает целый комплекс административных правоотношений как материального, так и процессуального характера. Административные правоотношения, возникающие в связи с реализацией правовых запретов в системе государственной службы, несмотря в целом на их позитивный характер имеют и правоохранительную направленность.
В диссертации раскрывается содержание административных правоотношений, возникающих в связи с реализацией правовых запретов. Раскрыв содержание административных правоотношений, диссертант осуществляет их классификацию. В научной литературе предлагаются различные критерии для классификации административных правоотношений. Учитывая общетеоретические наработки по проблеме классификации административных правоотношений, нас интересуют лишь те классификации административных правоотношений, которые могут касаться проблемы реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации.
В работе исследуется специфика административных правоотношений, которые складываются в различных видах государственной службы в связи с реализацией правовых запретов. Исследование содержания административных правоотношений, возникающих в различных видах государственной службы, позволяет выявить особенности правовых запретов, которые реализуются в системе гражданской, военной и правоохранительной служб.
В четвертом параграфе – «Акты применения в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации» – отмечается, что акт применения нормы административного права является объективированным выражением применения нормы права, которая регламентирует государственно-служебные отношения. В правоприменительном акте фиксируются соответствующие данные по разрешаемому административному делу. Акты применения в сфере публичного управления достаточно разнообразны. В диссертации осуществляется их классификация. Акты применения в сфере публичного управления взаимосвязаны с актами реализации административных запретов.
Выделены следующие группы правоприменительных актов: по предмету регулирования акты применения норм административного права подразделяются на акты, реализующие материальные и процессуальные нормы; по функциональному признаку акты применения норм административного права подразделяются на акты процессуального и юрисдикционного характера. Относительно последнего аспекта необходимо сказать несколько подробнее. Так, в ходе служебной проверки по факту нарушения запретов, обусловленных государственной службой, составляется целый ряд процессуальных документов, в некоторых из которых фиксируется факт нарушения административных запретов. Таким образом, делается вывод о том, что акты реализации административных запретов являются составной частью реализации государственно-служебных отношений.
Акты применения норм административного права включаются в механизм административно-правового регулирования как средство индивидуализации прав, обязанностей и мер юридической ответственности. Одним из основных актов применения норм административного права в юрисдикционной деятельности, осуществляемой в системе государственной службы, является акт назначения служебной проверки по факту нарушения запретов, обусловленных режимом государственной службы. Служебная проверка проводится для установления обстоятельств, причин и условий нарушения административных запретов, обусловленных режимом государственной службы.
В исследовании делается вывод о том, что акт применения нормы административного права в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации содержит индивидуальное предписание запретительного, обязывающего, уполномочивающего характера. Иными словами, вынесение данного акта разрешает, запрещает, легализует какую-либо деятельность или состояние в системе государственной службы. Акт-разрешение в механизме реализации административных запретов строго индивидуален. Он связан с конкретным правом конкретного служащего, к которому применяется норма права, со строго определенными обстоятельствами реализации нормы права. Вынесение акта-разрешения представляет собой обязательное предварительное условие реализации соответствующего права.
Так, согласно постановлению Правительства РФ от 23 июля 1993 г. № 720 «О порядке и условиях службы (работы) по совместительству в системе МВД России», совместительство допускается с письменного разрешения руководителя по месту основной службы (работы) сотрудника. Получение, например, разрешения на совместительство в системе МВД России осуществляется посредством вынесения разрешительного правоприменительного акта. Особенность этого вида правоприменительных актов состоит в том, что полученное разрешение не влияет непосредственно на движение правоотношения, а лишь дает право субъекту совершать определенные действия. В завершение рассмотрения актов применения в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации можно сделать вывод о том, что данные акты доводят до адресата предписания правовых норм, закрепляющих правовые запреты. Совершенствование механизма реализации административных запретов зависит от качества правоприменительных актов.
В заключении изложены основные теоретические выводы и практические рекомендации, которые вытекают из исследования, наглядно отражающие научную и практическую новизну и значимость исследования, приводятся рекомендации и предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства.
Отмечается, что развитие рыночных отношений, децентрализация государственного управления, изменение форм собственности на средства производства вызвали объективную необходимость развития института административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации. Делается вывод, что административные запреты играют важную роль в механизме регулирования государственно-служебных отношений, являются одним из основных средств обеспечения законности и правопорядка в системе государственной службы. Раскрывается содержание механизма реализации административных запретов в системе государственной службы. Определены критерии классификации административных запретов, а также высказаны предложения по учету зарубежного опыта правового регулирования правовых запретов в системе государственной службы.
Основные положения диссертации отражены в четырех научных публикациях, общим объемом – 2,1 п.л.
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК:
1. Кривоносов Д.А. Понятие и виды административных запретов в законодательстве о государственной службе Российской Федерации // Правовые вопросы национальной безопасности. – 2008. – № 1-2. – 0,7 п.л.
Научные статьи, опубликованные в иных научных изданиях:
2. Кривоносов Д.А. Запреты и ограничения в системе государственной службы зарубежных государств // Право и жизнь. – 2008. – № 119 (2). – 0,6 п.л.
3. Кривоносов Д.А. Теоретические аспекты запрещающих норм административного права в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. – 2008. – № 4. – 0,4 п.л.
4. Кривоносов Д.А. Институт административных запретов в системе государственной службы (сравнительно-правовой аспект) // Административное и муниципальное право. – 2008. – № 5. – 0,4 п.л.
| 
