Кунєв Ю.Д. Принципи побудови та вдосконалення організаційної структури органів внутрішніх справ України: загальнотеоретичні аспекти державного управління

Краткое содержание

Перший розділ “Принципи державного управління: загальна характеристика” містить два підрозділи, які присвячені визначенню вихідних теоретичних положень щодо поняття, ознак та сутності принципів державного управління, їх співвідношення з правовими принципами, систематизації принципів державного управління.

При дослідженні принципів управління автором проаналізовано роботи таких вчених України, як В.Б. Авер’янова, М.І. Ануфрієва, О.М. Бандурки, О.К. Безсмертного, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, В.В. Зуй, С.В. Ківалова, А.П. Клюшниченка, Л.В. Коваля, М.І. Козюбри, В.М. Колпакова, А.Т. Комзюка, Ю.Ф. Кравченка, Є.Б. Кубка, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришка, М.Ф. Орзіха, В.П. Пєткова, В.М. Плішкіна, В.Ф. Сіренка, М.М. Тищенка, О.В. Фандалюка, М.В. Цвіка, В.В. Цвєткова, Г.В. Щьокіна, О.Н. Ярмиша та інших; праці закордонних вчених — В.Г. Афанасьєва, Г.В. Атаманчука, С.С. Алексєєва, Ю.П. Аверіна, А.А. Богданова, В.З. Веселого, О.О. Дейнеки, Б.М. Лазарева, А.Е. Луньова, В.Д. Малкова, В.Д. Могилевського, В.С. Нерсесянца, Ю.О. Тихомирова, Г.О. Туманова, А. Файоля, В.І. Франчука, Р.І. Халфіної, Ц.О. Ямпольської, Г.С. Яковлєва та інших.

При розгляді поняття і визначення принципів управління звертається увага на різне трактування вченими сутності та значення принципів управління.

Розглядаючи різні погляди щодо принципів управління визначено, що вони є встановленими людьми правилами поведінки, якими користуються різні суб’єкти управління (суб’єктивна категорія), також вони відображають об’єктивно існуючі зв’язки і залежність різних аспектів, елементів і сторін в управлінських відносинах (об’єктивна категорія). Отже, принципи управління – це зовсім не положення, якими керуються суб’єкти на власний розсуд. Як зазначає автор, в якості основних начал управління можуть виступати тільки положення, які відображають існуючі взаємозв’язки і залежності в управлінських відносинах. При такому розумінні принципи управління вже не можуть бути розглянуті лише як довільні управлінські установки суб’єктів управління.

Враховуючи спрямованість і роль принципів в управлінській практиці, сформульовані вимоги до них: 1) ними повинні бути положення, які є досить точним відображенням об’єктивних передумов: зв’язків і залежностей різних елементів в управлінських відносинах; 2) положення, які є відображенням дій необхідних для створення умов певної події по досягненню цілі управління; 3) положення, що претендують на роль принципів управління повинні мати зручні для практичного застосування форми вираження.

Безумовно, ці положення повинні бути сформульовані у вигляді керівних правил, норм поведінки, закріплені у наукових концепціях, щоб ними могли користуватися на практиці суб’єкти управління. Зміст цих положень повинен відображати якісні й істотні управлінські зв’язки в системі. При цьому між конкретним змістом і формою вираження цих управлінських начал існує такий зв’язок, що жоден аспект не може бути заздалегідь виділений як пріоритетний. Ці характеристики мають розглядатись тільки одночасно і в єдності. Ігнорування однією з цих складових, спроба виділити головне, значуще в їх змісті приводить до втрати методологічного значення і ролі основних управлінських начал.

Значну увагу приділено питанню джерел формування принципів державного управління до яких автор відносить закони і закономірності, які існують в управлінні.

Істотним механізмом забезпечення стійкого функціонування соціальних систем, а разом з тим і найважливішим джерелом формування принципів виступає система соціальних цінностей і потреб.

Принципи управління визначають вимоги до системи, структури, організації і процесу управління. У принципах управління знаходять своє вираження основні вимоги, що пред’являються до побудови органів управління і методів здійснення функцій управління.

В роботі дістало подальшого розвитку сформульоване автором визначення принципів державного управління.

Аналізуючи співвідношення принципів управління і права, автор дійшов до висновку, що і принципи права, і принципи управління своїм джерелом мають ціннісні основи суспільства, відображають істотні і стійкі аспекти його розвитку.

На рівні загальноправових принципів і загальних принципів управління існує якісний, об’єктивно зумовлений зв’язок, який полягає в тому, що загальні принципи управління є специфічним відображенням вимог правових начал в управлінській діяльності.

Виходячи з аналізу наведених у роботі факторів, зроблено висновок, що принципи права і управління, зберігаючи свою специфіку, перебувають у динамічному взаємозв’язку, активно впливають одне на одного.

Важливим завданням для формування цілісної картини щодо принципів управління є питання про їх систематизацію.

У роботі розглядаються різні підходи авторів до систематизації принципів державного управління. Існує декілька варіантів поділу і засад їх систематизації. Основними є поділ на загальні (соціально-політичні, суспільно-політичні, організаційно-політичні або просто політичні) та спеціальні (організаційно-технічні, організаційно-технологічні тощо). Деякі дослідники другу групу поділяють на принципи побудови системи управління і принципи функціонування.

Проаналізувавши існуючі точки зору на систематизацію і види принципів державного управління, автор дійшов до висновку про недоцільність розділення принципів на принципи побудови системи управління і принципи функціонування (діяльності), тому що побудову і функціонування визначають як загальні, так і інші принципи, відокремити які за такими критеріями дуже складно. Такий висновок виходить із сутнісних ознак самого феномена управління, як логічної абстракції, направленої на пошук оптимальної організаційної форми досягнення поставленої мети. Саме за допомогою управління йде пошук такої структури апарату, яка при заданих умовах спроможна ефективно реалізувати поставлені завдання.

Аналізуючи класифікацію принципів управління, запропоновану Г.В. Атаманчуком, Н.Р. Нижник та іншими вченими-управлінцями, зроблено висновок, що практично управління пішло шляхом конкретизації складових частин управління (системи і структури) і розробки їх принципів.

Разом з тим сучасна модель системи принципів не є досконалою. Так, на думку автора, вона не враховує своєрідність державного управління і тому є незавершеною.

Автор пропонує структурно-організаційні принципи, пов’язані із закономірностями, відносинами і взаємозв’язками організаційної структури державного управління, поділити на принципи побудови і принципи вдосконалення організаційної структури.

Таким чином, зроблено висновок, що принципи державного управління взаємопов’язані й зумовлюють один одного як усередині окремих груп, так і в усій їх сукупності; їх дослідження й використання в практичній діяльності передбачає комплексний підхід; сприйняття принципів як певної системи, в якій місце кожного з них, певною мірою, показує його функціональну роль у пізнанні й характеристиці державного управління.

У другому розділі “Організаційна структура органів внутрішніх справ України: принципи побудови” міститься три підрозділи, в яких досліджуються характеристики організаційної структури органів внутрішніх справ, системний підхід до формування принципів побудови та вдосконалення організаційних структур соціальних систем, їх вплив на побудову організаційних структур органів внутрішніх справ.

Уточнюючи поняття “організація”, “структура”, “організаційна структура”, “організаційна структура управління”, даючи загальну характеристику організаційної структури, можна виділити декілька положень, що визначають її значимість: організаційна структура забезпечує координацію всіх функцій управління; структура організації визначає права і обов’язки (повноваження і відповідальність) на управлінських рівнях; від організаційної структури залежить ефективна діяльність організації, її виживання; структура, прийнята в даній конкретній організації, визначає організаційну поведінку її співробітників, тобто стиль управління і якість праці колективу.

При розгляді різних типів організаційних структур відзначаються їх недоліки і переваги.

В органах внутрішніх справ застосовуються наступні основні типи організаційних структур. В управлінні невеликими підрозділами (стройовими підрозділами, відділеннями галузевих служб) застосовується лінійний тип організаційної структури. Функціональний тип використовується при управлінні рівнем більш високого порядку, при керуванні більшою кількістю підлеглих, коли необхідно розподілити обов’язки підлеглих за окремими функціями. Але пануючим є лінійно-функціональний тип організаційної структури, характерний для управління найбільш складними рівнями, до яких в органах внутрішніх справ належать управління МВС України в містах, областях тощо.

Головне для суб’єкта державного управління і його окремих компонентів – знайти в керованих об’єктах важелі і контрольні параметри, а також елементи, впливаючи на які, можна зберігати та оптимізувати стан системи. Також необхідний комплексний підхід, що передбачає управлінську підготовку не тільки власне управлінських кадрів або державних службовців, але і тих, хто знаходиться в керованих об’єктах, орієнтується на впливи і сприймає їх.

Для правильної побудови організаційних структур управління необхідно знати принципи управління, які обумовлюють наявність у даних структурах тих чи інших елементів, зв’язків.

Відштовхуючись від положення, що найбільший вплив на розвиток і вдосконалення організаційних структур має системний підхід, автор керувався двома принциповими особливостями системи: її динамізмом, змінами у часі самої системи та інформаційністю процесів, що відбуваються.

У своєму ставленні до принципів автор виходив з того, що наука управління вивчає загальні та специфічні закони і закономірності управління і виробляє на основі їх пізнання принципи, правила, методи та прийоми управлінської діяльності. Найбільш загальні закони організації систем поділені на три групи: статику, кінематику, динаміку.

Аналізуючи загальні та специфічні закони і закономірності організації систем та соціального управління і визначаючи системи державного управління як органічні системи, елементи якої різноманітні і здатні до безперервного саморозвитку, були запропоновані організаційні принципи побудови і вдосконалення організаційної структури соціальної системи.

В цьому розділі розглянуто структурно-організаційні принципи управління та їх вплив на побудову організаційної структури органів внутрішніх справ України. Це принципи: первинності об’єкта управління; відображення об’єкта в суб’єктах управління; ієрархічності; додатковості; зворотного зв’язку; різноманіття організаційних зв’язків; організаційної забезпеченості функцій; територіально-галузевий; централізації і децентралізації; поєднання колегіальності і єдиноначальності; лінійно-функціональний; подвійного підпорядкування; норми керованості.

У третьому розділі “Вдосконалення організаційної структури органів внутрішніх справ України” міститься два підрозділи, в яких досліджуються методологічні засади та організаційні принципи вдосконалення організаційної структури органів внутрішніх справ.

Аналізуючи фактори, що впливають на структуру державного органу, і те, що ймовірнісний характер соціального управління зумовлений необхідністю постійного узгодження і координації різних цілей в керованій системі, автор на основі проведених досліджень пропонує застосувати конкретні заходи щодо вдосконалення організаційної структури управління органами внутрішніх справ, а отже діяльності організації в цілому. При цьому найважливішу роль відіграють нововведення в організацію і діяльність державних органів для задоволення потреб, які виникають у суспільстві.

Значна увага приділяється закономірностям інноваційного процесу і його специфіці в органах внутрішніх справ, тобто цілеспрямованим змінам у функціонуванні органів внутрішніх справ як системи. Розглядаються основні групи факторів, які впливають на характер і спрямованість інноваційного процесу в органах внутрішніх справ: 1. Інформованість щодо нововведень; 2. Зовнішня підконтрольність; 3. Резервні ресурси; 4. Організаційна структура. При розгляді поняття, основних стадій та етапів нововведень, особливостей процесу вдосконалення організації і діяльності органів внутрішніх справ зроблено висновок, що до реформування будь-якої структури і впровадження нововведень треба підходити виважено, здійснюючи процес нововведень поетапно.

Дослідження виявили, що в сучасному управлінні головним у побудові структури є те, яку з трьох видів стратегій обере організація: інновацій, на зменшення витрат або таку, що включає основні риси перших двох. На думку автора, для органів внутрішніх справ необхідно обрати стратегію інновацій для забезпечення ефективності діяльності органів внутрішніх справ на сучасному етапі, що приведе в майбутньому до зменшення витрат, але для впровадження інновацій потрібні резерви, які можна вивільнити шляхом зменшення витрат, особливо в сучасних економічних умовах, або за рахунок додаткового фінансування з боку держави на проведення інновацій. Отже, вдосконалення організаційної структури органів внутрішніх справ необхідно проводити за рахунок її спрощення.

На основі узагальнення системного підходу і поглядів вчених з теорії систем і теорії управління розроблена система організаційних принципів удосконалення організаційної структури. До неї автор відносить принципи: забезпечення необхідного грунту для змін системи; забезпечення замкненості системи; оптимізації рівнів ієрархії системи; планування нестандартних ситуацій і механізму їх подолання; забезпечення оптимального функціонування кожного рівня структури; оптимальності інформаційних потоків; контролю та корегування управлінських впливів; розробки формалізованої моделі; мінімізації змінних станів системи; оптимізації зростання соціальної системи; оптимізації структури введенням третього елемента; мінімізації управлінського впливу; оптимізації структури введенням об’єкта, який легко керується; оптимізації структури переходом на макрорівень; оптимізації структури переходом на мікрорівень; оптимізації структури тимчасовим поєднанням з іншим об’єктом; оптимізації виконання взаємовиключних дій; визначення стану системи; оптимізації структури шляхом введення додатків; забезпечення трансформації структури управління; необхідності аналізу нововведень; забезпечення “гнучкості” організаційних структур управління; виключення дублювання функцій в організаційних структурах управління; забезпечення відносної рівномірності навантажень на кожний структурний підрозділ; забезпечення максимального ступеня типізації; забезпечення оптимальності структури.

Комплексний підхід до вдосконалення організаційної структури органів внутрішніх справ передбачає врахування всієї системи принципів державного управління. В роботі розглянуто реалізацію деяких окремих принципів із системи принципів державного управління в організації і діяльності органів внутрішніх справ. Детальний розгляд реалізації усієї системи принципів державного управління стосовно вдосконалення організації і діяльності органів внутрішніх справ може буди предметом для подальшого дослідження. Тільки поєднання всіх аспектів розвитку сучасної теорії управління дозволить створити ефективну систему державних органів і, зокрема, органів внутрішніх справ України.

Як практичне відбиття аналізованої концепції системи організаційних принципів вдосконалення організаційних структур соціальних систем автор обгрунтовує таке положення. Вдосконалюючи ту або іншу організаційну структуру, необхідно точно визначити, по-перше, на вирішення яких суперечностей і проблем в системі спрямовані ці зміни; по-друге, на які елементи і яких соціальних систем можуть вплинути ці зміни; по-третє, які соціальні результати, з погляду організаційного розвитку конкретних соціальних систем, очікуються. Безумовно, повинні бути враховані й інші чинники, пов’язані із змінами в організаційній структурі та закріпленням цих змін у нормативних актах. Ігнорування теоретико-організаційних аспектів принципів управління може призвести до результатів прямо протилежних тим, на які розраховували.

Значну вагу при формулюванні висновків і пропозицій проведеного дослідження відіграли дані анкетування 100 осіб керівного складу міськрайлінорганів внутрішніх справ різних регіонів України, які стосувалися питань удосконалення організаційної структури.